地方政府可能借城镇化名义行过度投资

由于是从计划经济逐步向市场经济过渡，中国的经济问题具有许多远比其他经济体更复杂的特性。人们很容易被看到的现象迷惑，而忽略本质的东西。

现实与本质从来没有如此之远的距离。

现实与理想的差距，也从来没有如此之远地背离。

发展到这个阶段，中国实际上已经是在与时间赛跑，分分秒秒都显得非常宝贵。笔者话中之意，将随着时间的流淌而日渐清晰。

改革从本质上来讲，就是利益的再分配，往往牵一发而动全身，阻力特别大。

在前面一节中，我们已经知道，中央力主走市场化之路，把部分权力下放，那么地方政府如何运用这个权力，就显得非常重要。

2013年5月13日，国务院总理李克强在全国电视电话会议上指出：要把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放给地方。随即，就把城市快速轨道交通、机场扩建等投资项目审批或核准权下放给了地方。

随着审批权的下放，投资额巨大、对城市经济带动影响深远的城市轨道交通将向更多的二三线城市扩散。

此时，全国已有35个城市结缘地铁。正在施工建设的地铁线路超过70条，总投资额8000多亿元，如果加上已经获批的项目，投资额在1.5万亿元以上。而南通、唐山、洛阳、烟台、包头、呼和浩特等二三线城市也正积极准备上马城市轨道交通建设项目，随着审批权下放，这些城市未来或将有望加入地铁建设的大军。

与跨省动脉铁路和主干线机场不同，城际轨道和支线机场有着极强的地域性。例如，此前的城市轨道交通同时归属原铁道部、住房和城乡建设部、交通运输部、工业和信息化部等几大部门同级管理，缺乏直接的行业主管部门，这一现状使得城市轨道交通的规划几乎是“市长说了算”。498

审批权下放，地方政府的感觉首先是城市轨道交通建设“松绑”了。

重庆轨道环线项目成为国家下放审批权限后地方自行组织审批的第一个轨道交通项目，项目投资估算总额为314.18亿元，将于年底前开工建设。几乎与此同时，甘肃省也批复了兰州城轨1号线项目。其他城市也都积极准备上马城市轨道交通建设项目。四川、贵州、陕西、湖北、湖南等地，都提到要通过“稳投资”来“稳增长”，并提出把稳定经济增长、加大投资力度放在更加重要的位置。

据测算，在大容量公共交通系统建设领域，到2015年，全国城市规划交通总投资将达1.2万亿元；到2020年，将有40个城市建设地铁，总规划里程达7000公里，是目前总里程的4.3倍。499国家发改委基础司巡视员李国勇给出的数据是：我国轨道交通建设，到2020年将需要投资3万亿～4万亿元。据国家发改委统计，2012年，全国城市轨道交通行业共完成固定资产投资近1900亿元，比2011年增长17%，在交通领域仅次于铁路和公路。500

这一点其实很容易理解。

鉴于GDP在考核干部政绩中的重要性，2013年恰是中国大换届完成之时，根据以往的经验，几乎每一次大换届的时候，都是过热投资的起点。

中国农业银行发布的报告认为，随着地方政府换届初步完成，城镇化进程的推进，部分地方政府可能借新型城镇化之名，行过度投资之实。501

国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞也提醒，2013年新政府履行职责所带来的换届效应，可能会导致地方政府出现新一轮的投资热，从而会进一步加剧产能过剩。中国传统产业出现的产能过剩，“已经成为悬在中国经济头上的达摩克利斯之剑！”

中国当下的产能过剩已经凸显出三个非常醒目的特点：第一，过剩从钢铁行业到太阳能光伏组件，不仅涉及传统产业领域，而且还存在于不少战略性新兴产业中；第二，钢铁业、电解铝、水泥等行业不是周期性和结构性的产能过剩，而将出现长期性的过剩；第三，产能急剧扩张期集中，例如平板玻璃等行业仍在增产中，将面临更为严重的产能过剩。502

有识之士的担忧，正在成为现实。

据媒体公开报道，仅2013年2～4月间，“全国各省、市、自治区的固定资产投资总额已逾20万亿元，远远超过2008年中央推出的4万亿经济刺激计划”。其中，超万亿的投资计划有：

2月25日，山西省把2013年的投资目标确定为项目签约1.5万亿元。

3月2日，贵州省面向全国民营企业抛出了总投资额近1.7万亿元的506个项目。

4月初，广西公布的计划显示，2013年将统筹推进552项重大项目，总投资超1.5万亿元。

4月8日，广东省委、省政府召开的加快重要基础设施建设工作会议透露，广东将加速全省重要基础设施建设。“十二五”后3年，广东将完成投资约1.41万亿元，计划建成投产项目294个。503

4月16日，四川省在与全国知名民营企业投资合作洽谈会上推出1999个、总额4.3万亿元的招商引资项目。

4月底，浙江省政府下发通知，今后5年，将重点推进1000个以上省重大项目建设，带动全社会固定资产投资超过10万亿元。504

而在此前，已经有不少省市公布了其投资计划。

天津市已推出1440项大项目，总投资2.2万亿元。截至2012年年底，这些项目中，近1000项已经建成投产，大部分目前在建的项目2013年年内也将投产。505

截至2012年8月底，全四川省“四个一批”项目共计26184个，投资总规模达6.49万亿元。506(www.xing528.com)

最令人瞩目的要数湖北省2010年公布的“12万亿元投资计划”。当年的3月22日，湖北省发改委主任许克振介绍，“截至目前，全省重大项目库已入库项目3.76万个，投资总规模达12.06万亿元。这些项目，最迟将在‘十二五’初期集中开工建设”。这一投资计划，几乎接近湖北省GDP的10倍。2009年，湖北省GDP约为1.28万亿元。507

更现实、更棘手的问题是：如此大规模的投资，资金问题如何解决？地方政府靠什么来维持庞大的投资项目呢？

研究者对此做过系统的总结。以城市建设为例，地方政府融资的途径如下：

除此之外，地方政府融资还包括诸如城投公司债券、市政债券、基础设施专营权转让、城投公司上市等融资方式，但这些融资方式所占比重较低。

1986年至今，地方政府融资模式经历了“以财政资本收入为主，政府银行信贷为辅”“以土地换资本为主，财政收入、政府信贷为辅”“以打包贷款为主，财政收入与土地换资本为辅”三个阶段的演变。508

不难看出，地方政府的融资手段，越来越依赖土地出让和银行贷款。

庞大的投资需要海量的资金予以支持。

问题是，海量的资金供应可以永远维持吗？

2013年6月20日，足以载入中国银行间市场史册。当日，银行间隔夜回购利率最高达到史无前例的30%，7天回购利率最高达到28%。近年来，这两项利率往往不到3%。业内将这一现象比喻为“银行间互放高利贷”，认为银行流动性非常“紧张”。509

这种现象很多人无法理解，为什么在货币持续海量超发的情况下，资金状况还如此紧张？其中反映出来的正是严峻而悲凉的社会现实。

经济学家早就指出，所有信贷扩张的必然结果之一，就是造成银行客户在经济上出现困难，其结果是导致许多贷款不能收回。这样，就更进一步地加剧了信贷紧缩。510

中国也不例外。

中国社科院研究员指出，中国40万亿元的城乡居民存款基本上都被各级政府贷出去了，贷出去的往往是二三十年都收不回的投资，这40万亿元再投入的资源没了，再投入就要通货膨胀。511

显然，中国“钱荒”的主要原因就是投资项目上得太密集、摊子铺得太大了！

长期以来，政府所主导的投资成为经济增长的核心力量，投资就需要源源不断的资金供给。地方政府为了解决资金问题，通过融资平台向银行大量贷款。尽管中央从制度层面对银行放贷进行了严格限制，甚至连银行自身也出于风险考虑做出过严格规定（比如工商银行从2003年起，就相继发布了钢铁、水泥、电解铝、煤炭、电力等行业的信贷政策或信贷管理要求）512，但仍无法阻止信贷资金按照地方政府的意愿流向相关投资项目。

为什么？

地方政府有很多途径可以绕过相关限制，把资金集中到自己手中。银行要发展，总归离不开地方政府的支持。一些省份就此与金融机构建立了密切的联系。它们往往采取各类优惠的措施，吸引金融机构入驻，例如给予一定的奖金奖励和税收减免等。当银行需要拉存款时，会找政府领导来协调。当企业需要贷款而银行不愿贷时，往往会求助政府去向银行疏通关系，政府领导会从中间多方撮合。政府有时还会为本地企业贷款提供担保性质的证明，这些做法其实都是有违《担保法》的，并在一定程度上干预了金融机构的正常经营，削弱了金融机构的独立性。

再比如，现在国有大型商业银行的风险控制较为严格，地方政府便将以往的城市信用社或农村信用社改制，成立由政府控制的银行，来为本省或本地区中小企业以及县域经济发展提供融资。513

投资项目越多，投资规模越大，需要的资金量就越大。资金在超速供应的情况下依然跟不上飞速增长的投资需求。

更重要的是：地方政府所主导的重大投资项目，往往并不能产生相应的经济效益，有的甚至连预期中的社会效益都没有达到，只是为投资而投资。

事实上，许多已经建设完成的项目并没有建设的必要，也没有商业价值，更不能产生足够的经济效益来偿还建设欠下的债务。这必然导致银行坏账的大幅度增长。贷款坏账和投资失败的案例不断出现，且规模十分庞大。514

这就意味着，相当一部分贷款不仅不能得到相应的回报，甚至连本钱都可能无法收回。这必然影响银行的资金运转，从而给银行带来流动性紧张的压力。

除了地方政府，国企是另一借贷大户。

美国的金融学者指出，中国的银行的信贷客户主要是国有企业，国企通常都会拖欠贷款。这一点，中国的银行高管也都心知肚明，但仍会那样去做。这是因为，中国资本分配过程是由政府来运作和管理的，而不是市场。515

2008年的4万亿救市计划出台后，中国产能过剩更加严重，相关企业效益大幅度下滑。而4万亿救市计划中，信贷占据相当大的比重。在企业效益下滑的情况下，相关企业不能及时还本付息，从而对银行资金构成拖累。

以上是内因。除此之外，还有资金外流、外汇占款减少等外因。

这些正是中国所谓“钱荒”问题的根源。我们只有认识到问题的根源，才能对症下药，设法找到正确的解决方案。

这次的“钱荒”危机尽管短暂，却让决策层充分认识到了盘活存量资金、调整经济结构的艰难，因为“钱荒”随时还会再现。2013年12月18日，在美联储宣布削减购债规模之后，中国上海银行间同业拆借利率再次飙升，再次证明问题的严重性已经不容忽视、不容懈怠。