要找到对所有国家都适用的最佳社会规则，那的确需要一种超人的智力，它目睹过人类的所有情感却不曾体会过任何一种108，它与我们的本性没有任何关系却对之了如指掌，它的幸福与我们无涉却为我们的幸福牵肠挂肚，最后，它关心的是时间推移中的一种遥远的荣誉，它可以在这个世纪操劳，而在另一个世纪享受荣誉。［6］果真如此，要为人类制定法律非需神力不可109。
卡里古拉在事实方面所做的推理110，恰是柏拉图在权利方面所做的推理，柏拉图试图以此来说明他在其关于统治术的书中111所探求的政治家或君主。可是，一个伟大的君主是一位旷世之人，如果此言不虚的话，那么一个伟大的立法者又该是怎样之人呢？立法者所订的规矩，君主只需遵守就够了。立法者是发明机器的机械师，君主只是安装机器、操作机器的工人。孟德斯鸠112说，在社会诞生之初，是共和国的首领们在订立制度，然后制度又反过来塑造共和国的首领113。
可以这样说，敢于为人民订立制度的人应当自信能够改变人性；他能够把从自身来说均为一个个完全的、孤独的、整体的个人转变为一个更大的整体的组成部分，从某种意义上说，个人从这个更大的整体中获得自身的生命和存在；能够改变人的本质，使之更强；他能够用一种部分的、精神的存在来代替我们所有人从自然那里获得的生理的、独立的存在114。总之，他必须除却人的固有的力量，而赋之以外在的、离开了他人的帮助他就无法使用的力量。这些自然的力量被消灭得越尽净，他所获得的力量就越大越持久，因此制度就越牢固越完美。以至于：如果每个公民离开他人便无足轻重、一无所成；如果整体获得的力量等于或大于所有个人的自然力量的总和，那么我们就可以说立法已经达到了所能达到的最完美程度了。
从各个方面看，立法者都是国家的人杰。他不仅理应具有如此的天赋，而且他的大任也要求他应该如此。这种大任既非行政官职亦非主权。这一构建共和国的大任却不属于共和国的架构之内。它是一种与人类权威毫无共同之处的特殊的、高级的职能。因为，如果说治人者不该立法的话，那么立法者也不该治人。否则，立法者的法律既然贯彻的是他的感情，就经常只能使其不公正固定下来，他永远无法避免个人的意见破坏其神圣的事业115。
当利格古斯为其祖国制定法律时，他是以让出王权而开始的。让异邦人为本邦制定法律，这是大多数希腊城邦的习惯。近代的意大利各共和国经常仿效这种做法，日内瓦共和国也是这么做的，而且效果良好。［7］在罗马的鼎盛时期，同样的人因为将立法权威和主权权力集于一身，暴君制所带来的种种罪恶在内部复活，险些造成亡国的结局。
不过，仅凭一己的权威便通过任何法律的权利，十人执政官从未攫取过。他们对人民说：“我们向你们所提议的，如果你们不同意，就不能成为法律。罗马人，你们自己制定为你们谋幸福的法律吧。”
因此，拟订法律的人没有、也不应有任何立法权，甚至人民也不能随便地放弃这一不可转让的权利，因为根据基本契约，只有普遍意志才能约束个人，一种个别意志，只有被提交人民自由投票表决之后，人们才能确定它是否符合普遍意志。这一点我已经说起过，但是再重复一遍亦无不妥116。(www.xing528.com)
因此我们就在立法行为中发现有两种看似不相容的东西：它既是一项人力所不及的事业，然而，要完成这一事业，它又是一种无足轻重的权威。
另一个困难也值得关注。如果圣贤们想用自己的语言、而不是用通俗的语言对老百姓说话，他们是不会被理解的。然而，许多思想是无法用人民的语言来表达的。正如太远的目标人民无法企及一样，太概括的概念他们也无法理解。由于每个个人所领会的政府的构想只是与他们的个人利益有关的构想，良好的法律在不断使他们放弃某些东西的同时也给他们带来的好处，他们是很难看到的。一个新生的人民若要体会到健康的政治准则并遵守国家利益的基本规则，就必须把结果视为原因，使本应是制度的产物的社会精神主宰着制度本身，使人在法律出现之前就应是法律所应把他塑造成的样子。这样，由于立法者既不能使用武力也不能使用说服的手段，求助于另一种不武自威、不说自服的权威就有必要了。
为了使人民既服从自然的法律又服从国家的法律，为了使人民承认造就了人和城邦的是同一个权力，为了使人民自由地遵守法律，并且驯服地戴上公众幸福的羁绊，自古以来的各国先辈们不得不求助于上天的介入，用他们自己的智慧来荣耀神明，其原因即在于此。
这种超乎常人智力之上的崇高理由使立法者将他们的决定假托神明之口说出，其目的在于用神的权威来引领那些由于人的谨慎而不为所动的人们。［8］可是并非什么人都能以神的名义说话，也并非什么人在以神的代言人说话时都能被人相信。立法者的伟大灵魂是彰显其使命的伟大奇迹117。谁都可以刻石碣，买神谕，假装与神明达成了秘密交易，唆使小鸟来密传神言，或用其他卑劣手段蒙蔽人民。只会玩这种把戏的人甚至偶尔还可能纠集一群乌合之众，但他永远不可能建立一个国家，他的荒唐的把戏将很快和他一起消失。虚假的奇迹只能形成一种暂时的联系，惟有智慧才能使这种联系牢固持久。犹太法存在至今118，统治半个世界达十个世纪之久的伊斯美119子孙的法律今天仍然诉说着法律制定者的丰功伟绩。那种傲慢的哲学120和一叶障目的宗派精神只把这些伟人看做一群幸运的骗子，而真正的政治家在他们的制度中赞叹的是主宰着国家长治久安的那种伟大而勃发的天才。
从以上论述中，我们不能和瓦伯顿121一样得出结论说政治和宗教在世界上具有共同的目的，我们的结论是：在国家的起源时，宗教是政治的工具122。
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