2014年政府工作报告：中国经济决策的民主、科学、制度化

作者：胡鞍钢

 [摘 要] 中国经济决策机制包括两阶段、五步骤，即决策形成阶段的党中央决策、国务院决策和全国人大决策和决策落实实施阶段的国务院落实全国人大决策、全国人大监督国务院落实经济决策。作为重要载体的《政府工作报告》既反映了上述决策机制的民主化、科学化和制度化，而且相比美国总统的《国情咨文》反映了更高更切实的民主，也使得中国的决策比美国的决策更能够形成合力，取得成功。

[关键词] 经济决策；决策机制；政府工作报告；“三化”

2014年国务院政府工作报告背后是中国经济决策机制的“三化”，即民主化、科学化、制度化。这是中国独创的，又是世界独特的国家治理决策机制，远远优越于比我们更发达的西方国家的经济决策机制。但在西方视野中，中国被贴上了“一党专政”、“威权体制”、“非民主体制”等标签，即使有民主也不过是“作秀”而已。那么，中国经济决策机制究竟是什么，具有怎样的独特性，又是否能提供一个观察中国民主制度的窗口呢？

每年3月，中国全国人民代表大会和政治协商会议都会在北京召开。期间，国务院总理代表中央政府向国家最高权力机关即全国人民代表大会作政府工作报告，提请全国人民代表大会审议。报告既涉及对过去一年或一个时期的工作总结，也对未来一年或一个时期的工作加以展望并进行部署；报告所讨论的主要内容，随着不同时期党和国家的中心工作转变而转变。重大经济决策成为政府工作报告的重要内容之一，也是与改革开放后经济工作成为党的中心工作、发展成为党的第一要务有着直接的关系。

国务院总理向党的全国代表大会作政府工作报告的制度安排，始于1954年。当年5月23日，周恩来总理向全国人大一届一次会议作了政府工作报告，对“一五”计划、国家工业化等与国民经济和社会发展相关重大问题作了全面阐述。同年9月24日，在会议召开四个月之后，《人民日报》用了两个整版的篇幅向全国发布了这份报告。此后，从1954年开始直到1960年，全国人民代表大会每年定期召开，国务院总理代表中央政府在大会上作政府工作报告也成为中国重大决策过程的重要环节。

然而，从1961年起，国务院总理向全国人大作政府工作报告的例行制度被中断。在1961年至1976年的16年间，仅在1964年的全国人大三届一次会议上和1975年全国人大四届一次会议上，由周恩来总理代表国务院作了两次政府工作报告。

从1978年全国人大五届一次会议开始，这一制度正式恢复；从1985年开始，全国人民代表大会基本固定在每年三月举行。截至2014年，先后有华国锋、赵紫阳、李鹏、朱镕基、温家宝和李克强共六届国务院总理代表政府向全国人大作了37次政府工作报告，中间无一年间断，不仅恢复了新中国成立初期的良好决策机制，也充分体现了改革开放时期国家政治生活重回法制化、规范化的正轨。

显然，全国人大对政府年度工作报告的审议和讨论是中国经济重大决策的重要内容。新中国成立以来经济重大决策机制的变迁，其背后实际上是我党、我国民主政治制度的变迁；前者是后者的直接反映。全国人大作为一级重要决策机构，基于《中华人民共和国宪法》中有关大会审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告和国家的预算和预算执行情况的报告，实质上是中国特色社会主义民主政治制度的生动体现；而这一机制也和新中国的民主政治制度体系一样，的确经历了从创立到运行良好、到遭受破坏、再到恢复重建、不断巩固的发展演变过程，因而也就形成了中国特色的决策过程。那么，这一决策有着怎样的过程呢？

以中国的经济决策机制为例，就先后经历了两个阶段（形成决策阶段和实施决策阶段），又具体分为五个步骤，其中形成决策阶段三个步骤：

第一步是党中央决策。2013年12月10-13日召开中央经济工作会议，出席会议的人有：中共中央政治局委员、中央书记处书记、全国人大常委会党员副委员长、国务院副总理、国务委员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长、全国政协党员副主席等，同时参加会议的人员有：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团的党政主要负责人、党中央有关部门、国务院有关部委和有关单位的主要负责人、中央管理的部分企业和金融机构负责人以及军队及武警部队有关负责人。该会参加人数实际上要比中央全会的人数要多，不仅涵盖绝大部分中央委员和中央候补委员，而且还包括其他负责人，相当于“准中央全会”。通常是由总书记做主题报告，分析当前国内外经济形势，总结2013年经济工作，提出2014年经济工作的总体要求和主要任务。然后进行分组讨论，在充分讨论之后，由国务院总理作总结讲话，对明年经济工作做出具体部署。这种会议最大特点就是降低决策信息的不确定性和不对称性，民主决策的本质是充分分享决策信息，这有利于中央与地方共同分享信息、交换意见、集思广益、形成共识，做出中央关于下一年度经济工作的重要决策。

随后，12月23日至24日召开中央农村工作会议，总书记习近平和国务院总理李克强在会上发表重要讲话，部署2014年和今后一个时期的农业农村工作。这两次会议就为各地方布置下一年经济工作提供了全国信息、中央决策信息，也为之后的地方“两会”提出了指导方针和重要思路。

第二步是国务院决策。根据中央经济工作会议的精神，由国务院起草《政府工作报告》，征求各方面意见。12月13日，国务院成立报告起草组，以国务院研究室人员为主体，邀请有关部门和地方同志、专家参加，正式开始报告起草工作。

1月16日，习近平总书记主持中央政治局常委会议，讨论通过报告稿。

2014年1月底到2月中旬，国务院总理李克强主持召开3次座谈会，分别听取专家学者、企业界、科教文卫人士和基层组织代表、各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士对政府工作报告稿的意见和建议。

1月23日，国务院总理李克强主持召开国务院全体会议，国务院全体组成人员出席会议，有关部门、单位主要负责人列席会议，讨论即将提请十二届全国人大第二次会议审议的政府工作报告。会后将报告征求意见稿下发各省(区、市)和中央有关单位征求意见，也包括全国人大常委会和全国政协。起草组共收到1138条意见，经过认真研究、汇总梳理和整合类似或重复意见后，吸收327条。这就为下一步召开“两会”做了充分的准备，相当于会前信息沟通、信息分享、信息交流，也包括不同意见的整合。

2月24日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议讨论了国务院提交的《政府工作报告》稿，再次确认批准了报告稿，完成了报告的各项准备工作，充分体现各方协商，包括报告所提出的各项改革措施、发展任务、重要政策等等。

第三步是全国人大决策。在会前，先后召开全国人大委员长会议和全国人大常委会，为全国人大全体会议做准备。在充分准备的基础之上，2014年3月5日召开十二届全国人大第一次会议，由国务院总理李克强向会议作《政府工作报告》，全国政协委员列席会议听取报告。

两会期间，全国人大代表认真审议，全国政协委员积极讨论。党和国家领导人，各部门负责人以及报告起草组工作人员分赴各代表团、政协各界别，悉心听取代表委员们的意见、建议。国务院根据这些意见建议对报告进行了修改，共修改了16处。(www.xing528.com)

最后3月13日，由全国人民代表大会通过关于《政府工作报告》的决议，①由国务院决策转变为全国人大决策，由此完成了中国经济决策的过程。

从党中央的民主决策与共识到国务院的民主决策与共识，再到全国人大的民主与共识，至少有三步民主决策过程，《政府工作报告》就成为全党、全国、全社会的最大公约数和最大共识。这就大大不同于美国的总统决策（如国情咨文和提案），常常在国会上受阻、拖延或否决的尴尬局面，甚至白宫被迫关门的难堪局面。

进入经济决策的落实实施阶段，先后有两步：

第一步是国务院落实全国人大决策。在“两会”结束后，3月19日由国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，根据全国人大审议通过的《政府工作报告》，确立当年工作的总体部署和主要任务，确定了2014年政府工作15个方面共55项重点任务，并分解到国务院各部门、各单位，确保实现经济社会发展的预期目标。首次提出引入第三方评估，接受人民监督。各部门、各单位落实分工的具体措施要抓紧上报，国务院将加强督促检查，确保任务落实到位、取得实效。李克强指出，十二届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》，明确了2014年政府工作任务“清单”，这是政府对人民的庄严承诺。国务院各部门、各单位要按照统一部署，把落实报告提出的各项任务作为履职尽责的重点，努力完成2014年经济社会发展预期目标，交出一份合格的“答卷”，不辜负人民群众的期望。[1]

第二步是全国人大监督国务院落实经济决策。下半年国务院向全国人大常委会报告实施进展情况，全国人大常委会审议由国家发展和改革委员会受国务院委托所作的关于2014年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告，由财政部受国务院委托所作的关于2014年以来预算执行情况的报告，由全国人大常委会委员对完成全年经济社会发展的目标任务提出具体意见和建议，这里全国人大及常务会的监督检查及建议都起到“调试”和“合力”的作用，不是要唱什么对台戏，从而保证如期实现当年主要发展目标。

上述阶段和步骤反映出中国经济决策制定的科学和实施的有效，很大程度上解释了中国经济决策成功的原因。实际上，根据我们的中期评估（2011-2013），国家“十二五”规划完成情况得分为88.9分（100分为满分），高于“十一五”规划中期评估结果（86.4分）。这也就证明了良好的经济决策机制有助于政府实现国家治理的“学习曲线”不断向好，治理能力不断提高，治理绩效不断优化。

与中国政府工作报告形成对照的是美国的总统《国情咨文》，两者最大的不同在于前者反映了更切实的民主决策。一方面从内容上看，中国政府工作报告全面涉及了社会主义现代化“五位一体”总布局的各个方面，有明确的施政目标；而美国总统《国情咨文》不仅内容框架单薄，施政目标也是寥寥可数（见下表）。以2014年为例，中国政府工作报告提出了18项量化目标，共包括了31项量化指标；而奥巴马《国情咨文》共提出了6项量化指标，不及中国政府共工作报告的20%。从过去几年的文本内容看，美国总统《国情咨文》指标内容不定、体系结构多变，多旨在回应当年热点及焦点话题，应景意味和时效性明显；而中国政府工作报告以一系列经济社会发展重要指标回应人民需求，指标内容全面，体系结构稳定，完成情况可检验、可对照。

另一方面，从决策过程上看，中国政府工作报告起草修改过程时间更长，参与人员范围更大、人数更多，各方意见征询广度、吸收水平更高。

相比之下，美国总统《国情咨文》的起草班子主要是白宫的20多人组成，包括总统的顾问和高级人员。起草步骤依次包括：酝酿阶段，由白宫总统办公室根据总统要求和过去一年主要施政内容、国内外形势等对咨文关键词、主题、框架等进行设定。分头起草阶段，由咨文起草班底人员撰写咨文初稿。建议征询阶段，由咨文内容所涉及到行政当局各部门、委员会及政界其他资深人士对咨文内容提出修改完善建议，并汇总到咨文起草团队。最后是校对定稿阶段，咨文起草团队根据汇总的意见和建议对咨文初稿进行补充校对，并将咨文送法律专业人士进行评议。至此，国情咨文基本定稿，送总统亲自审阅修改和定稿。最后由总统公开发表。

由于美国是分权制衡体制，就会出现“否决”机制，当总统行政当局在与国会意见相左时，国会就会否决，或者拖延表决。如奥巴马总统的医改方案和就业方案是一拖再拖，一让再让、一改再改，成为“蹩脚的改革”。只要奥巴马医改得不到多数支持，他在任八年期间很难成功，如果他离任，就可能会流产，半途而废。这表明在美国任何一项重大的改革只要触及到各方利益，常常是分歧远多于共识，对峙多与妥协，失败多于成功。诚如几年前美国布鲁金斯学会的研究人员对笔者曾讲，奥巴马想改革，美国体制就是不帮忙，处处掣肘。而你们的胡锦涛想改革，中国体制总是帮忙，总能实现目标。他对2009年中国的医改能够覆盖到13亿人口规模，感到敬佩。也同样如奥巴马总统2012年《国情咨文》中一针见血地看到这一事实，称之为“华盛顿将一事无成，因为华盛顿四分五裂”。[2]

中国经济决策机制已基本形成了民主化、科学化和制度化的“三化”特点。这一概念最早系由时任中央政局委员、国务院常务副总理万里同志在20世纪80年代中期提及，当时他基于“文化大革命”的历史教训，提出党和国家重大决策的“两化”，即科学化与民主化。随着改革开放三十余年的不断完善与发展，科学民主决策机制更加成熟、更加定型，因而逐步迈向制度化。这一变迁是一个理论探索、创新的过程，更是一个不断实践、试错、优化的过程；它体现了中国国家治理体系和治理能力的现代化，也生动反映了中国特色社会主义民主政治的发展和完善。

民主从来都不是唯一的而是多样化的。当今世界有二百四十个国家和地区、七十亿人口、两千多个民族及文化，就会有不同类型、不同形式、不同特征和不同道路的多样化的又各具特色的民主。民主化不等于西方民主化，就像现代化，最早发生于西方，已经成为当今世界之潮流，但现代化不等于西方化；不同的民主，不仅有不同的形式、手段，而且有不同的性质和制度安排；不同性质的民主，就会有不同的优势和劣势；在世界上，不同的国家和地区要共存，那么不同的民主也要共存。但与此同时，民主又是相互竞争的，并在竞争中体现出不同民主制度的优劣。

实践表明，中国的政治民主制度不断改进、不断创新、不断完善，在现代政治文明的基础之上，结合中国国情，发展出了一套与时俱进的中国特色政治民主制度。诚如邓小平在1980年所言：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。这是资本主义所绝对不可能做到的。”[3]这一制度在当今世界240个国家和地区中最具竞争力，又比那些老而又老的西方民主国家如英国、美国要有更大的优越性，这表现在现代化的进程和竞赛中，中国后来居上，快速缩小综合国力差距，而且将很快超过美国。

总之，一个国家的经济发展取决于国家经济治理能力，国家经济治理能力又取决于国家经济决策的民主化、科学化、制度化水平。从1982年修改《中华人民共和国宪法》，尤其是1994年首次召开中央经济工作会议以来，中国逐渐形成了极其独特的国家经济决策机制，并以“摸着石头过河”的方式不断地探索和试错，从而形成了我们今天所看到的两阶段、五步骤、循环往复的经济决策过程。这一机制既能够保证中国经济发展、社会进步、文化繁荣，又能够主动应对重大挑战、积极解决突出问题；既能够避免经济决策的重大失误，又能够及时调整避免小的决策失误，从而保证中国始终能够在激烈的全球竞争中独树一帜、独领风骚。（本文系作者2014年3月4日为清华大学本科生授课的讲课记录稿节选，由唐啸、周顶、杨竺松根据速记稿整理补充，作者2014年5月12日又作了修改。）

[1]新华社. 李克强主持召开国务院常务会议[Z]. 2014-03-19.

[2]贝拉克•侯赛因•奥巴马. 国情咨文（2014年）. 参考资料[J],2012-01-30.

[3]邓小平.党和国家领导制度的改革[M].邓小平文选(第2卷), 北京: 人民出版社，1994, 337.