主要国家国土安全体系

2．1．1　美国国土安全防卫体系

“9·11事件”之后，在美国国家安全不再局限于传统的军事与外交上敌对国家的威胁，而扩展到恐怖威胁等非传统性的国土安全威胁。在“9·11事件”之前，美国国土安全分别由不同部门负责，其反恐战略方针大致以政策协调、任务分工、组织运作等途径为基础，通过将近40个相关部门的整合，分配反恐任务，并通过多次演习检验执行情况并改进其缺陷，但在美国国会审计署（General Accounting Office，GAO）所公布的多项研究报告中发现，反恐机制和措施仍有若干问题有待解决，如：①部门之间的相互协调不力;②各部门的本位主义等导致演习目标无法落实;③恐怖事件处理仍然存在盲点等。“9·11事件”反映了当时美国的国土安全体系并不能预先获悉该阴谋行动，国土安全情报系统资料无法整合，因此有必要建立一个以“国土安全”为战略架构的有效体系来确保国土安全。

“9·11事件”之后，如何强化国土安全的政策与防卫行动构成了美国政府主要的国土安全战略目标，并针对恐怖主义威胁提出一系列反恐政策。首先，通过名为《提供断绝恐怖主义所需手段以巩固美国》［2］的法案，并由总统签署和施行。其次，国会于2002年通过《国土安全法案》［3］，并确定“国土安全”的定义，明确其功能与目的。接着，在2002年6月众议院“政府改革委员会”通过成立国土安全部的议案。

作为上述法案及议案的成果，美国整合原有22个部门成立国土安全部（Department of Homeland Security，DHS），该部门为拥有助理部长多达33位，总人数超过30万人的大型组织机构。该部门的优先任务是保卫美国本土不受恐怖分子攻击，并分析恐怖威胁，保护边境、机场等重要基础设施，协调国家对紧急事件的应变与处理。另外，国土安全部还需要协调提供本土防御力量，致力于保护美国公民的权利，强化公共服务，在面对自然灾害时，提供对民众的帮助和服务。

2002年7月，“国土安全办公室”（Office of Homeland Security，OHS）公布《国土安全国家战略》［4］，并给出明确的“国土安全”定义：为防止恐怖主义攻击，整合国家力量以预防恐怖主义在美国实施攻击，减少美国对恐怖主义的弱点，降低损害并能够在攻击中重建。为整合各种国土安全相关的议题与事务，确保边境与航空运输安全，并加强美国对抗恐怖主义的应变能力，国土安全部被分为五个重要部门：

（1）边境与运输安全署（Border and Transportation Security，BTS）：该部门负责维护国家边境和交通运输系统的安全，它是国土安全部最大的一个部门，下辖运输安全管理局（Transportation and Security Administration，TSA）、海关与边境保护局（Customs and Border Protection，CBP）、移民与海关行政局（Immigration and Customs Enforcement，ICE）。

（2）紧急事件预备与应变署（Emergency Preparedness and Re sponse，EPR）：该部门下辖联邦紧急事务管理总署（Federal Emergency Management Agency，FEMA），保证国家随时准备好对付恐怖分子的袭击和自然灾难，并且能从这种打击中恢复。

（3）科学与技术署（Science and Technology，S＆T）：该部门负责协调国土安全部的研究和发展，包括对恐怖分子大规模杀伤性武器威胁的预防和反应，下面设有国家实验室办公室（Office of National Laborato ries）、国土安全实验室（Homeland Security Laboratories）、国土安全先进研究计划局（Homeland Security Advanced Research Projects Agency，HSARPA）。

（4）情报分析和基础设施防护署（Information Analysis and Infra structure Protection，IAIP）：该部门负责评估、鉴别有关威胁美国本土安全的所有情报信息，及时发布警报，并且采取合适的预防和保护措施。下辖国土安全作业中心（Homeland Security Operations Center，HSOC）、情报分析中心（Information Analysis，IA）、基础设施保护中心（Infrastruc ture Protection，IP）。

（5）管理署（Management）：该部门负责财务预算和人事管理。

这五大部门执行有关国土安全的六项重要任务，包括：①情报预警;②边境与运输安全;③本土反恐;④保护重大基础设施和关键资产;⑤防止灾难的威胁;⑥紧急事件预防与处理。事实上，上述任务只有两个主轴，即如何对付恐怖主义以及预防灾害的发生，其他任务充其量只是为了达成这两个任务所延伸的准备与防卫行动。

2．1．2　加拿大国土安全防卫体系

迄今为止，加拿大未曾遭受恐怖袭击，但并不能免于恐怖威胁的阴影。在汲取“9·11事件”教训的基础上，为提升本土公共安全及配合国际反恐，加拿大政府于2003年12月筹建“加拿大公共安全暨紧急防备部”（Public Safety and Emergency Preparedness Canada，PSEPC）。

2004年6月，加拿大政府公布了《加拿大国家安全政策》^[1]，并根据加拿大的实际情况，将“自然灾难”作为8大国家安全威胁项目^[2]之一。PSEPC主要负责关键基础建设与安全防护、网络安全防护、减灾政策制定与推动、救灾重建等任务。PSEPC于2008年改称“加拿大公共安全部”（Public Safety Canada，PSC），更加注重应对各种灾难或紧急事件及其对于本国基础设施和公共安全的威胁与影响。

2．1．3　英国国土安全防卫体系

英国政府于2009年6月公布了第二版《英国国家安全战略：下一世代的安全》［5］报告，除延续2008年第一版报告内将“气候变化”列为安全威胁的思维外，特别指出“气候变化”已成为全球安全的最大潜在挑战及影响英国安全的主要外在因素。

为应对国家出现天灾人祸等紧急事件或危急情况，英国内阁早于2001年7月即设立“民防应变处”（Civil Contingency Secretariat，CCS），以增进部门整合、政府之间相互协调及公私合作，并于2004年11月通过《民防应变法》［6］，赋予政府应变的法律基础，同时强调中央、地方及自治政府的沟通、协调与合作能力，并通过经常性演习，验证相互协调与整合工作的能力。除政府间相互协调外，加强公私部门间的合作与整合，也是政府建构紧急应变体系的一项重要课题。

作为内阁制国家，英国的最高决策均由内阁决定，有关安全的决策均在内阁会议中决定。内阁会议采取合议制，决策与各部门权责的分工均在会议中进行。通常内阁一星期召开一次会议，遇有紧急事件，可召开临时会议处理;内阁会议另设政务委员会，旨在针对不同领域的政策议题，先实施跨部门协调，再上报至内阁会议裁定，该委员会由首相担任主席，并由相关政务部门首长主持。2010年5月，英国卡梅伦内阁建立了国家安全委员会（National Security Council，NSC），这是英国政府的一项重大举措，标志着英国政府建立国家安全管理的最高领导机构，统筹考量国际、国内安全问题，整合政府各相关部门资源，加强跨政府部门间协调和协作，确认国家安全战略重点和优先性问题，增强战略决策能力和效率的“大国家安全”管理框架基本形成^[3]。

图2．1　英国秘密情报局

英国情报部门由国家安全局（Security Service，又名MI5）、秘密情报局（Secret Intelligence Service）和政府通信总部（Government Communications Headquarters，GCHQ）等共同组成，由英国联合情报委员会（Joint Intelligence Committee，JIC）统一管理。此外，还有负责监视英国境内恐怖分子活动的英国伦敦警察局等情报机构。在这些情报机构中，比较著名的是秘密情报局、国家安全局以及政府通信总部，号称英国情报机构的“三驾马车”。

（1）国家安全局，以前的正式名称是“军事情报部第五处”（MI5），主要负责英国国内的安全工作，性质与美国联邦调查局（FBI）相似，所以又被称作“保安处”。

（2）秘密情报局（SIS）（图2．1），以前的正式名称是“军事情报部第六处”（MI6），主要负责搜集英国国外的政治、经济和军事情报，从事间谍和反间谍活动。

（3）政府通信总部，是英国秘密通信电子监听中心，从事通信、电子侦察、邮件检查的情报机构。(www.xing528.com)

在这三大情报机构中，英国国家安全局负责保卫英国的安全，应对危及国家安全的秘密组织的威胁。这些威胁包括恐怖主义、谍报活动和大规模杀伤性武器的扩散。此外，英国国家安全局还为许多机构提供安全咨询，帮助他们减少受到威胁的可能。其主要工作领域包括^[4]：

（1）反恐与安全保护

反恐并提供安全保护是英国国家安全局的主要任务。目前，其用于反恐和安全保护工作的资源约占全部资源的90%。近年来，由于国际恐怖主义蔓延，分配于反恐领域的资源大大增加。政府大幅加大对国家安全局的拨款力度，同时国家安全局也增加了在打击恐怖主义方面资源的比重，从1997—1998年度的15．5%上升至目前的60%以上。在反恐开支中，大部分资金用于打击国际恐怖主义。目前，国家安全局的工作中仍然有很多是打击与北爱尔兰相关的恐怖主义。国家安全局还担任安全保护工作，就如何采取针对恐怖主义威胁的保护措施为其他机构提供咨询，在这些工作上的开支约占开支总数的30%。

（2）反谍报

冷战期间，军情五处工作的重点是打击苏联与华约国家的谍报活动。自1991年苏联解体后，这种威胁大大减少。然而，军情五处仍然重视外国谍报的威胁，特别是俄罗斯和中国的情报活动。目前，反谍报工作所占资源比重约为5%。

（3）对外协助

国家安全局与英国其他安全机构紧密协作以保护英国的国家安全，这方面工作所占的资源约为3%。

（4）反扩散

大规模杀伤性武器的扩散有可能威胁英国的国家安全，因此引起国家安全局的高度重视。自1992年起，军情五处就积极参与预防扩散，并支持政府负责反扩散部门的工作。目前，反扩散工作所分配的资源约占2%。

（5）新兴的以及其他威胁

新威胁的出现给英国未来的国家安全带来挑战。从2000年开始，国家安全局就在开展工作，确认潜在的新兴威胁，力图降低未来新威胁突然出现的可能。这方面的工作所占资源不到1%。

2．1．4　德国国土安全防卫体系［7］

德国尚未建立类似美国国土安全部的单一性部门。1997年通过《民防法》（Civil Defense Law），重申与强调联邦政府的地位与角色，即平时的民防保护与紧急应变由各州法令规范与机制执行，战时则由联邦政府提供紧急应变所需的设备与资源。

在“9·11事件”及2002年水患的冲击后，德国联邦政府于2004年在内政部下新成立“联邦民防保护与灾难应变局”（Federal Office of Civil Protection and Disaster Assistance，BBK），旨在协助各州相互协调与信息共享，以适应异常性、全国性的重大灾难事件，但民防及应变任务的执行仍由地方及州政府负责，当灾难处理超出州政府负担的能力，或灾难影响范围扩及数州时，联邦内政部便负责协调，并相应提供警察、军队、技术支持与行政协助，由BBK负责协调执行。

2．1．5　新加坡国土安全防卫体系［8］

新加坡曾于1982年提出《国家民防计划》，推动民防制度建设;1986年通过《民防法》，民防署脱离警政署独立;1989年将消防署并入民防署，构建新加坡灾难防救与紧急应变体系。面对恐怖主义在东南亚地区日渐猖獗及蔓延的威胁，新加坡于2003年8月设置由副总理兼任的“国家安全协调署长（Coordination Minister for National Security）”后，又于2004年公布以反恐为核心的国家安全战略，并于8月构建由总理公署统领的“国家安全协调秘书处”（National Security Coordination Secretariat，NSCS），下设安全政策检讨委员会（SPRC）、国家安全协调中心（NSCC）及国家安全研究中心（NSRC），以加强国防、外交、内政、情报、军事、警察、民防与安全等事务的协调与整合，强化国土安全防卫能力。

2．1．6　以色列边境安防能力建设

以色列自建国以来就一直面临国土安防的巨大挑战，为此，以色列政府也是在国土安防领域不断投入资金和技术，始终引领边境安防的发展潮流。

近年来，国土安全方面真正的高科技和概念革命正在沿以色列的陆地边境线进行着［9］。在不远的过去，这条边境线还主要由金属网、地雷阵以及各类巡逻车所组成，但自从以色列从黎巴嫩撤军，以军便开始在这条边境线上广泛采用各类改进过的光电传感器技术，部署了由拉菲尔公司生产的“立体镜”（Solid Mirror）一体化边界安全系统。该系统由一系列与指挥控制中心相连的传感器所组成，其物理基础是拉菲尔公司生产的全区控制系统。该系统的设计目的是侦察和鉴别那些有敌意的行为，并能密切地、不间断地监视和跟踪可疑目标;同时，该系统还具有数据融合、处理、传送以及报警等一系列处理方案。

全区控制系统由拉菲尔公司生产的战术航空器观察系统、阔步者机动侦察系统、微克2000被动红外防入侵系统和便携式MAS／TMLS探测系统，以及埃尔比特公司的“紫鹰”移动观察哨所等子系统构成，所有子系统均与指挥控制中心相连。全区控制系统的建立，使以军弃用了传统的边境例行巡逻机制，又能在很短的时间内对任何系统侦测到的威胁做出反应。在过去几年内，还没有极端组织和恐怖分子能越过这条高科技边境线。目前，以色列已开始在约旦河西岸布置升级的高科技边境线，这条边境线不仅布置了“实心镜”一体化边界安全系统，而且将其与C4I系统结合，使其成为综合性的边界防御系统。

而在巴以边境，以色列为阻止极端组织和恐怖分子向其国内渗透，正在建设一条长达720km的安全屏障，这条屏障主要包括：3m高的预警围墙，负责监视与以方安保人员交火或即将交火的敌人并及时报警;围墙西面是一条可以让入侵车辆留下轨迹的污泥道路，东面是阻止车辆穿越的壕沟;以军还布置了一条高1．8m的有刺铁丝栅栏，当有入侵者时，光电传感器和探测雷达将及时报警;另外，以军还在这条边境线上建立了视频监控系统。