政治资金限额规定与好莱坞的影响

美国总统大选“庙会”般热闹，各方阵营都锣鼓震天地“练摊”，这样一个热闹纷呈的政治庙会，谁来赞助呢？据统计，美国1996年的总统选举花费近4亿8千万美元，2000年花费近6亿5千万美元，2004年则超过10亿，不但数额巨大，而且增幅也惊人。平均来说，2000年一个众议员当选要花费50万美元，而一个参议员当选竞选费用是450万美元。砸钱的动作固然潇洒，让腰包鼓起来却没那么容易。这数以亿计的美元，上哪里去“化缘”呢？

很多人可能要说了：这还用问吗？资本家嘛！老愤青马克思100多年前就说过，资本主义国家是资产阶级的委员会。既然政府是资产阶级的办事处，资本家一手交钱，政客一手交货，政治把戏不就是这个玩法。这个源远流长的愤青观点，至今享誉海内外。即使是在美国的媒体，“选举不是赢得的，而是收购的”这样的看法，也是屡见不鲜。

资本家们是不是和政客们躲在一个秘密的小屋里，商讨收购选举事宜呢？至少在选举这个事上，即使资本家和政治家有交易，也是在“光天化日之下”。根据美国1971年的“联邦选举法案”，凡是100美元以上的选举捐款，各党派候选人都必须上交收据，并用其选举开支进行核实。根据联邦选举委员会对这些收据的统计，大体而言，在近期的选举中，除了联邦政府的公共竞选资金，候选人的私人资金有四个来源，各占资金的四分之一左右：一是来自个体选民的小额捐款（200美元以下的捐款）；二是来自个体选民的大额捐款（200美元以上，1000美元以下的捐款）；三是来自各个公司、工会或其他民间组织设立的“政治行动委员会”的捐款（5000美元以下）；四是各个政党对其候选人的“嫁妆”（一个人一年最多可以向一个政党捐助2万美元资助选举）。这四个来源，由于数额受到法律调控，被称为“硬钱”。

从上面这个统计结果，大家可能看出，如果一个选举阵营是一个股份公司，控股的主要还是“散户”，“大股东”的影响力有限。大家可能纳闷，资本家那么有钱，干嘛不多砸点钱，搞个“大股东”当当？我要是比尔·盖茨，干脆把政府当“二奶”包了，反正咱有的是钱，从我几百亿美元的资产里掏出三五亿来搞选举，选上的总统议员还不都是该给我捶背的捶背，该给我洗脚的洗脚？

当然我不是比尔·盖茨。我就是也没用，立法者也早就识破了我这种人的险恶心理。1971年的“联邦竞选法案”是美国第一部系统规范竞选筹款的法律（后于1974年补充修正），它规定：在一次选举中，个人给某一个候选人的捐款不得超过1000美元；一个“政治行动委员会”的捐款不得超过5000美元；个人一年可以资助选举的捐款，不得超过2.5万美元。同时也规定了竞选的总花销不得超过一定上限。就是说，就算我是比尔·盖茨，对某个候选人情有独钟，严格地说，我一年最多也只能掏两万五千美元来支持他当选。当然了，如果我发动自己的七大姑八大舅、公司的各个员工在各级选举中“捆绑”支持各方选举人，我可能发动的钱还是很可观的。但总的来说，不可能大到可以操控一个选举结果的地步，离我让总统议员来给我捶背洗脚的愿望还是遥不可及。

好莱坞是给各政党（尤其是民主党）的捐钱大户。图中文字：左边“好莱坞软钱树”，下面：“吃一口吧”

可以看出，这个法案的宗旨是：分散竞选资金的来源，避免某一个集团或者个人利用其财力来操控选举的结果，努力使公民对选举结果拥有相对平等的影响力。可以说，1971年的竞选法案是“政治平等”的一个胜利。不过，这种对“政治平等”的追求，很快遭遇到一个挑战。政治平等和政治自由之间古老的悖论，在竞选筹款问题上，显露了出来。

1975年，参议员Buckley向最高法院上诉，称1971年的“联邦选举法案”违反了宪法修正案第一条。因为限制选举捐款和花费就是限制了政治辩论的深度和广度，从而限制了“言论自由”。最高法院1976年对这个案子的最后判决是中立性的：它对“个体捐款数量”和“候选人花费总额”作出了区分，保留了对个体捐款数额的限制（即个人的1000美元限制和“政治行动委员会”的5000美元限制），但是废除了对一次选举花费总额的限制，因为这种限制“势必减少讨论的议题、探索的深度、听众的数量，而现代大众社会里，任何一种大众沟通交流都需要花费金钱”。可以说，1976年这场法庭战役，“政治平等”和“政治自由”，各有胜负。(www.xing528.com)

然而，上有政策，下有对策。活人不能给尿憋死，更不能给钱憋死。虽然“联邦竞选法案”对个人捐款的数额作出严格的规定，那些被捆住了手脚的银子却贼心不死，于是它们逡巡在选举过程周围，见缝就钻，见空就插，这样就出现了两个后果：

一是公司、工会等组织的“政治行动委员会”如雨后春笋般兴起（毕竟，5000美元的捐款限制要更宽松）。比如1979到1980年“政治行动委员会”选举捐款只有6千万，而1999到2000年则高达2.6亿美元。如前所述，近期的选举中，“政治行动委员会”的捐款占竞选资金的四分之一左右。由于“政治行动委员”主要是由公司、工会或一些民间利益集团组织的，它的捐款逐步增加，使人们开始担心政治变成政客和“特殊利益集团”之间的交易场所：利益集团把政治家送上宝座，政治家在宝座上给特殊利益集团输送“政策优惠”。

另一个后果就是“曲线救国”，通过“软钱”来影响选举。“软钱”是指捐给政党、用于非促选目的的“建党”捐款，因其数额不受法律限制，所以称之为“软钱”。按照法律规定，原本这样的捐款只能用于本党的基本建设和运转，而不允许用于推销某一个候选人。但是，20世纪七八十年代起，随着对“硬钱”的管制越来越严，两党逐步发明出一种钻法律空子的方法：从公司、工会、富人或其他组织那里筹“软钱”，然后用“软钱”给候选人作“议题广告”（Issue Ads）。广告中不提及候选人的名字，所以不违法，但是又推销了某候选人的政策，从而间接地搭售了这个候选人。就是说，如果我是比尔·盖茨，虽然我一年只能捐2.5万“硬钱”给某党候选人，但是我却可以捐1百万“软钱”给这个党。因为“软钱”数额不受法律限制，所以它对选举的影响力直线上升。比如克林顿1992年当选之后的18个月里，各政党“软钱”的筹款仍只有4千6百万美元，而2000年布什当选后18个月里，各政党筹了2.56亿“软钱”。事实上，2000年选举年，两党共筹集了5亿“软钱”来影响各级选举。由于“软钱”的大部分捐款者，是公司、工会和富人，这就进一步强化了人们对腐败的“政治交易”的忧虑。

顺便说一句，如果想当然地认为是“富人党”共和党从“政治行动委员会”和“软钱”中受益，而“穷人党”民主党只能站在一边流口水的话，就大错特错了。在“政治行动委员会”和“软钱”的筹款能力上，民主党和共和党实际不相上下，比如2001—2002年选举周期，民主党筹集了2.46亿“软钱”，而共和党筹集了2.5亿，基本持平。大多数情况下，共和党的优势恰恰是体现在它对“散户”的号召力，尤其是捐款200元以上、1000元以下的“散户”的号召力。究其原因，一方面据说是共和党走街串巷的群众工作做得好，另一方面是共和党的主要基础是中产阶级中上层，而这些人吃饱喝足之后，总还有几个余钱可掏。

正是因此，不难理解为什么“清除软钱”的竞选筹款改革方案，恰恰是共和党执政期间通过。从1997年起，麦凯恩等议员就开始在国会提案改革竞选筹款机制，禁止“软钱”，“洗涤政治”。2002年2月，“两党竞选改革法案”在国会通过，3月，布什签署该法，同年11月6日生效。该法案的主要条款是：禁止“软钱”，即各政党不得再接受任何“建党资金”；工会、公司和其他民间组织在初选之前的一个月内和大选之前的两个月内，不许在电视广播里打“议题广告”，挂羊头卖狗肉；同时也提高“硬钱”的上限（比如，个人捐款数额从1000美元上升为2000，个人一年可以用于支持选举的钱数最高从2.5万上升为4.7万左右）。就是说，如果我是比尔·盖茨，我现在一年最多只能掏四五万的“硬钱”，但是一分钱“软钱”都不能掏了。从此以后，六位数以上的政党捐款就是违法的了。事实上，在2004年的选举中，软钱的确销声匿迹了。可以看出，这个法案进一步打击了集团捐款和超级富豪的力量，增强散户的力量，尤其是中产阶级的捐款力量。毕竟，美国是一个以中产阶级为主的社会，羊毛还需出在羊身上。

自然，“政治平等派”的这个胜利，是对“言论自由派”的一个重大打击。不到一个月，从美国最大工会AFL-CIO到共和党议员McConnell，从基督教联盟到民权联盟，这些昔日的“敌人”，竟然团结起来，共同把“联邦选举委员会”告上了最高法院，称这个新法案“违宪”，认为它禁止集团或者个人向其支持的政党“慷慨解囊”，是对“言论自由”的公然践踏。2003年12月3日，最高法院作出裁决，以5比4的微弱优势，裁定该法案“合乎宪法”。可以说，“政治平等派”在一个更高的山头插稳了旗帜。

总的来看，从20世纪70年代开始，美国竞选法案是沿着“政治平等”的方向前进的。虽然那些走投无路的“软钱”目前还在寻找影响政治的方式（据说目前的逃窜方向是具有党派倾向的民间团体），虽然“言论自由”派还在为有话不让说而愤愤不平，虽然无论怎么样改革，富人的选举捐款势必多于穷人，但是选举改革的方向，始终是防止经济上的不平等转换为政治上的不平等。马克思说资产阶级社会里的自由是资产阶级的自由，但是观察美国竞选法案的变迁，我们发现“资产阶级言论自由”，在选举捐款问题上，实际上是在一个被围追堵截的过程中。虽然美国的各种选举花销惊人，但其中个体选民捐款的比重和数量越来越大，比如2000年选举周期中，个人捐款总额是15亿美元，但是2004年个人捐款总额则达到25亿，为涨幅最大的一个来源。如果民主选举是一场盛宴，正是成千上万个名不见经传的、出于个体利益或者信念而从自个儿腰包里掏钱的“小人物”，自告奋勇地在给它“买单”。