大学校长：使命角色与选拔

一、大学校长制度研究是一个开放性的命题

前面我们已经探讨了大学校长选拔的理论基础、大学校长素质与职责、大学校长的选拔过程、大学校长的考评组织等一系列问题，这些都是对中国特色大学校长制度构建研究的一个尝试。我们必须指出的是，关于大学校长制度研究是一个开放的命题，远没有结束。而且对有中国特色的大学校长制度探索也是在不断反思过程中前进的。特别是我们在探索中国特色大学校长制度时始终面临着一个质疑：究竟什么是中国特色及如何才能真正体现出中国大学校长制度的特色。可以说这个问题既是本课题研究的一个前提，也应该是本课题研究的终结，能否回答好这个问题是衡量本研究成功与否的重要标志。但从实事求是的角度讲，对这个问题的研究是不可能有终结的。我们知道，“中国特色”始终是一个动态性的命题，不可能有一个终结，可以说，只要中国在发展，就始终存在一个中国特色的问题。换言之，中国特色是一个生成性的存在，而不是先赋的存在，它在很大程度上依赖于我们的价值选择。因为我们不可能等待中国特色自然或自动出现，也不可能套用别国的现成经验，而是必须进行摸索，探索适合中国国情的具体方案。在这个意义上说，这种探索不仅是学者的使命，而且是全体中国人面临的课题。对于中国特色的大学校长制度探索也是如此。既然我们在中国的语境下探索大学校长制度建设问题，那必定是中国特色的大学校长建设问题，因此也就变成了不可回避的问题。可以说，在探讨中国特色的大学校长制度方面，本次研究只是一个开端，远不是一个终结。本研究的目的旨在于提供一个思路，而不可能提出非常具体的操作方案。我们所提出的研究思路是：只有认清当代大学校长的历史使命，才能真正理解大学校长角色的意义；而只有了解大学校长角色的意义，才能确定大学校长应该具备哪些素质；大学校长的素质显然应该与他所承担的责任是联系在一起的，可以说，大学校长的具体职责是他所应当扮演的角色的自然体现，没有比此更具体了。而大学校长的选拔显然应该与它自身所具有的素质和他所承担的职责联系在一起的，这既是确定大学校长选拔条件的依据，也是对大学校长进行考核的依据。大学校长的选拔过程和考核评价过程都是根据对大学校长的预期而与他的实际表现进行对照。这一系列的制度设计构成大学校长选拔机制，从而激励高水平的大学校长出现，进而促进中国的一流大学出现，这才是本研究的最终落脚点。

在本书绪论部分，我们研究通过文献综述已经对目前国内外大学校长制度的研究现状进行了描述，从而对大学校长制度建设中面临的问题有所揭示，但这些描述和揭示毕竟是间接的，还不能构成本研究的当然基础。我们认为，要彻底地研究大学校长制度，就必须研究大学校长制度运行的外部环境和体制基础，不然的话我们的研究就容易陷入过分理想主义，而对解决现实问题并无实质性的补益。我们意识到，常常是我们选拔出了非常具有潜力的大学校长，在他们进入大学校长的实际工作岗位后并没有大力实践他们的理想抱负，甚至很大程度上安于现状，最终表现为碌碌无为。这要求我们必须对大学校长的工作环境进行深入探讨，检查其中所存在的制度性的障碍，并竭力来消除它，这样才能真正有利于高水平大学的产生。正如在前言中所说，我们把研究的重心是放在大学校长个人素质的探求上，而没有把重心放在大学校长发挥作用的制度环境上，而在本研究的结尾，我们需要申明的是：个人素质与大学校长的工作环境氛围是同样重要的，两者具有相互补充和相互促进的作用，缺乏任何一方面，另一方面的作用都不可能发挥出来。因此，在充分重视大学校长个人素质的因素外，必须给予大学校长发挥作用的制度环境做深入的探讨。从某种意义上说，这种制度环境探讨更具有根本性的意义。

二、大学自主权与大学校长领导体制是两个核心话题

（一）大学的自主权问题

在影响大学校长发挥作用的机制中，首先是面对的是大学自主权问题。大学自主权是大学校长发挥作用的根本性问题，关于大学自主权的规定，意味着对大学校长责任的规定，从而决定了设置大学校长职位的性质。如果大学没有自主权，那么大学可能只是一个行政的附属品，那么大学校长的职位与一般官员的职位并没有什么区别，而且大学校长的职位也可有可无，正如法国大学很长时间都没有大学校长职位一样。因此，有什么样的大学自主权规定，就有什么样类型的大学校长出现。从这个意义上讲，我们就不能责怪近50多年中国著名的大学校长为什么如此之少了，因为校长并没有多少真正的责任，因此就不需要多么高的能力水平表现，那么接着也就无法出现大批精英型的大学校长了。所以出现众多的平庸型的大学校长主要根源是制度上的，是大学缺乏自主权所致。因此我们认为，大学校长最终能否成为一流的，不仅与大学校长本人所具有的素质相关，而且与大学办学权限直接相关。如果大学没有实际的办学自主权，大学校长本人素质再好也无用武之地。在大学有了自主权之后，才涉及大学校长如何进行领导和管理大学问题。

在目前，大学办学自主权仍然是一个非常值得关注的问题，因为大学自主权直接关系到大学内部的权力架构问题，直接涉及大学校长的具体责任问题。一般而言，在高度集权的管理体制下，实行大学校长负责制意义不是很大。因为上级可以直接领导，校长只要执行上级的指示或命令就可以了，他也不需要负什么责任。因此可以做这样的假设：如果大学没有行动的自主权，那么大学内部就没有什么责任可负了，也就是说，如果大学校长不进行决策，当然他就没有什么责任可负了。因为负责制的基本原则就是谁决策谁负责。如果他仅仅是听从上级命令，那么他就不必为上级的决策错误担负责任。这就是人们常说的责、权、利相统一原则。

现在大学在很大程度上是缺乏自主权的，这不仅表现在大学的课程设置（开设什么课程及由谁来决定）、教师选聘（选择什么样的教师及由谁决定）、专业设置（开设什么样的专业及由谁决定）、学生选拔（招收谁来入读及由谁决定）、机构设置（设立什么样的机构及由谁决定）方面，而且还表现在大学校长对副手的选择方面。如果大学校长不能获得十分得力的助手，纵使他有天大的本事也难以独力把学校办好。我国许多大学领导班子都有内耗，其根本原因就在于一把手对自己的助手并没有选择权，这样他就无力推行他的主张，无法落实他的办学举措。这样的大学校长要么进入权力斗争中，要么充当一个和事佬，他要有所作为必须投入极大的精力进行沟通协调工作，这显然不利于他进行有效决策和负责。因此如果大学校长要真正负责，就必须拥有对行政助手的选择权力，不然的话他的设想、他的设计都无法推行无法操作。那么他只能忙于各种利益的平衡中，成了一个货真价实的事务主义者了，这注定了他不可能有很大的作为。

但是大学的自主权究竟该多大呢？大学在哪些方面可以自主呢？这显然是一个值得进一步探讨的问题。因为对于公立大学而言，大学的自主权总是相对的，有些权力永远属于外部的，而不是内部的。

但是否大学有了自主权就必然出现高水平的大学校长？也不尽然！出现高水平大学校长是多方面因素综合作用的结果。如有无历史机遇、能否把握历史机遇和创造性利用历史机遇也是高水平大学校长脱颖而出的关键因素。但不可否认，对大学自主权有了明确的规范，就更能够提高大学校长的责任感，有利于提高其施政目标的明确性，也为实行问责制提供了更大的可行性，从而有利于外部监督和进行内部约束。有的学者^〔1〕指出，目前我国大学比国外同类大学有更大的自主权，笔者不敢苟同，但笔者不否认，我国大学可能拥有事实上更大的自主权，但这些自主权都是大学利用转型的空隙获得的，而缺乏明确的法律依据。笔者比较赞同该学者另一意见：现在大学自主权存在着极大的不稳定性，容易引起反弹。说到底，这种自主权是没有经过法律的授权秩序，而是大学校长在办学中自己开发出来的。而这种自己开发出来的权力没有规约，则容易走向畸形。这种现象也是导致大学中出现“乱办学”的根本原因。这也迫切呼唤进行法律的完善。

（二）集体领导体制问题

另一个对大学校长发挥作用起直接制约作用的制度环境是党委领导下的大学校长负责制的体制。从某种角度讲，实行党委领导下的校长负责制也是中国大学校长制度特色重要体现。我们知道，在美国大学，普遍实行的是董事会领导下的校长负责制；在欧洲国家，主要实行的大学评议会制度，教授会是大学决策中的主导力量，校长则主要是一种象征意义，具体行政事务由副校长负责（英国）或专职秘书负责（如德国），大学管理的主要权力机构是在大学评议会。而在中国，大学党委是一种集体领导机构，但大学党委并不负责大学校长选拔任命，而承担该责任的主要负责机构是地方的教育行政主管部门和教育工作委员会机构，他们共同负责大学校长的选拔与任命工作，但主角是地方教育工作委员会组织，这是党管干部原则所规定的。大学党委是学校的领导机构，但不负责学校日常事物的管理，而担负管理责任的是大学校长所领导的行政班子。大学还有其他的领导机构，如校务委员会，但主要是作为议事机构出现的，一般不具有决策的职能，而决策的职能属于党委。类似参议机构还有教职工代表大学组织，这类组织在大学中没有什么事实性的权威，只是在一定程度上起到沟通民意的作用。所以，在中国，对大学校长发挥作用影响最大的就是党委领导下的校长负责制的体制了，其他制度对大学校长作用发挥的影响就非常小。那么对大学校长制度探索必然要触动法律已经明文规定的党委领导下的大学校长负责制了。如果不涉及这个问题，那么我们的探索是没有终结的。(www.xing528.com)

如前所述，党委领导下的大学校长负责制是中国特色的大学校长制度的重要构成部分，而且是前提性条件。但这并不意味着这个体制就是完善的。甚至可以说，我国建国以来出现非常有影响的大学校长之所以非常少，在很大程度上与这个体制不完善有直接关系，因为这个体制非常容易制约大学校长的积极性的发挥。如果不能发挥大学校长的积极性，那可以想象，大学建设不可能取得很大的成功。那么我们必须探讨促使大学校长能够积极地发挥作用的机制，不然的话，我们所有的探讨都可能前功尽弃。如何来完善这个体制呢？我们认为下面几个问题的解决是必然的一步。

我们知道，实行党委领导下的校长负责制是中国大学校长制度长期以来建设的重要成果之一。在历史上我国曾进行过多种的大学领导体制的探索，但都没有取得成功，最终大家形成了一个基本结论，实行党委领导下的校长负责制比较符合中国的国情。党委领导，是指集体领导，这种体制就排除了个人擅权的可能性。我国在20世纪80年代曾进行大学校长负责制的试点，试验的结果发现，如果不讲党委，只讲大学校长负责制很容易演变成大学校长的独裁专制。是否实行集体领导之后一切就可以万事大吉了？显然问题没那么简单。党委领导下的校长负责制在运行中经常或发生这样或那样的问题。最大的问题仍然是权力的个人化问题。党委领导可能变成形式的领导，实质上仍然是校长一人领导，或党委领导变成党委书记的领导。之所以会产生这样的形式民主而实质非民主的现象，这与行政化有直接的关系。换言之，领导不是依靠个人的人格魅力和领导艺术，而是依靠行政级别。在大学书记和校长行政级别最高，他们已经是实质的上级，而不是平等协商的关系。即使两个同级别的领导之间由于权力之争也经常矛盾不断，常常出现权力向一方倾斜。当然最理想的关系状态是一种相互尊重、分工明确、相互合作的关系，但在现实中，各种工作关系经常是交错在一起的，很难出现一个完全的平衡状态。这一切说明，集体领导体制容易架空，党委领导下的大学校长负责制容易变成职责不明，容易变成相互推诿的借口。为此就必须完善党委领导下的大学校长负责制。如果不完善这一制度，即使选拔出高水平的大学校长也很难发挥作用。

这说明，至少在目前中国，大学内部领导体制既不适宜采用完全的个人领导体制，也并非采取集体领导的体制就可以高枕无忧了。这意味着我们在肯定党委领导下的校长负责制的同时，还应该看到该体制远没有成熟，还有许多方面值得探讨，特别是激发大学校长积极发挥作用的机制。所以中国特色的大学校长制度建设必须表现出以下两个方面：一方面是要坚持党委领导下的校长负责制；另一方面又要不断地完善党委领导下的校长负责制。

实事求是地讲，党委领导下的校长负责制作为一种集体领导的体制，它有很多难以比拟的优点，但其缺陷也十分明显，最突出之处首先表现在集体领导体制中主要领导的各自责任不清的问题，特别是校长和书记角色不清，因而非常容易出现争权夺利、领导班子不团结、扯皮和内耗现象。不少大学在领导班子内部都存在着激烈的权力斗争，而斗争的核心是确定谁是“一把手”、“谁听谁”的问题。在党委领导下的校长负责制中规定了校长作为学校法人代表，是学校的第一责任人，但他又必须接受党委的集体领导，而他又不是党委最主要的领导人，这样他就对他作为第一责任人的角色是存有疑惑的。虽然高等教育法中规定了党委是进行党的领导，党委对学校重大问题进行决策并直接主管干部人事，但学校中的事务性质往往难以明确界定，一切事项既可以变成大事，也可以化成小事，这就为党委进行干预提供了依据。而且在党委领导中又实际上是书记负责制，这样领导的核心是书记，书记变成实质性的“一把手”。一旦出现一个“强势”的书记，势必要全面干政。而“强势”的校长势必强调党的事务与校政之间的区别，反对书记干政。但在大学党委组织结构中，校长一般都兼任副书记，这样在名分上也应该是服从书记领导的，这样阻止书记“干政”也很难实行。这样校长与书记之间关系就容易形成水火，并结成各自的势力范围和利益集团。所以一旦出现“强势”校长和“强势”书记后，就容易形成“一山不容二虎”的火并局面，矛盾斗争将非常激烈。而一个学校搞得好与不好，很大程度上与大学领导班子是否团结有关。不幸的是，这种内耗现象在我国多所大学中都出现过。对于这种问题，必须从制度设计上进行克服，不然的话就是大学发展的一大障碍。

其次，党委作为集体决策机构，校长在其中不是占据主导地位，从而与校长负责制不对应，因此降低了大学校长的效能感和责任感。因为是集体领导，大学校长就非常容易感到自己的意见不能得到充分的重视；因为是集体决策，校长感到自己只是其中一员，并且主要是以执行官身份出现的，所以主要负责任的应该是集体而不应该是他个人。因此，如果出现了决策无法执行或决策失误的情况那么就不可能只怪罪于校长了。我国许多大学在发展过程中都出现了重大的决策失误，而其根源就在于这个集体领导的体制使大学校长可以免除责任。在这样情况下，大学不可能办出效益来，大学校长对学校也不可能真正负起责任来。由于这样的规避责任机制，一些校长在任内大搞政绩主义，留下一系列的后遗症由继任去承担，而继任又设法逃避别人转嫁来的负担。

再次，由于我国大学所实行集体领导实质上是大学党委的集体领导，而不是简单的指学校领导班子成员的集体领导。这样一来还会出现一个制度上的困境，即：当大学校长不是党委成员怎么办？这个问题是现实存在的，如民主党派人士作为大学校长就是一例。这时的领导体制就是非常别扭的，而如何进行集体领导就成了一个很大的问题。因为如果大学校长不参与决策过程，不了解决策详情，而只是作为一个单纯的执行者对作为大学校长而言是非常困难的。为此就必须这个体制外设立大学发展委员会或校务委员会的机构来弥补。此时党委领导就必须转化为校务委员会领导了。

最后，在党委领导下的校长负责制中大学校长向谁负责不清楚。如果按照常规，谁领导就向谁负责。既然是党委领导，那么校长就是向党委负责了。但这里校长所负的责任只是执行责任，不负决策责任，因为决策是集体做出的。而在大学办学过程的主要责任实际上是决策责任，既然是集体领导体制，那么校长负责制实际上也就变成了集体负责制或自我负责制。但是按照行政运转逻辑，负责制只适用于下级对上级的负责，特别是有管理权的机关。那么大学校长应该向直接任命、管理的上级机关负责，但这些机关又很难考察大学内部的具体事务。这同样使责任制落空。

（三）改革的两种选择

针对大学自主权和集体领导体制问题，我们认为可以采取两种方案来改进大学管理体制。一是从增加大学与政府之间的缓冲层来完善大学管理体制。这个缓冲层是具有专业资质的评估组织，是具有社会地位的准官方组织，他们通过自己的评估行为引导大学的行为，从而一方面增加大学的自主权，另一方面抑制大学组织内部的争权夺利行为，促进大学内部领导层之间的合作。可以说这一方案的原型是英国大学管理制度，尽管英国大学管理制度改革是走向集权化，而我国大学管理制度改革是走向放权化，但两国高等教育体制改革的共同趋向都是一种“趋中化”的改革。而且我们认为英国的模式比较适合于我国“以国家办学为主体”的国情。

另一种方案是采取社会参与大学管理的方式，具体而言就是建立主要由社会贤达人士组成大学管理委员会或大学董事会负责对大学的重大事务决定及大学校长的选拔，使大学一方面避免行政的直接干预，另一方面避免大学内部形成集权，有利于推行大学内部的科学决策。这一方案的原型是美国大学管理模式。美国大学管理模式比较有利于打破大学的封闭办学状态，有利于促进大学与社会的结合，有利于形成大学自我发展能力，同时也可以避免大学内部的争权夺利。这样，大学董事会就成为大学校长的具体负责对象，大学校长的权威也不是来自行政任命，而是来自董事会的授权。自然而然，大学的法人代表也不再是大学校长了，而是董事会了。可以看出这种模式比较适合于民办大学模式，与公办大学的管理体制有相当大的距离。