荔海千帆带来的业绩数据化考核

林东波

法院是国家审判机关，审判管理的重要性不言而喻。

南平中院“1110”岗位目标绩效管理对一线法官审判业绩提出了新的要求。如何激励法官办案积极性，公正评价法官审判业绩，实现对案件审判工作的科学管理，提升“31率”质效促进司法公正，成为南平两级法院审判管理面临的一个重大课题。

一、“1110”岗位目标绩效考核实践情况回顾

2012年3月23日，南平中院印发出台了《审判执行岗位目标责任制累进积分管理规定（试行）》，对审判执行工作岗位实行目标数据化累进积分制业绩管理，把审判岗位工作的评估考核指标落实到业务审判庭和每位审判工作人员，以客观的数据信息体现审判庭集体和法官个人的工作实绩。这一法官业绩数据化考核机制，公平合理设定岗位基本目标，贯彻落实了最高人民法院“人民法院案件质量评估指标体系”考核指标，促进了审判管理机制的创新。

2012年4月，南平中院印发的《2011年以来全市法院“31率”审判评估指标运行情况调查报告》曾载明：“2011年，全市法院有两件事令人关注，一是成功推出全国法院先进典型詹红荔并名扬天下；一是全市法院审判评估指标‘31率’在全省法院排名倒数第一。”2012年12月，南平中院《审判管理情况通报》显示：2012年，经过全市法院干警的共同努力，南平市法院的审判质效指标持续向好；审判管理系统生成的29项指标中，共有21项指标（即72%的指标）进入全省前五名；总体指标已经基本达到进入全省前三名的目标，其中5项指标位列全省第一。2013年3月，南平中院《审判管理情况通报》表明：1至3月份，在全省同级法院对比中，除司法赔偿率均为0，一审简易程序适用率、裁判文书评分、公众满意度等三项指标无法同比外，在剩余的28项指标中，南平中院共有19项指标进入全省前三名。

无疑，法官业绩数据化考核机制在“1110”工作目标管理实践中取得了明显成效。为建立科学的法官业绩考核机制，南平中院进行了有益的尝试和探索。

二、法官业绩考核统一标准的必要性

南平中院法官业绩数据化考核机制总体包含法官业绩管理指标、指标的数据化方法、数据化考评程序和兑现奖励办法等四方面内容。机制顺利运行的难点在于法官业绩数据化指标及其分值的确定与生成。

类型上，法院审判的案件涉及刑事、民商事和行政三大类型，其中刑事案件就有400多个罪名，民事案件就第三级案由也有400多种，行政案件也分为作为类、不作为类和行政赔偿类。可谓种类繁多，千差万别，案情与审理难度各不相同。有的看似简单的案件，当事人出于各种目的一审后还提起二审、再审甚至还申诉上访，几年不能案结事了；也有看似十分复杂的案件，却可以当庭案结事了。

体制上，法院内设业务机构基本是按刑事、民事和行政三大诉讼案件种类的不同设置不同的业务审判庭，审判庭之间实行按门类专业分工。民事审判庭的法官审不了刑事案件，刑事审判庭的法官也审不到民事案件，还有行政审判庭、林业审判庭和知识产权审判庭等目前设置的10多个业务审判庭都是审理各自专业范围内案件。有的审判庭内部还再按案件种类或对外衔接需要分成不同的专业合议庭，如民事审判第一庭分成婚姻继承劳动争议合议庭、物权合同债权合议庭和人格权侵权合议庭等，还兼设有维护妇女儿童合法权益合议庭、维护军人军属合法权益合议庭、维护职工合法权益合议庭，各合议庭实行专业审判分工。为了裁判尺度的统一，有的合议庭内部对法官审理案件种类还有相对更细化分工，如专门审理机动车交通事故责任纠纷的法官，专门审理离婚纠纷的法官，专门审理房地产纠纷的法官。因此，在同一个法院长期以来庭与庭之间、法官与法官之间也忙闲不均，法官个体工作量差异客观存在，各审判庭审判资源配置也各不相同。

尽管如此，对法官业绩的考核还是必须有一个统一的标准，要有一个依据统一标准考核形成的直观又客观的可比性结论，否则，可能会陷入管理无序或根本没有办法实行现代目标管理，业绩考核也将无法进行。

三、业绩数据化考核机制体系的完善分析

不管是刑事案件、民事案件还是行政案件，其基本法律关系都是由主体、内容和客体三要素构成。分析大多数案件的法律关系，作为主体的当事人，作为内容的权利义务和作为客体的标的，都需要法官在每一个案件审理程序中进行认真梳理，所谓认定事实要清楚、适用法律要正确，刑事、民事、行政审判无一例外。因此，每一个案件在审理质量的目标要求上应当视为基本相同，相应的难易程度不应有太大悬殊。这也是长期以来，在考核法院或法官的审判业绩时，总是把结案数量和审判质效作为统一考核标准的原因。

（一）结案数量指标确定方面

由于不同岗位与职务有不同的职责要求，如审判庭庭长除亲自主审或担任审判长审理案件外，审判管理与队伍建设更是其主要岗位职责，因此，应根据对全年全院案件数量的评估预测，针对不同的岗位职责设定不同人员的岗位结案数量指标。庭长、副庭长、审判员、助审员、书记员都应有相应的数量指标。院长、副院长或专职审判委员会委员，一年亲自审理一两个疑难复杂案件，是一项提倡性指标。

为改变审判庭之间、法官之间严重的忙闲不均状况，合理配置审判资源，对审判庭人均年结案数应当提出数量指标，审判庭之间据此可以相互调剂案件。案件调剂必然打破固有的专业分工，来自不同层面反对者的压力必然存在。为减少审判庭之间案件调剂以及法官之间案件分配的人为因素，减轻矛盾压力，可以实行审判庭相对专业分工与部门均衡结案相结合、人均年结案指标数和个人动态办案进度相结合，由立案庭建立计算机自动分案系统进行自动分案，种类相对、难易随机。个别特殊案件需要指定特定审判庭法官审理的，分案时经事先审批采人工分案。

在确定数量指标时，如果完全否认不同案件法律关系要素审理难度的区别，搞难易一刀切，也可能会造成脱离客观实际并产生有失科学公正的考核结果，因此，应当适当调节以修正不足体现公平。在结案数量指标数据化时，尽可能综合考虑各种各样案件法律关系要素的个性情况，精细化设定不同情况下的案件数据化分值。

先以通常情况下审结的案件为基准，确定一件案件数据化分值，再确定特别情况下案件审结数据化的分值。特别情况又分为两个方面，一是比基准案件要简单容易审结的案件或程序事项。如办理立案、诉前财产保全、诉讼财产保全、先予执行或证据保全，审结管辖权异议、指定管辖、不予受理、按撤诉处理、承认外国法院判决效力或确认台湾地区裁判效力等未进入开庭审理以裁定方式结案的案件。这类案件数据化分值相对基准案件分值要少，另不算结案的程序事项分值可以合计折抵结案数。二是比基准案件要更加复杂、审结难度大或提倡需付出更多劳动的案件或程序事项。如以调解或准许当事人撤诉（含撤回上诉等）裁定结案、当庭调解有履行内容并当庭履行完毕结案，刑事附带民事案件、上级法院指定审理的刑事一审案件、未成年人犯罪一审案件、二审刑事抗诉案件、刑事共同犯罪案件、刑事犯罪一案多次的和刑事被告人数罪的案件，有反诉或有独立请求权第三人参加诉讼的民事案件、民事或行政必要共同诉讼人有一方为10人以上的案件，适用涉外民事诉讼程序特别规定审理的一、二审民事案件，审判监督程序再审的案件等。这些案件要给予相对基准案件多的分值，以肯定审理难度的差别。

一个案件的审判，除主审法官外，书记员与合议制的合议庭其他成员的工作不可缺少，应给予一定的数据化分值。如果是主审并担任审判长的，审判长工作量基本没有增加多少可以不另给分，但如果是担任非主审案件审判长的，其不仅要指挥诉讼程序进程还要对案件审判质量负责，就应当给予相应的分值。其他合议庭成员和书记员参照主审法官在一个案件中数据化分值多少也应按其责任与工作量给予相应分值。

特别需要注意的是书记员工作数据化分值的确定。书记员主办一个案件，从庭前准备、开庭审理、评议记录、文书印制、宣判送达直至诉讼材料装卷归档，做了大量程序性事务性工作。书记员工作的质量往往直接决定案件审判的程序质量。有些低级程序错误的案件如开庭传票送达不到位而缺席审理判决被发回重审的案件，或判决书送达回证长期未归档造成判决生效时间不能确定的案件等，与书记员岗位职责缺失都有着直接的关系。因此，书记员承办的案件数据化分值应仅低于主审法官而应高于审判长与其他合议庭成员。又因书记员的诉讼材料装卷归档工作时间紧强度大，为促进及时归档，对每案归档卷宗的数量可单独设置分值，并以案件卷宗归档合格或上诉案卷移送完毕作为书记员承办案件结案的确认依据。(www.xing528.com)

（二）案件审判质量方面

长期以来全国各级法院都十分重视质量目标管理，并提出了考核案件审判质量和效率的多种指标。福建省高级人民法院2004年5月也下发了《关于印发〈全省法院案件质量与效率评估考核办法（试行）〉的通知》，提出从2004年7月1日起在全省法院试行案件质效“10率”指标的评估考核。2011年3月，最高人民法院在进一步总结全国各地法院审判质效评估指标管理经验的基础上，下发了《印发〈关于开展案件质量评估工作的指导意见〉的通知》，决定在全国各级人民法院正式开展案件质量评估工作，提出了“人民法院案件质量评估指标体系”。该体系涉及11个公正指标、10个效率指标和10个效果指标共有31个具体比率指标，故一般简称其为“31率”。“31率”是人民法院探索审判质量管理规范化、信息化和科学化的重大成果，不仅是客观衡量人民法院案件质量的“成绩单”，也是发现案件总体质量存在问题的“体检表”，并能够直观体现各法院整体的名次排列，为审判质量与效率管理提供了基本平台与工具。南平中院提出的“1110”司法工作管理目标就将提升“31率”在全省的名次，作为第一个的“一升”提出，抓住了审判质量目标管理工作的“牛鼻子”。据此，对案件审判质量考核指标的设定就是围绕“31率”目标逐项提出指标要求。在设定指标时，应当在调查研究基本目标的基础上，根据动态需要，确定名次目标的指标数值。但不能脱离实际，并不是所有指标设定都越高越好。对名次已经落后很多的单位如当时处于全省倒数的南平中院，应当设定“跳一跳能摘到”的目标。如目标太低或目标太高，要么无需努力就已实现要么再怎么努力也根本不能实现，这种目标指数都将失去设定的意义。

显然“31率”是为考核一个法院单位整体而设计的，对考核法院内部审判庭尤其是考核一个专业法官审判业绩，单纯的“31率”指标并不完全适用。因为并不是所有案件都有“31率”数据，也不是所有法官审判的案件都能用“31率”指标比高低。刑事、民商事和行政案件的审判在程序和实体处理上都有许多特殊性。在确定三大诉讼种类案件审判质效的“31率”具体目标时，应当根据具体比率特点确定各种不同的指标。如对调解率的指标要求只能在民商事案件和刑事自诉或附带民事案件中提出，行政案件则无调解率的指标要求。

“31率”指标是法院整体案件审判质量的指标，因此，当某个法官审理的案件涉及到“31率”中的指标时，他的审判工作质效就直接对法院整体产生影响。在设定“31率”指标数据化分值时，从鼓励优化指标比率角度出发，应坚持只计分不扣分原则，并可以根据各项指标比率在整个体系中所占权重大小以及重点需要导向性优化的指标来逐项设定各项比率指标不同的数据化分值。法官审结的案件达到指标比率目标的，按照该指标比率分值给予确定达标分值，审结案件没有达标或没有审结案件的，没有分值。数据化分值设月达标分值和年达标分值。对审判庭集体采与法官个人相同的计分方法。考核所取分值按月累进，每月的全年积分与年终目标达标得分取分值高的一项作为考核结果。

但对那些案件审理客观上没能涉及体系指标而没有分值的法官而言，以该指标分值考核其业绩似乎是不公平的。如对审理行政案件的法官，即使是做了大量调解工作后当事人达成了和解协议的，也不能在案件调解率指标项目上获得分值，因为行政案件结案方式拒绝调解，其审判质效“31率”考核得分不包括调解率。这种指标失效的不公平是由于“31率”指标评估体系本身是考核法院整体审判质效而不是用于考核法官审判业绩的性质造成的。但由于“31率”指标评估体系的重要性，将其作为考核法官业绩的依据也能体现绝大多数法官审判质效以及其对法院整体审判质效的贡献度，获得分值越高的法官其对优化审判质量与效率的贡献就越大，因此，从整体上看，依据“31率”指标评估体系数据化分值考核法官审判业绩，是目前相对可行的一种好办法。

此外，许多法官除了办案还承担着不同岗位职责所要求的不同工作任务。在考核法官业绩时，还需对其案件审判之外的工作业绩进行考核。如对审判庭庭长来说，除了办案，其主要岗位职责是“一岗双责”的审判管理与队伍建设，因此，庭长岗位每月应在数据化时计入事务管理的分值。又如有的法官或书记员还要兼任业务庭内勤，或法庭指导员、党支部委员、团支部委员、廉政监察员、社区联络员、工会或妇委会工作人员等。对这些兼职并没有具体的指标要求，但应每月计入适当的事务分值，兼任的可相加积分。

对案件审判之外的工作数据化并不是把法官所有的案外事务性工作都作为业绩考核对象，而只是把重要岗位职能、重要事务或倡导性的工作作为对象，体现责任与多劳多得原则。如对主办案件质量评查、向有关单位提出司法建议、司法建议被上级领导批示或被以文件等方式转发、参与调解衔接机制建设、“无讼”建设、送法进园区、知识产权保护宣传、维护妇女儿童权益宣传、维护军人军属权益宣传、外出法律咨询和邀请人大代表政协委员旁听庭审或到社区等管教地进行矫正帮教以及领导统一组织指派的其他活动，在各种业务竞赛、品牌特色审判工作中或创先争优工作中，获得各级表彰的，都可以一一给予法官或审判庭集体适当的分值，把重要工作列入业绩数据化的考核范围。

但对于审判庭中的个别岗位特殊人员如信访接待人员，因为没有办案指标且案外工作也难以定质定量，因此就无法根据上述指标进行数据化考核。也有一些特殊案件如破产案件或特别复杂疑难案件，按照上述办法数据化后也不能真实体现法官所付出的艰苦的劳动，因此，要对特殊情况特别对待。个别特殊岗位人员或个别特殊案件难以进行数据化的，审判庭可以书面说明情况并提出申请，经集体研究参照一定标准另行确定数据化分值，以弥补一般标准数据化的不足。

（三）数据化考评程序方面

《法官法》规定，人民法院设法官考评委员会，指导对法官的培训、考评和评议工作；考评委员会由5到9名人员组成，由本院院长担任主任。因此，在组织上，依法应当以法官考评委员会为法官业绩数据化考核的领导机构。在法官考评委员会不健全的情况下，也可以以审判委员会作为组织领导机构，行使重大问题决定权和数据化分值异议的终局裁决权。法官考评委员会或审判委员会并不是初次裁决机构，也不是具体办事机构，因此，应当成立由相关职能部门人员组成的分值考评裁决小组，进行具体数据化考评指导并对分值异议进行初次裁决。同时，成立由各审判庭内勤组成的法官业绩数据化考评小组，每月定时对庭室集体与个人完成指标的数据化分值进行收集、审核、报送和发布。

现代化的“司法管理信息系统”为审判管理提供了强大的科技支持，法官业绩数据化考核机制充分利用了这一现代化科技平台。案件数量和审判质效分值考评以司法管理信息系统中自动生成的信息数据为主要依据，信息数据的真实性由岗位责任人负责。分值统计采用日常系统登记录入与每月集中收集相结合的办法进行。案件指标外其他工作数据化分值统计由审判庭负责书面报送。审判庭内勤每月应填报《岗位责任制累进积分登记表》对各项数据化分值进行积分统计，登记表及其所附法律文书等相关书面凭证由庭长审核后送职能部门，职能部门应当统计汇总并以考评小组名义发布。法官对发布的当月数据化分值有异议的，可及时向职能部门书面提出，职能部门应及时召集分值考评裁决小组对分值异议进行初次裁决，并将结论书面通知异议人同时予以发布。对初次裁决结论仍有异议的，应书面说明理由交职能部门提交考评委员会或审判委员会讨论决定，职能部门负责将终局决定书面通知异议人并予以发布。

（四）兑现奖励办法方面

法官业绩数据化考核机制的最后一个环节是兑现奖励办法。法官业绩数据化分值考核结果应当用于兑现对法官的奖励。只有考核结果得到了有效运用考核机制也才有存在的意义。但对法官业绩考核结果运用一般是只奖不罚，以体现法官职业的尊荣。

《法官法》规定：对法官的奖励，实行精神鼓励和物质鼓励相结合的原则。但并不是每一个法院都有条件对法官进行物质鼓励，因此，对法官的奖励还应当以精神鼓励为主。对业绩突出的法官，应当予以嘉奖、记功、授予荣誉称号或予以提职提级。对业绩低下的法官或审判庭，应当分析主客观原因针对不同情况予以及时“对症下药”，不能适应审判岗位的法官要培训或予以调整到合适的岗位。在奖励方面也可以直接采用分值考核结果，如在完成审判案件数量指标并确保案件质量的前提下，对积分最多的若干个人，授予办案能手奖，组织他们到法院学习；在完成审判案件数量指标基础上，对质效指标完成最好的审判庭授予办案质量奖等。

在物质鼓励方面，尽可能为法官业绩数据化考核机制的有效运行提供物质保障。奖励可分为基础奖和分值奖二项。全年达到基本分值条件的，给予基础奖，未达到的不给基础奖。分值奖按累进积分计奖。发放的奖励应当合法合理，不能平均分配没有差别，也不可以过分悬殊，在差别数额上应做到可控性。为了弥补数据化分值考核的不足，对特殊岗位或特殊人员的基础奖和分值奖，可以根据其完成岗位工作业绩情况由考评委员会或审判委员会酌情确定。为保证考核分值真实性和结果运用的严肃性，对弄虚作假或因违法违纪受党政纪处分的个人和庭室均应取消奖励。同时，对于少数对奖励有异议或有埋怨及不满情绪的法官，在查明原因基础上应主动进行约谈，运用考核结果做好政治思想工作，避免奖励激励法官的反作用。

法官业绩数据化考核机制是一个开放包容的动态机制。其基本架构可以保持不变，但其目标指标及其数据化分值则应当每年一定，以适应每年对审判管理具体目标的不同要求。同时，法官业绩数据化考核机制主要限于考核法官的案件审判绩效，并不是考核法官的德能勤绩廉全部。就像知识学问与作风道德并不都是成正比一样，南平中院成功推出全国法院先进典型詹红荔，与其当年“31率”排名在全省法院倒数第一不成比例并没有什么矛盾冲突。因此，不能唯分值排名论，切不能简单地以业绩数据化分值的高低论英雄。

四、结语

构建法官业绩数据化考核机制根本目标是激励法官能动性，客观评价法官审判实绩，实现审判管理的科学化，最终促进司法公正。努力追求有利的指标分值与考核排名是法官业绩数据化考核机制运行的预期结果。但由于个别指标与分值设置难免尚欠科学与周全，在实践运行中如为了分值与排名加以“人为运作”，则可能会违背设置该指标的初衷，损害到当事人的合法权益，阻碍司法公正。因此，法官业绩数据化考核机制应当在审判管理实践中，不断探索完善，以利于发挥其应有的功效，实现其根本的目标，而力避被沦落为人民群众诟病、法院法官抵触的数字游戏。

（作者系南平市中级人民法院副院长）