基层司法转型指南-基层司法方式转型之路

关于深入推动基层人民
法庭工作方式转型的指导意见

为深入贯彻科学发展观，落实司法为民的要求，深入推进“社会矛盾化解，社会管理创新，公正廉洁执法”三项重点工作，全面发挥基层人民法庭司法职能作用。依托业已建立的司法协理网络平台，利用人民法庭“贴近群众的地缘优势，贴近基层的组织优势，贴近矛盾的前端优势”，转变人民法庭工作方式，最大限度地满足人民群众的纠纷解决需求，维护人民群众利益，促进社会的和谐稳定，根据我市各地的实践探索，现就推动基层人民法庭工作方式转型提出如下指导意见:

一、基本内涵和重要意义

1.人民法庭工作方式转型，是在立足于人民法庭的基本职能，尊重司法的客观规律的基础上，以坚持司法工作的群众路线为核心，以全面发挥人民法庭职能为主线，以充分满足人民群众的法律需求为根本，推动人民法庭的司法方式、司法内容、司法作风的转变，即司法方式由“坐堂问案”向“协同联动解纷”转型，司法内容由“关门办案”向“参与社会管理”转型，司法作风由“就案办案”向“提供优质服务”转型，从而实现人民法庭工作“党委重视、政府支持、基层参与、工作协同、社会认可、群众受益”的良好局面。

2.推动人民法庭工作方式转型是在新的历史时期人民法院探索实践科学发展观，积极回应社会经济对司法工作的新要求的重大举措，具有十分重要的理论和现实意义。

(1)推动人民法庭工作方式转型是进一步优化司法为民机制的必然要求。通过推动人民法庭转变工作方式，借助社会力量支持司法从根本上化解矛盾纠纷，鼓励人民法庭创新工作机制，推动司法资源下沉，进一步为人民群众提供诉讼便利，切实维护群众利益，真正落实司法为民的要求。

(2)推动人民法庭工作方式转型是建立多元化的纠纷解决机制的有益探索。通过人民法庭广泛拓展诉调对接平台，建立诉调对接机制，密切与基层党委，政府，社会组织的联系，培育壮大非诉讼的解纷主体，畅通各种解纷渠道，不断满足人民群众的解纷诉求，从而构建出“诉讼内外有机联动，社会各方共同参与，矛盾纠纷化解及时，基层群众认同受益”的矛盾纠纷解决机制。

(3)推动人民法庭工作方式转型是实现社会管理创新的有效路径。人民法庭如何拓宽社会管理路径，必然要改变“坐堂问案、就案办案”的传统方式，适度延伸司法职能，通过开展纠纷排查，矛盾预警，司法建议等活动，丰富参与社会管理内容，实现对社会有效管理和有序控制。

(4)推动人民法庭工作方式转型是提升司法公信力的必然选择。面对转型时期人民群众不断高涨的司法需求，作为最基层的人民法庭必须深入基层，依靠群众力量，汲取群众智慧，主动为群众服务，维护群众利益，才能赢得广大人民群众的信赖和支持，不断提高司法的公信与权威。

二、指导思想与目标任务

3.推动人民法庭工作方式转型要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”，深入贯彻落实科学发展观，自觉践行社会主义法治理念，以促进社会和谐稳定为着力点，以化解社会矛盾纠纷为切入点，以维护人民群众合法权益为出发点，依靠群众、联系群众、借助调动各方力量，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，努力为和谐平安上饶建设提供高效的法律服务和有力的司法保障。

4.推动人民法庭工作方式转型，必须以科学发展观为统领，既要立足于司法的基本职能和司法的客观规律，又要创新人民法庭的工作方式，顺应社会经济发展的形势，及时满足人民群众的司法需求。坚持司法工作的群众路线不动摇，融合人民司法的优良传统和现代司法文明，按照“恪守职责、适度能动、目标具体、机制健全、务求实效”的总体要求实施。

5.推动人民法庭工作方式转型所要实现的目标任务:

(1)司法工作质效得到进一步提高。积极引导人民法庭的法官走出法庭，深入群众，借助于当地党委、政府以及基层组织的力量，有效地化解纠纷，实现多调少判，做到案结事了。

(2)司法为民举措得到进一步落实。依托制度设计、目标引领、考核评价三个抓手，进一步丰富司法为民的工作举措，强化各项措施的落实，为人民群众提供优质高效的司法服务。

(3)司法社会认同得到进一步提升。借助人民法庭工作方式转型，进一步密切人民法庭与人民群众的联系，尽可能地让人民群众参与司法、亲近司法、感受司法，从而赢得人民群众的广泛认同。

(4)多元解纷机制得到进一步完善。依托人民法庭工作方式转型，进一步培育壮大各种非诉讼纠纷主体，畅通非诉讼的解纷渠道，加强司法与非诉讼解纷主体的沟通与协调，充分满足人民群众的多元解纷需求。

(5)社会管理路径得到进一步拓展。依托人民法庭工作方式转型，激发人民法庭参与社会调查、发现社会管理漏洞、提出司法建议、以及参与公共事务的决策等方面的热情，不断提高参与社会管理的能力和水平，实现社会管理的有序化和法治化。

(6)法官的司法能力得到进一步加强。依托人民法庭工作方式转型，积极引导法官主动深入基层、倾听群众的呼声、回应群众的诉求，从而不断提高法官的群众工作能力。

三、强化社会矛盾化解，推动人民法庭司法方式由“坐堂问案”向“协同联动解纷”转型

人民法庭工作方式转型强调人民法庭积极接纳解决社会矛盾的责任意识，强调化解矛盾的多元方法，强调矛盾纠纷的根本化解。这就要求摆脱关门办案、单纯裁判的狭隘视野，从法庭单打独斗、孤军作战向争取动员各方力量支持法庭依法办案、合力化解纠纷的联动司法转变，构建起诉讼内外有机对接、社会各方共同参与的矛盾纠纷解决机制，力求实现有效缓解法庭办案力量不足矛盾与法官积极参与机制建设锻炼提升化解社会矛盾能力的“双赢”。

6.搭建“三大对接平台”，畅通纠纷解决渠道。要依托司法协理网络，整合基层各方力量，建立起以法庭为主导的多元化解纷体系。

(1)搭建与行政调解对接平台。人民法庭应在公安派出所、交警中队、以及具有调解职能的乡镇站(所)设立调解联络点，实现与对接。在对接调解中，采取灵活多样的方式，或先后衔接调解，或共同联合调解，促使双方快速达成协议并及时履行。

(2)搭建与人民调解对接平台。人民法庭应在乡(镇)、村两级人民调解委员会设立巡回审判点或法官工作室，通过个案指导、庭审观摩、集中培训、司法确认等形式开展多样的指导人民调解工作，也可以在人民法庭内设立人民调解工作窗口，在法官的指导下，定时或不定时的邀请人民调解员入庭开展工作，实现与人民调解的无隙缝对接。

(3)搭建与行业调解对接平台。人民法庭应结合各地的实际，在企业、医院、建筑、消协以及人体私营经济协会等行业调解组织建立工作联络点，依法支持行业组织化解矛盾纠纷。(www.xing528.com)

7.健全“三大工作机制”，形成纠纷解决合力。实现能动司法，关键在于搞好既有法律与制度的整合，形成与能动司法相适应的运行机制，终极目标是建立各种手段有机衔接的多元化纠纷解决机制。据此，要建立完善以下“三大工作机制”:

(1)建立以“立审结合、审执兼顾”为主要特点的审判运行机制。要进一步完善“人民法庭自行立案审查，由院机关立案庭统一编号、统一登记管理”的“立审结合”的立案工作模式;要实行相对灵活的办案程序，尽可能地简化办案程序，缩短诉讼进程，提高审判效率，做到案结事了;要贯彻审执兼顾原则，建立立、审、执相互协调、互相衔接的案件自动履行促进机制，说服、教育和引导当事人树立诉讼诚信意识，加强履行能力因素的调查、核实和评估，积极探索促进履行方式，努力实现定分止争。

(2)建立以“诉调对接，以调为主”为主要特点的社会解纷机制。要充分运用诉调对接平台，完善诉调对接制度，努力探索将诉讼与非诉讼手段结合起来的协同司法的新途径、新方法。努力做到:强化立案引导。对当事人起诉的民事纠纷，应先询问其是否经过人民调解，未经调解的，应向其释明人民调解的特点和优势，告知诉讼风险和成本;推行委托调解。在诉前、诉中、执行各环节，人民法庭经征得当事人同意，委托人民调解员、司法协理员及其他相关人员进行调解;拓展协助调解。在诉前、诉中、执行过程中，法庭根据案情，邀请人民调解员或司法协理员以及有关专业技术人协助人民法庭进行调解，不断提高社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾纠纷;加强个案指导。人民调解组织在调解纠纷过程中，遇有法律等相关问题请求人民法庭指导、协助的，人民法庭及时予以指导、协助，力争将纠纷化解在基层。

(3)建立以“巡加审判、适当延伸”为主要特点的司法便民机制。要建立定点排期巡回办案与驻庭排期集中审案相结合的工作模式，努力做到:点面结合。设立固定巡加审判点，在此基础上再辅以其他巡回办案方式，实现巡回审判的点面结合;立审并行。本着“两便”原则，立案、审理均可用于巡回审判;就地办案。坚持到巡回审判点进行审理，或者到当事人所在地或案件发生地进行审理;多元调解。在巡回审判中，主动与各乡镇司法所、派出所和村及社区调解组织加强联系，形成人民法庭、乡镇司法所、村及社区调解组织“三位一体”的调解网络，实行“三调联动”。

四、注重社会责任担当，推动人民法庭司法内容由“关门办案”向“参与社会管理”转型

人民法庭必须积极应对社会需求，承担起更多的社会责任，即在依法履行职责、当好法治建设主力军的同时，充分发挥司法在协调支持其他社会治理力量、推动建立多元解纷机制、培育公众法治意识、引导政策生成等方面的能动作用。这就要求改变坐堂问案、就案办案的行为习惯，从消极办案、被动应对和积极作为、能动司法转变。依托协理网络平台，搞好四个结合，坚持工作联动，拓展司法服务功能，力求在“维稳”、“创安”、“强基”中发挥更大作用。

8.扩大司法张力，与平安乡村创建活动结合起来。要依托司法协理网络平台，扩大司法张力，运用矛盾预警、纠纷月报、司法调研等方法，共同调处矛盾纠纷，推动平安乡村建设。人民法庭与辖区矛调中心、联创中心、协理工作联系点等建立经常性联系制度，及时沟通信息，排查分析不稳定因素，对排查出的矛盾纠纷，及时派出包片法官进行指导调解，提高人民调解、行政调解的成功率。同时，对诉讼中的案件，要主动争取联系点配合做好调解工作，并及时反馈调解结果。此外，人民法庭还要积极与当地的党委、政府、基层自治组织共同开展“无讼村居”创建活动，发挥司法职能优势，通过提供咨询、个案指导、集中培训等方式着力提高基层组织化解纠纷的能力与水平，力争把纠纷化解在诉前，化解在诉外，实现乡村社区矛盾纠纷从“少讼”到“无讼”。

9.提升工作机能，与法律服务进村入户结合起来。要完善片区联系法官制度，确定联村法官，建立联村法官工作室，并向村民公开法官的姓名、职务、照片、职责、联系电话等，通过进村入户调研村情民意、宣传政策法规、指导人民调解、引导理性维权、协助建章立制。联村法官至少做五个一:即每月到村工作一天，开展矛盾纠纷排查梳理工作和指导人民调解工作;每两个月开展一次法律宣传或法律咨询服务工作，为群众解答法律问题、提供法律帮助;每季度参加一次村两委召开的会议，协助建章立制，提高基层干部依法治理水平;每半年走访回访一批村民，征求意见、了解民情，并有针对性做好判后答疑以及相关案件当事人回访工作;每年撰写一篇调研体会文章或蹲点日记;对于农村中可能引发群体性、突发性事件的苗头性、倾向性问题，片区或驻村联系法官要加强前瞻性、预测性研判，及时汇总反馈，为有关部门的决策提供坚实、客观的依据。

10.强化司法职能，与加强非讼调解结合起来。要积极采取集中培训、个案指导、疑案讨论、庭审观摩、技能竞赛等多种方式，加强对人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼解纷主体的业务指导，不断提高其依法化解矛盾纠纷的能力和规范水平。要积极推行诉前委托、审前委托、审中委托的委托调解机制，不断激发非诉讼主体的工作热情。要发挥司法的权威优势，认真开展司法确认工作，逐步提升各种解纷主体的地位，要进一步加强对各种非诉讼解纷主体的组织架构、运行机制、工作成效、缺陷不足等方面的调查研究，及时向相关部门提供建议和对策，帮助非诉讼解纷主体解决困难和问题。

11.强化服务意识，与基层组织自身建设结合起来。把构建司法协理机制融入到基层自治组织自身建设的过程中，实现与新农村建设紧密结合。司法协理队伍中村(居)组干部就占近九成，他们既是司法协理队伍的主力军，也是基层群众自治组织的中坚力量。据此一方面采取培训、讨论、观摩等多种形式，提高他们调处疑难复杂矛盾纠纷的能力。另一方面充分发挥基层组织对矛盾纠纷立足于抓小、抓早、抓苗头的特点，以制度化的形式对矛盾纠纷做到早发现、早调处、早解决，变被动调解为主动调解，把矛盾及时化解在当地、解决在萌芽状态，提高他们的社会管理能力。

五、推进亲民形象塑造，推动人民法庭司法作风由“就案办案”向“提供优质服务”转型

人民法庭必须坚持以人为本，坚持和谐司法，带着对人民群众的深厚感情对待每一起案件，对待每一位求助的群众、积极回应人民群众和关切和需求。这就要求摒弃按部就班、官府衙门的工作作风，从孤立办案、被动候诉向弘扬司法的人民性、尊重社情民意的民主司法转变，畅通民意沟通表达渠道，形成法律服务的“全时制”、“全天候”、“全覆盖”，让人民群众贴近司法，信任司法。

12.严格驻庭值班制度，努力做到司法服务群众的“全时制”。坚决克服“走庭”现象，铁心硬手抓驻庭值班制度的落实。一般情况下，至少保证要有一人在法庭值班;遇特殊情况或外出办案，必须在法庭大门上设立法庭工作人员外出去向牌，载明工作人员去向、归期及联系方式等内容，便于人民群众及时与法官取得联系。要建立节假日驻庭值班制度，值庭干警应当及时接待来访群众、妥善处置相关工作。

13.推动司法资源下沉，努力形成司法走近群众的“全天候”。要以司法协理网络为工作平台，探索实践司法资源的下沉工作模式，通过走出法庭、走进村居、走近群众，与群众面对面、零距离交流，进一步了解社情民意，进而帮助群众解决实际问题。具体要求:

(1)用好一张“网”，要充分发挥司法协理员的作用，紧扣立案保全、文书送达、诉讼调解、巡回审判、解惑答疑、案件执行、信访稳控、诉调对接等八个环节，坚持因案而异、因人而异、因事而异、因地而异，不拘一格、形式多样地运用司法协理网络平台做好审判执行工作，力求实现办案的法律与社会的双赢效果。

(2)布好两个“点”。即人民法庭应在驻地外的乡镇政府、村(居)民委会设立巡回法庭和巡回审判点。建立法官工作室，定期或不定期开展巡回审判或法官联村工作，让群众充分感觉法官就在身边。

(3)抓好三“面”。一是要依托设立的巡回审判法庭和巡回审判点，坚持以驻点式巡回与流动式巡回相并举的方式，大力开展巡回审判方式，充分为当事人节约诉讼成本。二是结合各地的实际，开设“假日法庭、夜间法庭、车载法庭、水上法庭”等特色法庭，为当事人提供诉讼便利。三是人民法庭要根据辖区纠纷的矛盾数量和纠纷特点，安排法官开展联村工作，定时入村排查矛盾、指导民调、走访群众，完善乡村社会的治理，实现社会的和谐稳定。

14.开展五大特色服务，努力实现司法关爱群众的“全覆盖”。要关注关爱弱势群体，针对老、弱、病、残、幼等弱势群体开展特色审判，建立涉老专项调处机制、劳动纠纷联合调处机制、医患纠纷便捷调处机制、残疾人简便调解机制以及涉少优先调解机制，为弱势群体提供最有效的司法救济，尽力促成老有所养、弱有所助、病有所治、残有所济、幼有所护。

六、综合保障与日常管理

15.成立领导机构。各级党委政法委应成立人民法庭工作领导小组，领导小组的成员单位包括政法各部门、各乡镇党委政府以及财政、组织、人事部门。领导小组定期研究人民法庭工作的重大事项，协调解决人民法庭当中的困难和问题。各县市区政法领导要挂点联系若干人民法庭，定期督查人民法庭相关工作。各基层法院党组每年至少要对人民法庭开展一次集中巡查，帮助人民法庭解决工作当中的具体问题，各基层法院的人民法庭工作领导小组每季度研究一次人民法庭工作，检查、督促、指导人民法庭工作转型工作。

16.加强综合保障。对法庭要实行“人、财、物”倾斜保障。法庭人员要力争按最高人民法院要求的“三审一书”配备，配强法庭庭长并认真落实法庭庭长的职级待遇;要据实增加法庭办公经费，落实双休日法庭干警驻庭值班补助，巡回办案经费应当定期核报列支;要尽力改善法庭硬件设施，配置必备的办案设施、交通工具、通信设备和食宿装备，尽快实行远程电子签章，为巡回办案提供技术支持，为法庭干警驻庭工作、生活提供良好的环境。

17.改革考核方式。建立由市中级法院直接对全市人民法庭工作情况进行考核评价机制，着重考核人民法庭的案件调撤率，调解案件的自动履行率，信访投诉率，社会公众满意度等质效指标。将人民法庭参与社会管理，创新司法为民工作机制，以及人民法庭物质装备保障落实情况一并纳入考核范围，全面引导人民法庭开展工作方式转型，更好地回应人民群众的要求期待。

18.强化内部管理。各法院制定《人民法庭管理规定》，细化管理内容、明确管理责任，强化督促检查，促进法庭管理的规范化、制度化和科学化建设。要建立法庭日志记载制度，逐日记载法庭工作事项，并纳入核查考核的内容。