沈某不服劳动保障局社保行政裁决案

■案情■

原告(上诉人)沈某

被告(被上诉人)某区劳动和社会保障局

第三人某区某镇农村社会保险事业管理所

1993年6月15日，原告所在的人民政府发文对该乡、村办企事业单位实施职工养老统筹，并明确了享受乡退休养老金统筹的条件和养老金发放标准等内容。1995年，该地方人民政府制定《镇农村养老保险实施办法》，明确1995年1月1日前已退休的老人，仍按1993年文件执行。1996年2月1日起上海市开始实行农村社会养老保险。原告沈某于1993年6月按专业技术干部家属相关政策申办了农转居户口手续，并于1994年从乡办企业某厂退休后每月领取养老金256元，后提高至每月368元。2001年3月第三人接群众举报，认定原告不符合享受城镇职工养老保险的条件，并按原地方1993年起对乡、村企事业单位实施职工养老统筹的情况，将原告列入享受农村养老保险待遇范围，对原告月养老金按该镇镇办企业退休职工养老金标准调整为103.5元。2004年11月16日，原告向被告提出裁决申请:要求撤销第三人自2001年3月起将原告养老金减至103.5元的行为。被告于2005年1月20日作出行政裁决书，认为根据《上海市城镇职工养老保险办法》的规定，享受养老保险待遇的退休人员应当同时具备“达到法定年龄，按规定缴纳养老保险费，连续工龄或缴费年限达到法定年限”的条件。沈某因不具备享受条件，不符合享受城镇职工养老保险待遇的法定条件。第三人将沈某的退休养老金调整为镇办企业退休标准符合规定。遂裁决:沈某的裁决请求不予支持。

原告沈某诉称，被告将原乡镇政府文件作为裁决依据违背了劳动部在1995年所发的309号文第98条规定的适用法律、法规、规章及其他规范性文件遵循的有关原则，且该两个文件的内容与《关于〈上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案〉的决议》、《上海市城镇职工养老保险办法》等不符。原告应享受上海市劳动和社会保障局在1999年规定的本市退休(职)人员养老金每月460元的最低标准。故请求法院撤销被告所作的裁决。

被告某区劳动和社会保障局辩称，原告退休前的工作单位是乡办企业而非城镇企业，故其不能适用《上海市城镇职工养老保险办法》的相关规定。《关于对本区原在镇办(乡办)企业工作未纳入社会养老保险统筹的城镇居民退休(职)人员享受养老待遇的意见》适用的范围和对象是二十世纪五十至六十年代在手工业社工作的老城镇居民，原告属于八十年代后的政策性转居人员，不属该意见的适用范围。且该意见由各镇政府根据实际情况参照实施。原告按老城镇居民标准每月领取养老金368元没有法律依据，第三人已在接受群众举报后经查实将失误予以纠正。第三人根据原告实际情况每月发放养老金103.5元完全合法。

第三人某区某镇农村社会保险事业管理所述称，原告退休前系在乡办企业工作，在1993年6月政策性转居前是农民，1993年至2004年期间本市对政策性转居人员的养老保险没有专门规定，故对原告适用农村养老保险并不违法。被告所作裁决正确。

■审判■

一审法院认为:第一，被告认定原告不属享受城镇职工养老保险待遇范围的合法性。《上海市城镇职工养老保险办法》第三条规定的适用对象是本市范围内城镇的机关、企业、事业单位及其在职人员、退休人员，即起决定作用的因素为用人单位的性质，而不是劳动者的户籍因素。虽然该办法对何谓城镇企业未作明确规定，导致理解上的分歧，也使原告以其所在辖区为区建制为由，提出该单位也应属于城镇企业。但是，原告退休前的工作单位属于乡办集体企业，不是原始建制城镇的企业，故该单位性质决定了原告不符合享受城镇职工养老保险待遇的条件。即使将原告纳入该办法考虑，也不符合第二十条第一款享受养老保险待遇的退休人员应同时具备的“达到国家、本市规定的退休年龄;单位和本人按规定缴纳养老保险费;本办法实施前参加工作、连续工龄(包括缴费年限)满十年，或者本办法实施后参加工作、缴费满十五年”的条件，因此，被告认定原告不符合享受城镇职工养老保险待遇的法定条件并无不当。第二，被告认可第三人将原告纳入农保范围未侵犯其合法权益。从上海市最初制定城镇职工养老保险，后又有了农村养老保险，直到2003年出台小城镇社会保险的实际情况来看，社会养老保险制度是有着一个逐步发展和完善的过程。因为在原告退休时，上海市除了城镇职工养老保险外，仅有农村养老保险，故被告依据原告退休前所在地方实施乡村企事业职工统筹的实际情况，裁决认定第三人将原告的退休养老金调整为镇办企业退休标准符合有关规定。因原告所在的乡办企业退休标准适用农村养老保险，故认定的调整行为并不侵犯原告的合法权益。当然，在上海市实施小城镇社会保险后，已明确将政策性转非人员的养老保险纳入该保险范围，故原告也可通过自愿参加小城镇保险来获取自己更大的利益。第三，对劳动者与农村社会养老保险承办机构发生养老保险争议的适用依据问题。本案是当事人不服劳动保障部门不予支持裁决请求提出的诉讼，争议焦点是原告应适用何种性质的养老保险待遇。对此，劳动和社会保障部《社会保险行政争议处理办法》(以下简称《处理办法》)是劳动保障部门处理当事人与经办机构为经办社会保险事务发生争议的专门规定。当然，《处理办法》在争议定性、处理程序规定等方面与上位法多有不一致之处，实际操作性不强。而《上海市农村社会养老保险办法》及《上海市人民政府办公厅关于加强农村社会养老保险工作的通知》的规定，则应该是被告认定原告不符合城镇职工养老保险或属于农村养老保险的依据。现被告直接按照农村养老保险的相关规定作为裁决的行政职权依据和执法程序规范有所不妥。虽两部规章规定根据不同的适用范围处理方式有所不同，但在职责功能上均规定由劳动和社会保障部门履行相应职能，也未改变本案的定性和处理。(www.xing528.com)

一审法院判决驳回原告诉讼请求。判决后，原告沈某以与一审同样理由提起上诉，二审法院判决维持原判。

■点评■

本案争议的焦点是关于城镇职工养老保险和农村社会养老保险的法律适用问题，即原告沈某是否可以依据《上海市城镇职工养老保险办法》的规定享受城镇职工养老保险待遇。一审法院和二审法院均认为原告沈某不具有享受城镇职工养老保险待遇的资格，其法律依据为《上海市城镇职工养老保险办法》第三条和第二十条第一款的规定，其中第三条规定:“本办法适用于本市范围内城镇的机关、企业、事业单位及其在职人员、退休人员。”第二十条第一款规定:“享受养老保险待遇的退休人员应同时具备以下条件:(一)达到国家、本市规定的退休年龄;(二)单位和本人按规定缴纳养老保险费;(三)本办法实施前参加工作、连续工龄(包括缴费年限)满十年，或者本办法实施后参加工作、缴费满十五年。”本案的法律事实十分容易厘清，因为不论是从《上海市城镇职工养老保险办法》第三条的角度还是从《上海市城镇职工养老保险办法》第二十条第一款的角度来判断，原告沈某均不符合适用该办法的条件，因此，一审法院和二审法院认定事实清楚、适用法律正确，他们的判决不存在任何争议。

但是，这个案件引发了笔者这样的思考，即我们将城镇职工养老保险制度和农村社会养老保险制度设定为两套完全不同的体系是否合理。我们知道，我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保险制度是完全不同的两套体系，各地农村养老保险的缴费规模不同、待遇规范不同、统筹层次低，相比之下，城镇职工养老保险制度更加成熟。笔者认为，随着经济社会的发展变化，对农村养老保险制度和城镇职工养老保险制度进行协调和衔接势在必行，这是实现人人平等、切实保护劳动者切身利益的大事，因此其应当成为我国今后社会保障制度发展的方向。随着国家综合国力的提高，实行全国统一的养老保险制度是历史发展的必然。现在我们要做的就是不断寻找两者的衔接点，逐步实现统一全国养老保险制度的大目标。

笔者认为，本案中提到的上海市小城镇保险政策为针对不同群体的养老保险制度走向统一的社会养老保障体系提供了可能性。事实表明，农村社会养老保险制度的保障水平过低，无法适应如今上海市乡镇农村企业职工养老保障的需求，但是若选择城镇职工养老保险又超出了农村企业的承受能力，于是，小城镇保险政策的出台能够更好地满足农村企业参加社会保障的条件和需要。《上海市小城镇社会保险暂行办法》第三条规定:本办法适用于本市郊区范围内用人单位及其具有本市户籍的从业人员，以及经市政府批准的其他人员。原已参加本市农村社会养老保险(以下简称“农保”)的用人单位及其从业人员，应当适时参加本办法规定的社会保险。已与参加本市城镇社会保险(以下简称“城保”)的用人单位建立劳动关系，并参加城保的从业人员;用人单位招用原参加城保，并经协商一致继续参加城保的从业人员，不适用本办法。这一条规定所设定的模式十分具有特色，它在一定程度上缩小了城镇职工社会基本养老保险制度和农村社会养老保险制度之间的差距，笔者认为这样的制度创新值得鼓励。

案例提供单位:上海市闵行区人民法院

编写人:黄江张秋萍

点评人:关保英