基层司法的转型之路-基层司法方式转型之路

邱若琳^[1]1

一、调查与解读:各地人民法庭转变司法职能的经验

(一)研究背景

1999年，最高人民法院发布了《关于人民法庭若干问题的规定》，这也是当前人民法庭职能定位的渊源，其中规定了人民法庭的任务包括四项:一是审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件;二是办理本庭审理案件的执行事项;三是指导人民调解委员会的工作;四是办理基层人民法院交办的其他事项。同时，还提出了“人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理”。

显然，在当前基层矛盾纠纷凸显的社会现实中，人民法庭如果仍然固守被动、消极的角色定位，工作重心片面偏重于坐堂办案、强制执行，势必会出现人民法庭疲于应付大量案件的被动局面。

2009年，最高人民法院发布了《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》，明确要求“充分发挥人民法庭工作职能，为农业农村工作大局提供强有力的司法保障和法律服务”，并“努力实现执法办案法律效果和社会效果、政治效果的有机统一”，这就意味着人民法庭为了更好服务于新农村建设与促进和谐社会的发展，必须“面向农村、面向基层、面向群众”。

(二)实例展示

2007年，陕西陇县人民法院根据县情实际，大力倡导建立以司法为民要主动、服务大局要推动、联系群众要互动、化解纠纷要联动，党委领导、政府支持、各方配合，以法院为主导，以“一村一法官”机制为载体，有效整合维稳综治资源，突出依法维稳，多渠道解决矛盾纠纷，促进社会和谐稳定为内容的“能动司法模式”和多元化解矛盾纠纷的工作机制，对全县158个村和2个社区构建了“法官+参审员+调解员”的法务庭。^[2]

2008年5月，河南省法院系统全面推行“马锡五审判方式”，“深入农村，调查研究，查明案情，就地解决”、“依靠群众，坚持原则，审判与调解相结和”、“不拘形式，程序简便，便利人民诉讼”是马锡五审判方式主要特点。^[3]

2009年，江西省上饶市两级法院开展了“法庭转型”工作，提出构建党委领导、法院主导、以人民法庭为核心，以297名联村(居)法官工作室和577个乡村“巡回审判点”为依托，以5016名司法协理员为根须，遍布全市乡村社区的“庭、点、员”三位一体的司法协理网络的工作机制，走出了一条“司法走近群众、群众参与司法;司法服务群众，群众认同司法”的司法大众化新路子。^[4]

(三)实例解读

以上所进行的实践，体现了在能动司法的指引下，对如何实现矛盾纠纷化解、更好地实现司法为民的要求的一系列探索，主要体现为以下几个方面:

1.注重调解。坚持贯彻“调解优先，调判结合”的原则，在工作中把如何化解矛盾，尤其是在农村地区，应把如何修复受损的社会关系作为优先考虑的问题。例如，上述三个地方经验都坚持多渠道、借助各方力量促进调解。

2.回应社会。司法必须体现对社会的回应性，体现社会责任感，能够积极应对人民群众对司法的需求和期待。例如，上述法院都推行了“巡回审判”、便民诉讼等各项措施。

3.多调联动。法庭与行政机关及其他社会组织加强联系与合作，借助多种力量促成调解及顺利完成执行工作，建立长效沟通联动机制。例如，上饶法院的人民法庭在当地基层政府的综治办公室设立工作点、确定联络人，以及增强与基层人民调解组织的联系等工作的开展即卓有成效。

二、分析与定位:人民法庭司法职能的理性延伸

(一)人民法庭司法职能的定位

一般认为，现代意义上的司法^[5]有两个重要功能，一是解决纠纷，二是规则之治。^[6]与之相对应的是我国不同层级的法院有不同的功能定位:最高人民法院和高级人民法院侧重于确认规则、统一法律适用，即规则之治;中级人民法院和基层人民法院侧重于解决纠纷。而人民法庭作为法院组织体系中最基层的单位就应当围绕法院最基础的功能开展纠纷化解工作。

在当代中国的广大农村地区，社会现状是传统与现代两种文化、价值观交织在一起，多元化利益局面也在形成之中，而法律规范更多反映的还是城市群体的利益诉求，在农村地区就产生了规则之治与纠纷解决的矛盾，也就不具备实施规则之治的现实条件。农村当事人诉诸法律，“期待获得的不是一纸威严的、冰冷的、严格依据法律作出的判决书，不是法律规则之治下单纯的程序正义和效率价值，而是对问题的解决，是实质的正义”。^[7]在构建和谐社会的背景下，如何重构人民法庭的职能定位，真正发挥其纠纷化解功能，正是我们思考的问题:是坚持司法被动，竭尽全力解决每一项具体纠纷;还是不再固守机械审判工作模式，采取积极态势，寻求司法合理的延伸方式，协助党委政府管理社会，何种模式才能更好地回应农村社会的司法需要?

根据2005年最高人民法院作出的《关于全面加强人民法庭工作的决定》精神，人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众联系的桥梁和纽带，还是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口，坚持“两便”工作原则，担负着促进经济和社会发展、推进基层社会主义民主法制建设的进程，维护社会的公平和正义、维护社会稳定的重大责任。在当前形势下，如果简单地将人民法庭的司法职能限定为“就案办案”，上述的这些功能将被虚化，笔者认为，人民法庭的司法职能定位应是依靠社会的力量，坚持审判业务与非诉讼业务的有机结合，建立诉讼内、诉讼外的双层多元纠纷解决机制，才是将矛盾纠纷“化解在基层，消灭在萌芽状态”的根本之策，也是实现司法职能与政治功能统一的必然路径。

(二)具体探索

从2010年开始，江西省上饶市65个人民法庭在上饶市中院的指导下，开展了“法庭转型”工作，调整工作重心，突破被动司法的限制，把工作重心转移到“化解矛盾、定分止争”，积极主动地从诉讼中向前延伸，从诉讼后向外延伸，走出法庭，融入到当地党委、政府的各项工作中去。人民法庭的工作只有被当地党委、政府、人民群众认可，才能有生存和发展的空间，也才能在基层树立司法权威。同时，他们积极将审判机关、行政机关、群众性自治组织的力量进行整合，充分发挥各自优势，实现“诉调对接”工作机制。具体在实践中对于人民法庭的司法职能定位做出了如下探索:

一是转换法庭角色。人民法庭作为人民法院的派出机构，作为司法机关的组成部分，基本上是以审理案件为工作中心，作为独立的办案单位而存在。而新时期提出了人民法庭要服务大局、适应科学发展观的要求，就必须相应转换角色，即法庭不再仅仅作为一个独立的办案单位存在，而应当在政治职能作用上有所发挥和完善，有所作为，充分发挥基层法院人民法庭审判与人民群众接触最广泛的优势，积极回应广大群众对司法的需求。

二是转换法庭职能。法庭作为国家审判机关，其职能具备司法的被动性、中立性等特点。但同时，法庭作为国家机关的一部分，又承担着一定的政治职能，也背负着时代大局的责任，法庭要将自身职能同新时期的工作任务结合起来，改变单一职能的局面。一方面，积极加强同地方党委政府的联系，尽心尽力服务地方党委政府中心工作;另一方面，加大对地方党委政府工作的法律指导和服务力度，确保其依法行政。

三是参与地方综合治理，促使法庭最大限度地协助地方实现和谐社会构建。其一，加强与基层人民调解组织的联系，加大指导力度，将矛盾纠纷化解于庭外;其二，建立重大矛盾纠纷排查通报制度，早预防、早知晓、早排除矛盾;其三，依法确认人民调解协议，依法维护人民调解组织威信，不断调动其积极主动性化解矛盾;其四，对人民调解员和司法协理员进行专门培训，并定期召开工作例会以加深感情、交流经验，通过相互协作来减轻法庭的工作压力。

(三)司法职能的理性延伸

从人民法庭转型的“上饶经验”来看，法庭司法职能的重构，实际上是对被动司法的某种突破，要求法庭的工作具有延伸性，从诉讼中向前延伸，与村组织、基层人民调解组织加强联系，将矛盾化解在立案前，化解在庭外;在诉讼后向外延伸，建立案件跟踪回访制度，了解案情处理结果和社会效果。向前、向外的两个延伸体现在以下的几个方面:

1.司法价值的延伸

司法作为一项以纠纷解决为基本功能的法律活动，其本身蕴含着公正、效率、平等、自由、秩序等价值，而根据社会所处时期的不同，以及利益主体角色的不同，对司法的价值期盼也会有所不同。我国目前正处于社会转型时期，各种观念、利益冲突更为明显，人民法庭作为法院在基层的派出机构，在司法过程中不得不根据现实状况，对各种价值进行比较、取舍。

最高人民法院院长王胜俊提出了人民法官应树立“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观。它既蕴含了社会主义法治理念的基本要求，又符合时代发展要求以及人民群众的司法需求，也是当代法官的行为理念和价值追求。将公正、廉洁、为民的价值追求从庭内延伸到庭外、从案内延伸到案外，取信于民取悦于民，使老百姓以看得见、摸得着的方式切切实实地感受到了司法核心价值观，有助于构筑人民法官的精神品格以及维护司法形象和司法公信力。

2.司法方式的延伸(www.xing528.com)

对于农村地区，一般的家庭纠纷、邻里纠纷并不要求法官有高深的专业知识和高超的审判技能，最需要的还是具有处理纠纷的经验和化解纠纷的能力。这种需求决定了人民法庭的司法方式在空间上，要从法庭延伸到乡村和社区，到“田间地头”和百姓家中，缩短群众与司法的距离。例如，上饶市信州区法院各基层法庭开展的“巡回审判”活动，有的法庭巡回审判率甚至达到了100%。在时间上，变“作息制”为“全日制”，采取节假日开庭、驻庭值班等便民措施。

同时，司法方式还应当向人性化、本土化延伸。例如，上饶市信州区法院各法庭积极开展了涉老弱病残幼诉讼服务及救助措施，大大地方便了各类需要特殊立案、审理方式的当事人，本土化延伸要求司法方式根据当地的实际情况，尊重不违反法律禁止性规定的乡规民约和风俗习惯，积极寻求与本土文化相适应的司法方式，建立多元化纠纷解决机制，充分利用司法调解、行政调解和人民调解的互补优势，真正把纠纷解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

3.司法角色的延伸

传统意义上，法官扮演的角色是案件的“审判者”，或称“法律人”的角色，即通过形式逻辑推理事实、依据法律进行裁决。但是在审判实践中，法官总是在特定的社会结构和文化背景下行使审判权。在一般民众的潜意识中，对法律适用必须合乎情理性的考虑大于法律本身的概念与逻辑，同时还存在着对司法的不信任。在此情境之下，法官在扮演“审判者”时必须进行适当的角色延伸，从被动应对纠纷的裁判者延伸为积极的“介入者”，为了解决纠纷、维护公平正义，甚至可以适当突破职权范围。笔者通过案件跟踪发现，上饶市信州区法院人民法庭的法官通常需要深入纠纷发生地了解情况、倾听当事人及周围群众的意见，进行协调、调解和说服工作;同时努力拉近与当事人的距离，充当倾听者、劝慰者的角色，增加当事人对法官的信任度。

4.司法效果的延伸

审判的过程即法律适用的过程，同时也是法律实现的过程，这一过程必须受法律规范的严格约束，其结果表现为法律的实现程度，即法律效果。审判的社会效果寓于其法律效果之中，但法律源自于社会，一切形式的法律效果都需要社会大众、当事人的评价，他们难以从法律角度评价，他们考虑的更多的可能是案件最终的社会效果，这意味着司法仅仅满足法律效果是远远不够的。

因此，根据回应型司法的要求，人民法庭的法官需要坚持已有成效的便民制度、调解制度、人民法庭、“司法为民”网络平台等，并结合调解经验和技巧，努力追求实体公正和促成调解，在不违反法律原则的前提下努力实现司法的社会效果最大化。

三、探索与构建:司法职能的边界

允许司法职能进行延伸、突破，并不意味着审判权的无限扩张，我们强调司法职能的延伸与扩张应当是具有弹性的、有边界的、能放能收，根据具体案件的需要与基层党委政府的需要，通过司法职能的理性、有序延伸，实现司法职能的效能最大化。这就需要把握好司法职能延伸的两个“边界”:

(一)宏观边界——以社会主义法治理念为指导

公平正义，是人类社会的共同追求，也是社会主义法治理念的价值追求。它包含了惩恶扬善、是非分明、处事公道、态度公允、利益平衡、多寡相均等内容。作为社会主义法治理念的公平正义，则在此基础上增加了更丰富的内涵。它是指社会成员能够按照法律规定的方式公平地实现权利和义务，并受到同等的法律保护。公平正义的理念内在地包含了公正与公平的理念。这就要求人民法庭司法职能的扩张，必须以公平正义为原则，公平观念侧重于对双方当事人权利享有与维护的考察，正义则侧重于司法行为的公允而无私，符合社会价值观念的要求，即实现法律效果和社会效果的统一。

服务大局，这是社会主义法治的重要使命。司法机关必须紧紧围绕党和国家大局开展工作，立足本职，全面正确履行职责，致力于推进全面建设小康社会建设，努力创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。

(二)中观边界——以宪法和法律为底线

虽然人民法庭的法官可能需要在一定范围内突破职权，但我们强调这种突破主要是程序上的，例如，不要求有严格形式的诉讼文书、不要求有严格规范的庭审过程、不要求严格遵守程序上的期限。突破职权在一定程度上扩大了法官自由裁量的范围，但这种范围不是无限制的，突破职权不是没有底线的，法律原则、立法精神、强制性规范等则是法官必须严守的，司法职能如果超出了宪法和法律范围，就失去了司法应有的意义，反而会破坏法治，故必须坚守法律边界。

(三)微观边界——以司法的基本属性为藩篱

1.谨守司法属性和规律

人民法庭司法职能定位的重构需要法庭的司法职能进行全方位的延伸，从被动的派出机关，融入到基层农村、社区群众中，融入到社会文化背景中，同时与行政机关协调配合，指导各类调解组织参与调解。这样，法官就有可能承担不少诉讼外的维护社会秩序的政治职能，笔者所在法院的人民法庭通过法官个人担任法制村长、法制居委会主任以及邀请各个行政村、街道的负责人和有声望的人担任司法协理员的方式，在诉前调解和部分执行工作中取得了良好的效果。

但是司法就是运用国家赋予的审判强制力，严格执行好法律的规定，遵循现行法律规范的基本体系，遵循司法规律性、稳定性。例如我们倡导调解优先、化解矛盾，但不能无限放大调解的适用，甚至提出争创“零判决法院”。人民法院作为国家审判机关，其主要职责是负责审理案件、行使调解职能、解决各类纠纷，因此，法官的一切行为都应当围绕纠纷解决这一主线展开，不能超越司法职权的范围。

2.充分尊重当事人的诉讼权利

根据“两便”原则，法官可以选择有利于纠纷解决的诉讼方式和程序，这就会产生危害当事人诉讼权利的可能性，如有违“不告不理”、“谁主张、谁举证”等原则，过早提前介入矛盾纠纷，或者诱导当事人进行诉前调解，甚至出现“强迫调”、“拖延调”;也有过度使用调查取证权，出现了偏帮一方当事人的情形，这都严重损害了当事人的诉讼权利，也损害了群众心目中的司法权威。因此，人民法庭职能的扩张，必须以充分尊重当事人的诉讼权利为边界。

结　语

司法归根到底还是社会的产物，必须与其适用的社会背景相适应，允许司法职能进行延伸、突破，但这并不意味着审判权的无限扩张，我们认为司法职能的延伸与扩张应当是具有弹性的、有边界的、能放能收、收放自如的。作为回应型司法，根据新农村建设和和谐社会建设的需要，人民法庭应适当、合理、理性地做出司法职能的弹性扩张，同时保持应有的边界，以纠纷解决为目的，有力维护社会和谐与秩序。

【注释】

[1]江西省上饶市信州区人民法院法官。

[2]参见《陇县“能动主义八四司法模式”调查》，载中国法院网。

[3]参见张立勇:《论马锡五审判方式在当代的继承与发展》，载《人民司法》2009年第07期。

[4]江涛:《人民法庭工作方式的传承与创新——江西省上饶市法院人民法庭工作方式转型》，载《人民司法·应用》2012年第13期。

[5]本文讨论的司法仅从法院角度。

[6]苏力:《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北大法律评论》第二卷第1辑。

[7]金瑞芳:《论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化》，载万鄂湘主编:《公正司法与构建和谐社会——全国法院第十八届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2006年版，第952～960页。