■案情■
原告(被上诉人)包某某
被告(上诉人)某区工商行政管理分局
原告包某某系本市某区飞虹路某号私房产权人。2002年7月30日，原告向区房屋土地管理局下属某办事处提出改变居住房屋使用性质和用途申请，该办事处于同年7月31日在《改变沿街底层住宅房屋使用性质和用途申请审批表》签署“该房为老式私房，拟同意”。该区城市规划管理局于同年8月22日在该审批表上签署“按照某政办［2002］15号文的规定，该居改非项目不属本局受理范围”。该区市容管理局于同年8月28日在该审批表上盖章，未填写具体审批意见。同年9月25日，区房屋土地管理局在该表上盖章，并向本案被告某区工商行政管理分局致函，内容为:飞虹路某号产权人包某某申请改变居住房屋使用性质，根据某府办发［2002］15号文件的规定，经区房屋土地管理局、区规划管理局、区市容管理局联合审批，同意该房屋14.54平方米(建筑面积)改变使用性质，有效期限2年。同年12月19日，被告向原告颁发个体工商户营业执照，经营场所为飞虹路某号，经营期限自2002年10月9日至2004年9月25日。
营业执照有效期届满后，原告向被告申请延长经营期限，被告分别于2004年11月19日、2005年3月28日作出不予受理通知书，告知原告需补正房地局居改非延期的有效证明。2005年3月31日，原告再次提出申请，同年4月4日，被告作出《不予受理通知书》(即被诉具体行政行为)，认定“飞虹路某号居住房屋改变使用性质有效期2年已到期，现该地址房屋性质已不符合《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第六条第八款之规定，现需重新提供居住房屋改变使用性质的有效证明”，据此对原告提交的经营期限延长申请不予受理，并退回申请材料。同日，原告拒收不予受理通知书，后经劝说同意签收。
原告诉称，经区房屋土地管理局批准，原告所有的飞虹路某号私房已改变使用性质为非居住用房，该房系某杂货店的经营场地，现被告以房屋改变使用性质的有效期已届满为由，对原告的申请作出不予受理的决定，缺乏事实和法律依据，故要求法院判令被告撤销《不予受理通知书》。
被告辩称，原告居住房屋改变使用性质的有效期限为2年，现已届满，原告未能重新提供有效证明，据此作出不予受理决定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
■审判■
一审法院经审理认为，被告具有对从事个体工商业经营的申请进行审核、登记、颁发营业执照的主体资格。案外人区房地局对房屋“居改非”的审批行为虽不直接导致原告可否从事经营活动，但至少作为区工商局审核原告是否具备从事经营活动必备条件之一经营场所的依据。虽然区房地局的“居改非”审批行为系根据区政府制定的文件作出的，但对房屋“居改非”有效期的设定缺乏上位法支持，况且审批表上三个联合执法机关在签署意见时均未设定有效期限，故区房地局单方确认房屋改变使用性质有效期限为2年的前置审批行为明显缺乏依据。原告向被告提出延长经营期限申请时，被告未对原告可否从事经营活动进行全面、实质性审查，仅根据区房地局出具的一纸公函即认定房屋性质已不符合经营要求，属审查不当，依据不足，应予撤销。原告请求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求可予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定，法院判决撤销被告作出的《不予受理通知书》的具体行政行为。
一审判决后，某区工商行政管理分局不服，提起上诉。(www.xing528.com)
上诉人某区工商行政管理分局上诉称，被上诉人包某某2002年9月向其申请个体工商户营业执照时，明知房地局批准的改变居住房屋使用性质的期限为2年，现被上诉人提交申请材料时，未提交新的居住房屋改变使用性质的有效证明，上诉人据此作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实不清，故请求撤销原审判决。
被上诉人包某某辩称，法律上未规定改变使用性质有效期，被上诉人对此进行限制没有法律依据。原审判决正确，请求予以维持。
二审认定的事实与一审认定一致。二审法院经审理判决，驳回上诉，维持原判。
■点评■
这个案例从一个侧面剖析了个体工商户变更登记行政行为的审查要件。个体工商户工商登记属于行政许可的范畴。我国行政许可法将行政许可界定为:行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。工商登记即工商行政管理机关依个人、企业或其他组织的申请，按照法定条件进行审查登记，从而确立其特定主体资格。根据《城乡个体工商户管理暂行条例》第八条规定，个体工商户应当登记的主要项目如下:字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。本案中，包某某作为个体工商户在2002年12月已经被告某区工商行政管理分局许可登记，持有个体工商户营业执照。据此可以表明，被告已按法定条件对原告设立工商个体户的申请进行了审查并予登记。行政许可是依申请而作出的行政行为，被告是按法律规定的条件，对原告的申请进行审查。原告申请个体工商户设立登记时，向被告提供了由区房地局、区规划局、区市容管理局联合审批的居住房屋改变使用性质的审批表，证明自己已取得合法的经营场所，该审批表并未表明房屋改变使用性质的期限。现被告对原告作出不予受理变更登记申请的决定，其依据的是区房地局致被告的函，该函说明原告房屋使用性质改变的有效期为两年。但该函是区房地局与被告之间的内部知会，原告作为工商登记的申请人并不知晓公函的内容，况且，该函并无上位法作为依据，故对原告不产生法律效力。被告摒弃具有法律效力的相关部门联合审批表，而采信对原告无约束力的内部信函作为不予受理申请的事实依据，显属认定事实不清，证据不足。
这里有一个关键问题应该引起原审法院的重视。本案被诉的行政行为是不予受理通知。而不予受理决定应该是针对原告提交的申请材料不符合形式要件或原告的申请不属于被告法定职责范围而作出的。现被告实际是认为原告的申请不符合变更登记的条件，且是对原告的申请已作了实质审查，按理应作出不予批准变更申请的决定。被告以程序上不予受理的形式，替代实体审批的内容是不合法的。而原审法院对此未加注意，尽管是按被告实体审批的内容进行司法审查，但未严格区分不予受理决定与不予批准决定的审查要件。
案例提供单位:上海市杨浦区人民法院
编写人:吴晓春
点评人:吴偕林
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