罗湖法院研究选集：推进涉诉群体性纠纷处理机制

推进“三项重点工作”建立涉诉群体性纠纷处理机制

胡光银

当前，我国社会经济结构正经历着巨大而深刻的变化，新旧体制之间矛盾凸显，各种利益主体之间摩擦加剧，特别是随着人们对社会经济活动日益广泛地参与，各种影响社会和谐稳定的群体性纠纷也呈明显加剧之势。群体性纠纷案件的迅猛增长给审判工作提出了严峻的挑战。群体性纠纷案件一方人数众多，通常有对抗情绪，处理过错中稍有不甚，极容易引发集体上访、堵路、围堵国家机关等各种严重危害社会稳定事件。因此，人民法院必须高度认识群体性纠纷审判的法律意义、政治意义和社会意义，牢固树立大局意识、稳定意识，在和谐司法理念下建立起一套审理群体性纠纷案件的长效处置机制，以应对这一巨大挑战。

通过在深圳市区法院的调研及前往河南省郑州市、洛阳市、辽宁省沈阳市等地调研了解的情况，近年来，各地法院受理的群体性纠纷案件日益增长，经济发达地区以劳动争议、房屋买卖、物业管理纠纷案件居多，农村地区法院以土地征收案件为主，老工业基地以破产、改制引发的纠纷居多，总体上来看，呈现出案件数量剧增、规模不断扩大、矛盾日益复杂的趋势。如深圳市罗湖区人民法院，2005～2007年共受理199批11058件，其中，100人以上的群体性纠纷达7600件；洛阳市涧西区人民法院，近两年共受理54批1390宗案件；而沈阳市中院今年更是处理了涉及30余万群众的辽宁省天玺集团有限公司等九公司破产案（“蚁力神”非法集资案件）。各地法院均反映，群体性纠纷是一块“难啃的骨头”。如何建立起一个公正高效权威的涉诉群体性纠纷处理机制，成为摆在各级法院面前一个刻不容缓的难题。

一、涉诉群体性纠纷的成因和特点

涉诉群体性纠纷是指当事人一方人数众多、有一定的组织性、存在相同或相似诉讼请求的纠纷类型。群体性纠纷并非一个诉讼法上的概念。它既包含集团诉讼这一纠纷类型，同时也包括一些群体一方存在一定组织性、有共同或相类似的诉讼请求的共同诉讼，如业主集体起诉开发商变更公共用地用途的案件。群体性纠纷的大规模出现，主要有以下几个原因：

1．社会经济的发展，各种矛盾日益突出是群体性纠纷产生的根本原因。我国正处在大变革的社会转型期，基层组织的控制力弱化，人们的思维和价值理念随之发生剧烈变化，不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，在社会资源有限的前提下，多元化的利益群体不可避免地相互竞争和发生冲突。同时，个体参与经济活动的现象增多，各类市场主体之间的联系、交往更加密切，由此引发的冲突也日益突出。

2．纠纷的大型化、集团化是一个趋势。纵观世界各国诉讼发展史，随着经济的发展和市场主体的大型化、集团化，纠纷的大型化、集团化也随之成为一个发展的趋势。自从17世纪英国衡平法院因圈地运动确立了英国代表诉讼制度以来，各发达资本主义国家群体性纠纷的规模与案件类型便不断增长，各国也逐步建立了具有本国特色的群体诉讼制度。

3．法治的不健全、政府未能严格依法行政是我国涉诉群体性纠纷的独特成因。政府职能错位、行为失范引起大量的群体性纠纷，相当多群体性纠纷中，均不同程度存在政府职能部门监管不力或不当行政的影子，如“银广厦造假案”中证监部门对造假公司监管不严等等，这些过错也往往成为群体性纠纷中当事人围攻政府职能部门的借口。

二、涉诉群体性纠纷的特点

涉诉群体性纠纷区别于其他案件，主要有以下几个特点：

1．群体性。这是涉诉群体性纠纷最基本的特点。按照《现代汉语词典》的解释，“群体”是泛指本质上有共同点的个体组成的整体。群体性不仅仅指人数众多，而且指他们具有相同或相类似性的案情及诉求，并且已形成了一个临时的整体。一般而言，人数在十人以上一百人以下可称为小型群体性纠纷；百人以上千人以下可成为中型群体性纠纷；千人以上五千人以下可成为大型群体性纠纷；五千人以上则可成为特大型群体性纠纷。

2．一定的组织性。当前的群体性纠纷已由自发松散型向组织型方向发展，聚散进退直接受指挥者和骨干分子的控制和影响。尤其是那些由群体性事件进入法律程序引发的群体性纠纷，群体一方目的明确、行动统一，组织程度明显提高，甚至出现跨地区、跨行业的串联活动。

3．矛盾的尖锐性和复杂性。群体性纠纷的基本特点是当事人多、涉及面广、矛盾复杂激烈。群体普遍存在“法不责众”的心理，“不行就闹”，往往采用非理性手段如集体上访来向有关部门施压，以期达到自己的目的。群体性纠纷之所以引起法律界的重视，并将其作为一个热点的课题予以研究，其中最为重要的原因就是在于此类诉讼中夹杂各种复杂矛盾，案件的处理要考虑法律、政治、稳定、群众利益等方方面面的因素。

4．法律关系的多样性。法律关系的多样性是近年来群体性诉讼案件的一个突出特点。除了过去常见的破产改制纠纷、动拆迁纠纷、劳动争议纠纷以外，房屋买卖纠纷、物业管理纠纷、保险合同、证券交易、环境污染、产品责任等方面的群体性纠纷也层出不穷。群体性纠纷法律关系的多样性表明群体性纠纷已涉及到社会生活的方方面面，各个领域均有可能发生群体性纠纷。

纠纷的大型化、集团化是一个不可逆转的趋势，越来越多的群体性纠纷涌入法院不可避免，尽管面临诸多困难，人民法院责无旁贷。《最高人民法院关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》也明确提出，人民法院要坚持慎重、依法的原则，既要严格依法办事，维护好当事人的合法权益，又要落实好有关政策要求，耐心细致地做好宣传教育工作，注重并着眼于化解矛盾纠纷，妥善处理群体性诉讼案件。笔者认为，要妥善处理好群体性纠纷案件，人民法院必须从和谐司法的诉讼理念出发，秉承“坚持党委领导，延伸审判职能，方便群众诉讼，周密部署庭审，妥善化解冲突，维护社会稳定”的处理思路，建立解决群体性纠纷的预警机制、管理机制、化解机制、审理机制、救助机制和责任机制等一系列全方位的群体性纠纷处理机制。

三、处理群体性纠纷的指导思想：坚持党委领导

群体性纠纷的一个重要的特点就是政治、经济、社会等多种因素掺杂其中，法律手段对于解决此类纠纷具有一定的局限性。对于这样一个复杂的“矛盾集合体”，只有坚持党的领导才有可能予以彻底化解和解决。坚持党的领导，不仅是我们各项工作必须坚持的一个基本原则，在处理群体性纠纷中，它还具有方法论的意义。坚持党的领导，要求人民法院在处理群体性纠纷中，必须积极寻求当地党委强有力的领导和支持，从维护社会和谐稳定的大局出发，整合政府和各类社会资源，形成解决纠纷的合力，将群体性纠纷中无关法律的问题和矛盾剥离出来，交由相关政府职能部门解决，人民法院专心解决其中的法律问题。从而解决司法权的有限性与群体性纠纷的复杂性之间的矛盾。

如深圳市罗湖区人民法院2007年开始审理的“飞镖案”为例，该案案件总数达到近1万宗，案件中潜伏着许多不稳定因素。在人员、经费没有增加的情况下，凭区法院一己之力，要审理好这批案件，难度可想而知。对此，该院将坚持深圳市委的领导作为处理“飞镖案”的基本出发点。深圳市委也将“飞镖案”的审理列为2007年维稳工作的重点，组织了由市政法委牵头，公安、司法等部门联合参加的工作小组，专门负责协调解决审理工作中的各项困难，解除了法院的后顾之忧，最终促成了该案一审期间的平稳过渡。

四、防、控结合，群体性纠纷处理的预警机制

群体性纠纷的发生，有着一个循序渐进的过程。一般来说，往往是沿着群体利益受到侵犯——长期不能得到解决——谣言四起并不断激化——骨干人物挑动——恰当的时机和场合——群体性事件——进入法院——演化为群体性纠纷的轨迹发展。可以看出，群体性纠纷的发生不会一蹴而就、毫无征兆突然爆发。纠纷发生的初期往往处于矛盾累积期，双方对抗还不激烈，调处的难度小。法院提前介入，可及时化解矛盾，“未雨绸缪，防患于未然”，达到事半功倍的效果。即使一些矛盾尖锐、对抗激烈的群体性纠纷，提前介入虽难以化解，但我们可以通过前期的排查和调处工作，在案件还未进入法院前全面掌握纠纷的性质、规模、争议点、难点等信息，以便提前应对，有针对地进行部署，正所谓“知己知彼，百战不殆”。(www.xing528.com)

1．延伸审判职能，形成主动出击化解矛盾激化苗头的机制

群体性纠纷多发生在基层法院，而基层人民法院处在处理群体性纠纷的前沿，具有贴近社会生活最底层、能及时掌握各种动向的优势。人民法院应积极发挥这样的优势，针对群体性纠纷发生、发展的规律，提前摸排、介入纠纷，改变过去坐在法院等案件的做法，“走出法院排查”，“主动出击维稳”。据笔者调研的几个法院的情况，各法院均建立了与劳动局、综治办、维稳办等部门的沟通联系机制。有的法院还向辖区各街道办派驻资深法官担任人民调解指导员，摸排、化解各种可能会引起群体性纠纷的苗头，力争将矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态，取得了良好的社会效果。

2．通过当地党委领导，构建法院与各基层单位信息沟通机制

应由当地党委统一部署，建立法院与各基层单位信息沟通渠道，畅通人民法院与各政府部门、各办事处（乡、镇）、辖区企业法律部门信息互动，要求辖区各单位、各部门在重大经济发展措施、重大法律措施出台前，对可能发生的涉诉群体性纠纷苗头，提前向人民法院报告，使人民法院能提前掌握纠纷的信息、动向，做好法律分析，制定应对措施。同时，明确责任，一旦辖区内有未提前告知法院的群体性纠纷发生，则追究相关责任人的责任。

五、分级管理、单独序列管理，群体性纠纷管理流程机制

以群体性纠纷的规模为依据，同时参考纠纷的矛盾激化程度和社会影响范围，建立群体性纠纷分级管理制度，不同级别的群体性纠纷适用不同的内部管理流程。如小型群体性纠纷可以由一名法官专门办理、诉讼事项及诉讼进展由庭长审批、案件信息向所在地县（区）委汇报等等，而大型、特大型群体性纠纷则应抽调全院干警组成专案小组、编订专门案号、全体法警随叫随到、诉讼事项及诉讼进展必须由院长审批、案件信息向所在地市委甚至省委汇报，等等。通过分级管理，既可以做到进退有据、应对有方，又可避免小题大做，浪费审判力量，“杀鸡用了牛刀”。

在分级管理的同时，应对群体性纠纷实行不同于普通案件的单独序列管理。由群体性诉讼工作小组统一监控立案、送达、应诉、调解、开庭、裁判、执行的全过程的流程状况，对案件受理、工作进度、群体思想状况、矛盾化解情况、信访苗头情况进行全程追踪监控。避免信息不准、处置不当。

六、多管齐下，建立群体性纠纷矛盾化解机制

群体性纠纷往往矛盾尖锐、对抗激烈。群体一方当事人往往不能冷静对待纠纷，因此，法院在各项工作中，必须采用多种方式化解双方对立情绪、钝化矛盾。

1．建立审前矛盾化解和思想疏导工作机制，力求使双方当事人的对抗情绪随诉讼进程的进展逐步化解和消融。在笔者调研过程中，洛阳市涧西区法院的“五会法”工作制度颇有特色：一是“案情分析会”，承办人员集团研究、分析案情，制订不同的矛盾化解方案；二是“群体冒气会”，充分允许群体“倒苦水”、“说心里话”，不管群体的要求是否合情合理，均认真予以聆听，达到释放怨气的目的；三是“法律宣传会”，对当事人进行法律知识、诉讼知识的宣传和教育，务使群体心中树立正确的法律观念；四是“双方见面会”，在具备条件时，由法院召集双方见面会谈、协商，引导双方求同存异；五是“方案会审会”，召集双方当事人对法院制定的解决问题的方案“挑刺”，确保化解方案的公正、公平、令人信服。通过这“五会法”，该院近年来审理的54批群体性纠纷案件仅10批进入最后的判决程序。

2．建立调解为主的案件处理机制。判决往往有一定的局限性，单纯的判决不仅可能遇到于法无据的尴尬，还可能起到激化矛盾的副作用。调解除了能够化解矛盾外，还能有效化解审判的程序性要求与审理群体性纠纷的效率性要求之间的矛盾，高效地解决群体性纠纷。在群体性纠纷处理中，法院应注重调解方式方法，零活采用“轮流工作法”、“外力迂回法”、“以点带面法”、“案例比较法”、“将心比心法”等多种调解方法，尽可能地实现调解结案。同时，能调则调、当判则判，不能过分拖延。

七、精心组织，周密部署，建立公正高效的群体性纠纷审理机制

法院处理群体性纠纷，核心是审与判，难点也在于此。面对纠纷解决的合法性、正当性、公平性、快速性的多重压力，稍有不慎，就会造成严重结果。人民法院应坚持公正与效率两个主题，精心组织，周密部署，妥善审理好群体性纠纷。

1．“细”字入手，建立群体性纠纷庭前准备工作机制。群体性纠纷不宜久拖，因为一方当事人人数众多，容易相互串连、相互感染，当事人对利益的预期可能无限膨胀。同时群体中部分别有用心之人，利用人多制造事端，容易产生负面效应，不利于案件的处理。要达到案件审理的高效，细致充分的庭前准备必不可少，一个程序的推倒重来或是一个环节预料不到，就会造成无法预料的后果。在群体性纠纷案件庭前准备工作中，必须由经验丰富的资深法官进行把握和集体讨论，重要程序必须严格履行的审批程序。

2．巧妙设计各环节，尽可能分流人群。群体性纠纷最大的特点还是体现在“群”字上，特别是那些大型、特大型的群体性纠纷，在各个环节，均应予以巧妙设计，尽可能分流人群，每次庭审安排的案件数量不宜过多，可采取“分类型、分阶段、分地域”审理的方式安排庭审进度：首先选取每类案件中有代表性的案件先召开“示范庭”，允许当事人完整充分陈述各自意见，形成各类型案件标准的答辩、质证、辩论意见，其后案件中不用重复，以提高庭审效率；将不同地域的机主打乱安排在每一次庭审中，以防一批案件原告均来自同一地区，在乡音乡情和共同的惨痛经历感染下，引发群体性事件。通过这“三分法”，可以有效地将每次庭审的规模控制在适当的范围内。

3．合理运用各种手段，全力维护庭审秩序。群体性纠纷案件中，常有群体性纠纷一方以“民意难为”、“法不责众”相要挟，以人多势众来扩大影响，给法官施压，甚至有些当事人公然在法庭上肆意妄为、咆哮法庭。针对群体性纠纷审理过程中存在的这一问题，法院应严格执行民事诉讼法及法庭规则中有关维护法庭秩序的规定，对各类妨碍诉讼的行为进行严厉的制裁。合理运用各种高科技手段，对诉讼全程录音录像，并安排充足的警力值庭和巡逻以维护法律的尊严和司法的权威。

八、对弱势群体方的困难给予充分理解，建立群体性纠纷解决的救助机制

“息诉”是中国传统法律文化的一个重要特点，群体性纠纷之所以发生，是与群体利益受到侵害而长时间得不到解决是分不开的。在处理群体性纠纷时，法院应注重聆听群体方的呼声，并在法律允许的范围内尽量给予满足，以安抚其情绪。在处理群体性纠纷案件时，可根据情况为群众开辟“绿色通道”、减免当事人应预缴的诉讼费。同时，工作人员应态度和蔼，做好安抚工作。

对于那些确实生活困难、又被驳回诉讼请求的当事人，也应充分了解、考虑群众的疾苦，依靠党委领导，寻求社会救济，做到“无后遗症的彻底结案”。