柴建国[1]
［内容摘要］涉法涉诉信访案件是困扰各级人民法院的“顽症”。本文针对法院涉法涉诉信访案件产生的复杂原因，从践行核心价值观，提升法官职业素质角度，有的放矢地提出了治标与治本相结合，综合治理、源头治理、遏制减少涉法涉诉信访案件的路径选择。
随着我国改革开放的不断深入，经济结构不断优化，利益关系不断调整，城市拆迁、企业转制等社会矛盾更加突出，大量的矛盾纠纷进入诉讼程序。随着诉讼案件的大量增加，涉法涉诉信访案件数量也处于高发态势。[2]其中，因审判执行案件引发的占多数。[3]其原因是多方面的、复杂的、相互交织的，既有队伍素质的原因，又有审判执行办案质量、效率、效果的原因;既有内在管理监督方面的原因，也有外部司法环境等方面的原因。为从源头上有效解决涉法涉诉信访问题，笔者对遏制减少涉法涉诉信访案件的对策进行了粗浅的研究，以图起到抛砖引玉之作用。
一、坚持诉讼风险提示，引导正确行使诉权
诉讼风险提示，能够引导当事人依法、理性诉讼，预防和减少涉法涉诉上访案件。因此，应当从以下四个方面做好诉讼风险提示。一是从依法、审慎立案角度做好诉讼风险提示。通过接访发现，一些不宜采取诉讼方式解决的纠纷，如征地拆迁、土地流转、破产改制、劳动争议等，由于没有把好立案关口，都以案件的形式进入诉讼渠道，最后导致许多案件“进退两难”[4]。对这类案件，在立案前必须向当事人释明诉讼的复杂性、风险性，引导当事人通过非诉途径解决纠纷。二是将诉讼风险提示贯穿诉讼全过程。尤其是对那些有理无据，以及对方没有执行能力的案件，在立案、审判、执行环节，都要把举证责任、执行不能等诉讼风险向当事人释明。三是深化引导证据的基础作用。要在立案时通过多种形式，告知当事人有关证据形式、证明标准等规定，指导当事人通过合法方式取得证据;要将有关举证责任的法律规定、举证不能的法律后果，明明白白地告知当事人。四是注重诉讼风险提示的方式方法。应尽量采用简明、便捷、亲切的语言和和蔼、稳重、耐心细致的谈话方式，尽量使当事人看得懂、听得明、听得进、宜接受。还应注意诉讼风险提示的范围、时机和分寸把握，避免当事人对司法中立产生合理怀疑，甚至抵触。
二、坚持判前释法明理和判后答疑，引导诉讼预期，力促服判息诉
判前释法明理，有利于当事人理解、知晓相关法律政策，接受、认同案件处理结果。判后答疑是指案件宣判后，如果当事人对裁判有异议和疑问的，由原承办法官对裁判有关的程序适用、证据认定、裁判理由等向当事人进行解释、说明。[5]
1.案件宣判或执行结束前，将释法明理纳入刑事、民事、行政、执行各类案件，侦查、起诉、审判、监狱管理各个环节，一审、二审、再审各个程序，对每一起案件、进入到每一个环节、每一个程序，尽可能就案件焦点问题与当事人进行沟通，增强当事人对自己诉讼结果的预期。
2.规范提高裁判文书制作水平，[6]增强裁判文书的说理性。应当做到凡判决裁定认定的事实均应有相应的证据支持;凡判决裁定结果均应有充分的理由阐述;凡具有法定、酌定情节的均应在裁判文书上载明;凡依法能够在裁判文书上公开的事实、证据、情节、理由均应在裁判文书上反映，从而，让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白。
3.判后做好答疑和解释工作，耐心地向当事人解释事实认定、法律适用，尽最大可能争取当事人对裁判结果的理解和认可。同时，要研究制定相关制度与措施，把做好判后答疑和解释工作制度化、常态化。[7]
三、强化调解执行，力争案结事了
1.加大审理、执行案件的调解、和解工作力度。涉法涉诉信访工作实践证明，通过调解方式解决的纠纷，上诉上访少、息诉罢访多。因此，要不断扩大调解适用范围，在提高民事案件调解率的同时，加大对自诉案件、轻微刑事案件和刑事附带民事诉讼案件的调解和和解力度。[8]要不断丰富调解形式，广泛借助基层党政、民调组织、当事人所在单位或者同事、亲朋好友等社会力量，发挥人缘、地缘优势，借助外力促成调解或和解。要以“三位一体”大调解体系为重点，构建多元的矛盾纠纷解决机制，促进纠纷的多元化处理，减少“民转刑”案件的发生，减少进入诉讼的案件数量。[9]
2.将调解扩大到诉讼环节的全方位。[10]法、检、公，一审、二审、再审，诉前、诉中、诉后，执行前、执行后均应进行调解。一是对于一审、二审、再审民事案件，不论处在审判、检察(抗诉)阶段，审判、检察机关都应进行调解。二是将刑事附带民事案件乃至未提起附带民事赔偿诉讼的民事部分可调解的刑事案件的调解启动程序前移至案件侦破后即可开始，至少在审查起诉阶段就要着手进行。到审判阶段后，一审、二审、再审环节均仍应进行调解。
3.办案人员全方位调解。实行主办人、合议庭其他成员交替调解，仍未达成调解协议但仍有一线希望的，可由主管庭长、庭长甚至主管院长亲自出面调解;对于因具有法定、酌定从轻情节或因证据、死刑政策的原因不宜判处死刑立即执行的附带民事诉讼原告人或被害人亲属，应发扬千言万语、千辛万苦、千方百计的“三千”精神，进行民赔调解，必要时可请该案的公诉人、二审出庭检察员、代理人、辩护人及其相关公诉科、处领导协助，共同做好调解工作。
4.强化对有涉法涉诉上访苗头案件的重点调解。对于调解结案(包括执行阶段)的，特别是对于刑事命案民赔部分达成协议后，不仅让受害方对于可能对被告人判处的刑罚幅度、刑种、酌情从轻程度签署意见，同时还要签订不再上访申诉承诺书或保证书。
5.注重审执衔接，尽量执行到位。在严格依法裁判的同时应充分兼顾裁判结果的执行问题，判决主文应尽量明确具体，不留漏洞、瑕疵，执行中易于操作，调解的尽量即时履行，防止不切实际的“空调”、“白判”;在立案、审判环节，适时采取必要的财产保全措施，为开展调解工作做好铺垫，为判后执行创造条件;用足用好法定执行措施和手段，尽量提高案件执行率。
四、强化流程管理，提高审判质效
强化完善审判流程管理，构建更加科学、合理、规范的案件质量、效率监控体系，对审判流程实行节点控制，努力构建“无缝隙”管理体系，提高审判质效，可以有效减少涉法涉诉信访。重点为以下三点:
1.突出抓好审限监督。将立案时间、开庭时限等逐项分解列入案件运行时间表，并微机联网，设置管理、监督权限。对于审时已较长的案件，以口头或书面形式发出警示，也可出具督办函。同时严格控制延长审限的审批管理，切实防止变相超审限问题发生。
2.将案件的审理、信访接待、信访苗头化解等全部纳入流程管理。建立对当事人案件在审、在执程序中及程序后来访，特别是初访的流程管理机制。从第一次来访即对来访时间、地点、来访内容，接待人及答复情况，详细记录在案，输入电脑并实行全国至少全省法院联网。
3.案件流程管理应进一步细化、量化。逐步实行将每个案件所处程序、环节、期限向社会公开，并与相关办案人员、庭院长微机联网;对主办人、合议庭、主管院长、审委会的办案时限具体细化，并向社会公开。
五、坚持风险评估，及时消除隐患[11]
1.将审判执行案件涉法涉诉信访风险评估固定为审判执行的必经程序，未经评估不能结案。一是明确风险评估的范围。对于诉前财产、证据保全，一审立案、申请再审立案，一审、二审、复核、再审审判，执行，司法赔偿，委托评估、鉴定、拍卖、变卖环节等司法活动均应进行案件信访风险评估。二是根据当事人、当事人近亲属或者辩护人、委托代理人、法定代理人以及其他与案件处理结果有利害关系的人员等相关人员的言行举止、情绪和以往诉讼行为表现等情况，评定信访等级。三是明确案件承办人为信访风险评估直接责任人，并根据风险等级，分别由承办人、合议庭成员、庭院领导制定或参与研究、审定应对措施和化解方案。四是严格风险评估程序，认真填写信访等级评估表，单独制作信访评估评议笔录，并向下一个环节移交案件信访风险提示书。
2.针对风险等级认真制定具体、可行的应对措施和化解方案，切实消除或降低信访风险。一是案件存在非正常进京或赴省上访隐患及矛盾激化苗头、严重不稳定因素，必须及时化解，必要时协调地方党政部门交稳控。二是将化解涉法涉诉信访苗头的工作贯穿于全过程。三是建立全国、全省法院在审、在执案件涉法涉诉信访案件风险评估化解机制。对于诉讼风险告知、风险评估、涉法涉诉信访苗头及不稳定因素排查、化解、交稳控及落实、反馈等各个环节，均由最高人民法院统一制定一整套比较科学、规范、完备的文书格式，将所有相关文书、材料单独立《风险评估卷》或装入副卷中，以确保此项工作的常态化。
六、开展案件评查，防止“病”案发生
实践证明，错案引发涉法涉诉信访的案件极少，绝大部分系因案件质量不同程度存在某些问题，或案件处理过分迟延，或案件实体、程序上存在一定瑕疵又未及时得到解决而使当事人上访。因此，建立案件评查制度从内部解决此类问题，坚持对有质量问题的案件不发“合格证”，不失为预防涉法涉诉信访案件发生的有效途径。
1.各级法院设立专职案件评查机构——案件评查庭。建议由最高人民法院协调中央有关部门统一发布全国各级法院案件评查庭机构、人员设置、编制意见，统一落实，或发布指导性意见，由中、高级法院或地方各级法院申请有关部门，将案件评查庭列入机构、人员编制，配齐配强审判人员。人员、案件较少的基层法院，也可由审判管理或审监部门兼任。
2.规范案件评查机制。一是明确评查范围。将所有在审案件，全部列入评查范围，凡案必评，未经评查的案件一律不得结案。二是突出评查重点。即实体处理上认定事实是否清楚，证据审查判断是否准确，法律适用是否正确，处理结果是否适当;程序上是否符合法定审限规定，程序是否合法;裁判文书制作是否规范，说理是否充分;其他方面是否进行了判前释法明理、风险评估及有无化解措施及方案，执行审判流程管理规定是否到位等。三是统一标准，确定案件质量等级及处理。评查后，凡裁判结果不正确、不公正或裁判文书瑕疵得不到纠正的一律不得送达，从而将“病”案控制、消化在院内。
七、着力化解初信初访，[12]力争做到新案随清(www.xing528.com)
顾名思义，“信访”包括来信和来访两种活动，基于两种活动的成本差异，[13]一般来说，能够通过来信方式解决的，群众不会寻求通过来访解决;从信访的活动展开看，可分为初信初访和重信重访，能用初信初访解决问题的则群众更不会选择重信重访的方式。因此，切实化解好初信初访，对于缓解重信重访乃至闹访现象的发生具有非常重要的意义。
1.努力培养接访人员的职业素养和服务、责任意识，增强信访接待工作能力。一是在人员配备和资源配置上，应给予初信初访机构(一般为各级法院的专职信访机构)应有的重视，配备具有丰富审判经验和群众工作能力较强的法官从事专职信访接待工作;给予适当高于其他法官的补贴;将拟提拔晋升领导干部的法官放到专职信访接待岗位锻炼;给予专职信访接待部门经费、设备等方面的充分保障。二是加强专职信访接待工作人员的执业技能、司法口才、沟通技巧、心理疏导、群众工作能力，相关法律知识储备等方面的培训，不断提升接访能力和水平。
2.创新工作方法，推动信访工作的制度化和透明化。一是改变接待主体，建立以专门信访工作机构为主导的接待、协调机制，原则上由专职信访接待人员负责接待、协调、化解，必要时，可商请案件承办人或办案部门配合;二是对初信初访，实行优先受理，优先接待、优先办理;三是实行办案期限、当事人不重复访“双向承诺制”;四是实行重大敏感、当事人或被害人一方对主办法官抵触情绪大或存在人身危险案件的接访主办法官回避制;五是加强信访工作监督管理，规范信访工作流程，实现信访工作的透明化。
八、强化完善考核机制，激活法官内在动力
接访发现，涉法涉诉信访案件，多数是因案件质量不同程度存在某些问题，或处理时间长，未得到及时答复，或案件实体、程序上存在一定瑕疵又未及时得到解决，同时伴随当事人对法官、执行人员工作态度、作风、责任心不满而引发，[14]因此，笔者认为，主要原因与法院法官、执行人员的内在动力不足、惰性较强有关，必须通过加大考核力度，激活、增强其工作活力和内在动力，转变工作作风，从而最大限度地满足人民群众的需求。
1.建立健全考核机制，调整完善考核目标。一是对法院审判执行工作各个环节、所有办案人员及单位全方位、全覆盖考核，实行横向考核到边、纵向考核到底，不留死角。二是将调解、执行工作列入重点考核目标，加大其在总考核目标中的权重。三是将办案质量、数量、效率、效果分解为各项具体指标进行考核，将诉讼风险告知、判前释法明理、判后答疑、涉法涉诉信访风险评估、初信初访化解等与涉法涉诉信访联系较大的事项一律定出具体目标列入考核范围。
2.改革考核方式方法，扩大考核实际效果。一是将年终考核变为逐月考核，使考核常态化，克服办案“前松后紧”，促进均衡结案，防止案件拖延引发涉法涉诉信访案件。二是改变院考核庭、庭考核人费时费力的逐级考核方式，实行院既对办案单位考核同时直接考核到办案人员“一竿子插到底”的考核方式，统一考核标准，实现考核效果、效益最大化。
3.重视考核结果利用，严格坚持奖罚分明。一是将考核结果作为干部任用、提拔晋升、评优评先的主要依据，形成正确的用人导向，不能让老实人吃亏。[15]二是对于因工作不负责任，出现错案、严重超审限、严重瑕疵案件，或因处置错误或不及时引发群体性上访或其他严重后果的，严格进行责任倒查，依纪依法追究。
4.依法治理信访秩序，制裁非法恶意信访。孟德斯鸠指出:“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了”。[16]推进依法治访，必须对非法恶意信访或违法信访予以打击处理。涉法涉诉信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，扰乱社会秩序，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚或劳动教养。
另外，各级法院应结合本地、本院特点和涉法涉诉信访工作暴露出的问题、原因及一线法官职业风险加大、身心压力剧增的实际，按照“简便易行、针对实用”的原则，定期对一线办案人员进行系统的、常态化的、有针对性的教育培训，并定期休整，不断提高干警化解矛盾纠纷的能力、执法司法为民的能力、公正、廉洁执法司法的能力，也使政法干警得到必要的休养生息，身心得到调整。
【注释】
[1]柴建国，男，河北省高级人民法院刑事审判第三庭庭长，法学硕士。
[2]仅2011年中央政法委、河北省委政法委第二批交办河北省涉法涉诉进京赴省信访案件共1148件，其中法院系统案件就有922件。参见河北省高级人民法院:《集中化解第二批政法委交办案件的工作方案》。
[3]法院涉诉信访不仅涉及公民基本权利、司法机关权威形象，而且关系整个社会和谐稳定。由于传统思想文化的影响，加之近年来我国改革开放不断深入推进所带来的社会结构新变化、利益主体多样化、利益诉求多元化、利益关系复杂化，使得各种利益矛盾、利益冲突更加凸显，法院涉诉信访也越来越成为社会各界关注的重点。
[4]参见河北省高级人民法院副院长朱良酷的发言，载河北省涉法涉诉联合接访服务中心:《参加培训干部接访体会专刊》(4)，2012年3月20日。
[5]参见钱徐宁:《解读判后答疑中的心理关注与心理干预》，载中国法院网，发布时间:2008年2月21日。
[6]裁判文书说理性差、差错率高的问题较为普遍，笔者在接访中发现，在涉法涉诉上访案件中，有相当一部分是当事人对裁判结果不理解、仅从文书中看不出判决的真正理由和败诉方败诉的原因。特别是命案被告人因具有法定或酌定从轻情节，或因证据原因判不了死刑立即执行的，且因判决或裁定论理不透，造成被害方上访的不在少数。
[7]湖南省桂阳县人民法院为进一步提高人民法院裁判的公信力，帮助当事人正确、全面理解裁判的公正性、合法性，促进案结事了，从增强案件承办法官的责任意识入手，完善判后答疑机制，该院息诉服判率同比增长19%。参见刘新勇:《桂阳法院强化判后答疑工作责任》，载中国法院网，发布时间:2011年9月5日。
[8]参见柴建国、王宇辉:《刑事附带民事调解中的几个问题》，载《人民法院报》2009年7月1日第6版。
[9]参见河北省高级人民法院副院长朱良酷的发言，载河北省涉法涉诉联合接访服务中心:《参加培训干部接访体会专刊》(4)，2012年3月20日。
[10]参见柴建国、赵智慧:《审判、检察机关刑事附带民事诉讼调解职能的整合》，载《国家检察官学院学报》2010年3期。
[11]参见最高人民法院《关于开展案件信访评估预防工作的若干意见》及河北省高级人民法院《关于开展案件信访评估预防工作的实施办法》。
[12]据某省涉法涉诉联合接访中心数据显示，一些初访案件没有在第一时间化解。据该中心某一时段的统计，中心接待初访1664人，虽然仅占接访人次的18%，但占实际来访人数的37%。该中心下发初访督办函197件，到期81件，办结46件，结案率仅为57%。在今年接待的重复访中，2010年以来的新案重访为1741人，占23%，说明许多新案没有及时化解，变为重复访。
[13]参见储勇军:《试论我国信访制度的完善——以完善初信初访制度为切入点》，载《法制与社会》2010年15期。
[14]笔者在河北省政法委涉法涉诉联合接访中心接访1周时间，在所接30余件涉法院信访案件中，除一件执行案件执行质量存在比较严重问题外，其余均为此类问题。其中一位来访人反映，因某法院法官到其家中登门做工作，开始气氛融洽，但在工作中由于没有足够的耐心，终没有将其说服，法官摔门而去，将当事人的家门摔坏，导致其到省中心上访。
[15]胡锦涛:《不让老实人吃亏不让投机钻营者得利》，载人民网，2011年7月1日。“我们要以更宽的视野、更高的境界、更大的气魄，广开进贤之路，把各方面优秀干部及时发现出来、合理使用起来。要坚持把干部的德放在首要位置，选拔任用那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。要坚持凭实绩使用干部，让能干事者有机会、干成事者有舞台，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量。”
[16]转引自李冬春:《法院涉诉信访问题现状及对策研究》，天津大学2011年硕士学位论文，第40页。
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