州政府与联邦政府共同提供资助

德国高等教育的发展高度依赖于公共经费的投入，因此政府在高等教育的发展中，一直扮演着教育经费主要提供者的角色。作为联邦制国家，且长期以来奉行联邦州享有文化自主权（Kultorhoheit der Länder）的原则，传统上，德国高等教育事业均由联邦州政府主导，政府拨款也主要通过联邦州主管层面的相关机构来完成，联邦政府并不直接参与。但随着联邦政府在高等教育改革和发展中的作用逐步增强，特别是通过1969年《德意志联邦共和国基本法》的修订案获得更多在协调教育规划、促进科研事业和加强高校建设方面的参与权之后，联邦政府逐渐开始对高等教育事业进行资助，并成为高等教育经费的一个重要来源。当前德国高等教育拨款体制呈现州政府与联邦政府共同拨款的二元结构模式，其中前者负责为高等教育事业提供包括日常性经费在内的基本资助，后者负责提供辅助性专项经费。20世纪90年代以来，德国通过在高等教育拨款模式上采取一些独特策略，不断调整和优化现有体制，促进高等教育向着可持续高质量方面发展。

从拨款体制的基本结构和拨款类别来看，德国高等教育的财政拨款包括联邦政府的拨款和州政府的拨款两大部分。联邦政府的财政拨款主要通过三种方式进行:一是为高等学校承担基本建设经费，包括高校新修建筑和配备大型科学设备方面的经费。该项经费始于1969年《德意志联邦德国基本法》修订案中关于联邦分担高校基本建设费的规定；1976年之后联邦政府开始承担大学扩张过程中一半的基建费用；^[65]二是为高校提供科研经费，联邦政府的高校科研拨款主要分为三类，包括:经由独立科研机构，如德意志研究联合会（Deutsche Forschungsgemeinschaft）的科研拨款；由联邦政府各部直接提供的科研拨款；以及为委托科研项目提供的全额资助；三是为高校学生提供资助，联邦政府的该项资助主要针对本科学生。根据1971年开始实行的《联邦教育促进法》（Bundesausbildungsförderungsgesetz）规定，联邦政府承担本科生资助经费的65%，其余35%的资助经费由州政府承担。^[66]联邦各州政府作为其管辖范围内州立高等学校经费的首要提供者，其拨款主要通过四种方式实现，其中最主要的一项是为高校日常运行提供日常性经费；此外州政府也负责高校基建费、高校科研经费和对大学生资助的拨款。对于学校新造建筑物及购置造价达15万德国马克（Deutschmark）^[67]以上的设备所需的费用，联邦政府在原则上虽然可与州政府共同承担，但就特定项目而言，州教育部长有权决定是否由州政府全额提供这些项目投资的所需经费。^[68]

从拨款对象来看，联邦和各州政府的拨款对象主要包括三类:首先是各类高等教育机构，包括大学（Universitäten）、高等专科学院（Fachhochschulen）及其他类型高校。政府通过拨款以资助其基本建设和日常运行的手段来对高校施加影响，使国家意志以及联邦各州发展高等教育的战略思想得以贯彻，引导本国高等教育事业前行的大方向，促进改革和发展，凸显了高等教育拨款体制的宏观调控职能。其次是接受高等教育的大学生。政府通过对在校大学生，特别是来自低收入家庭学生的资助，扩大高等教育的入学机会，促进高等教育的公平和良性发展。此外，政府的拨款对象还包括高校内的科研机构或项目，以及部分高校外的科研组织与设施。这类拨款对于促进德国高等教育领域科研水平的提升具有重要作用。

从拨款机构的设置来看，德国的高等教育拨款权仍由官方机构行使，各种“缓冲组织”附属于政府的相关机构，为联邦和州政府提供教育规划与研究促进方面建议，并发挥咨询作用。具体来说，首先，联邦政府主要通过联邦教育与研究部行使拨款职能，其拨款内容包括:为各州高校新修建筑和大型科研设备提供的部分基建费用，以及为大学生提供的资助；另外，联邦政府各部也通过专项资金的方式直接向高校进行科研拨款。各州的文化与教育部门代表国家管理教育，对辖区内的高校负有拨款和管理的最大责任，其涉及的拨款内容包括:州立高校科研、科学人才培养和教学工作等方面的日常性经费；高校基建费，以及依据《联邦教育促进法》的规定为大学生提供的资助。联邦和各州政府支付的高校基建费一般直接拨付给建筑商，其间不经过高等学校；对科研资助的拨款，则较多是通过社会中介组织或机构间接进行分配。^[69]作为全国性的独立科研资助机构和德国高校最大的“第三方资助”（Drittmittel）^[70]来源，德意志研究联合会主要负责德国高等院校和公共性研究机构中各个科学领域的研究项目的经费拨款。德意志研究联合会的前身为“德意志科学救援联合会”（Notgemeinschaft der deutschen Wissenschaft），始建于1920年，1949年以同称谓重建，后不久改为现名，在波恩注册为合法团体。德意志研究联合会开展科研资助的经费几乎都是来自国家的公共资金，通常情况下，联邦政府与各州政府的出资比例分配为60%和40%，特殊研究领域和莱布尼茨计划^[71]的经费来源比例为75%和25%，博士生培养点的比例为50%和50%。此外，该机构也通过接收一些基金会的资助、私人捐助和欧盟拨款等形式，获得额外的部分资金。^[72]2010年，德意志研究联合会的年度科研经费总额达到23亿欧元左右。^[73]

其次，联邦和州两个层次的高等教育拨款均依法而行，受五年期的规划指导。该规划最初由德国联邦与州教育规划和研究促进委员会（Bund－Länder－Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung）制定。从2008年1月1日开始，德国科学联席会（Gemeinsame Wissenschaftskonferenz）接替已停止运作的联邦与州教育规划和研究促进委员会，负责明确科研战略目标，研讨科学体制并作出相关决定。科学联合会的建立标志着联邦和各州对于公共科学与研究资助的重新组合。在其协调下，联邦与州政府在以下几个方面提供资助合作和拨款，包括:高校基本建设经费、大学以外的科研机构与研究项目，以及高校的科研计划。^[74]此外，科学委员会（Wissenschaftsrat）也负责就高等教育的基本建设向联邦和州政府提供建议；该机构提供了一种有效的渠道以使学术界对民主决策和预算过程产生影响。^[75]

从拨款的原则来看，由于德国的高等教育主要由政府资助，高等教育机构必须遵守德国公共行政预算和会计法。这些法律虽由各州自己制定，但从整体上看，其内容大体相似。其中对于拨款原则的限制主要包括以下几点，包括:①各州必须提前确定好下一个财经年度（Geschäftsjahresende）的分项预算（Einzelposten Budget）；②预算经费须明确支出类别，不可以跨项目使用；③高等教育机构的人员经费按岗位，即人员编制（Stellenplan），进行分配，高等教育机构不能将人员经费用于其他目的；④当年结余资金不能转入下一个财经年度。按照州的法律规定，各州为辖区范围内的高等教育机构提供的拨款都将列入年度预算。年度预算是一项综合预算，包括教育和研究经费，内容细分为支出类别/项目和人员岗位（即人员性经费，由所谓的人员编制［Stellenplan］规定）两部分。^[76]

从拨款的程序来看，德国各州高等教育财政拨款的程序通常包括四个阶段:一是开始预算阶段，其目的在于形成经费估计数。一般而言，各高等教育机构首先须向所在州政府提交本机构的总预算草案，然后再由州政府有关部门将州内所有高等教育机构的预算予以整合，形成本州内高等教育机构的总预算；二是准备预算阶段，旨在形成州的科技部和其他各部的总预算。各州考虑高等教育机构的中期规划及经费和设施规划，进行预算编制；三是递交预算和进行审议阶段。在此阶段，州政府须向州议会预算方案，州议会进行审议并签署预算法案；四是执行预算和进行审计阶段。州政府根据生效的预算法案拨付相应经费给高等教育机构，高等教育机构执行开支计划，审计机构对经费使用进行审计。^[77]另外，对于因州政府不能全额承担高校基建费，而需联邦政府提供部分资助的情况，相关高校需先向联邦政府提交项目经费申请书并接受科学委员会（Wissenschaftsrat）审核，接着由科学联席会依据审核情况决定是否分配资金。^[78]

从拨款方式来看，德国被评定为是“一个不基于拨款公式来分配高等教育机构公共资金的国家”，^[79]其预算及规划过程中均不含使用公式或者固定标准以决定高等教育机构总预算和单项预算的内在机制，而是基于政府与高校的协商、依据一步一步地增量形式来决定拨款数额的一种增量拨款方式。具体来说，德国年度拨款数额依据上一财经年度预算拨款基数决定，同时根据通货膨胀和预算增减因素酌情调整，进而确定最终的预算拨款数，是政府与高校协商和“谈判”的结果。(www.xing528.com)

总的来看，德国独具特色的高等教育财政拨款体制为本国高等教育机构的正常运行与发展提供了有力的支撑。然而随着时代的发展，它同时也反映出了不少难以完全适应高等教育发展的问题。为此，20世纪90年代以来，德国对其高等教育财政拨款模式开始尝试着进行一系列的改革，以适应高等教育发展的新情势和新需求。在此过程中，德国高等教育的拨款模式主要呈现出了以下几方面的特点和变革趋势:

一是拨款的预算方式从原来的“分项预算”向“整体预算”转变。长期以来，德国政府都是以分项预算（专款专用）的预算方式对高等教育进行财政拨款。在这种预算模式下，德国高等教育经费预算须严格依据传统的会计法则来进行管理与实施；特定高等教育机构抑或大学专设特定的经费收入和支出账户，用以管理这些特定用途的资金；拨款资金的开支原则必须与先前的经费预算一致，不允许中途变更预算方案，将一处资金挪作他用；此外，高校获拨的有关资金在使用上必须接受严格控制和审计。这种拨款程式的严格执行虽然可以有效规避资金挪用的风险，在一定程度上确保了高校教学、科研和产业等按规划有秩序地发展，但其拨款资金项目分类过细、操作过于机械刻板，不仅剥夺了高校在经费使用上的自主权，也无法确保其能够灵活有效地应对实际资金使用过程中可能出现的各种特殊情况。^[80]有鉴于此，近年来，德国的许多联邦州开始或者计划在对公立高等教育机构的拨款预算中引入和扩大“整体预算”（Globalhaushalt）。所谓“整体预算”，也称“财政包干制”或“一揽子预算”，是指政府部门给予高等教育机构总的预算额度，由高等教育机构自主决定怎样分配和使用的一种拨款预算方式。在此预算方式下，州政府可从制定拨款资金具体用途的繁琐工作中解脱出来，仅须确定各高等教育机构每年经费的估计数并直接拨款；高校则将在很大程度上获得在其机构内部灵活分配资金的自主权。

二是拨款模式从“投入导向”向“产出导向”转变。德国的高等教育财政拨款

体制从整体上看是一种以经费投入来推动高校发展的投入导向性的拨款模式，其核心特征包括预算项目事先确定、专款专用、费尽其用等。这种拨款模式只根据规划进行财政拨款，在确保高等教育科学规划性发展方面起到了一定的积极作用；但由于它受到政府干预较多，且丝毫不依据绩效评价结果进行拨款，近年来在激发高校自主发展能力和促进高校之间良性竞争等方面多受诟病。为此，德国自20世纪90年代中期开始积极推行以产出为导向的绩效财政拨款制（Leistungsorientierte Finanzierung），其基本原则是，由政府部门的拨款机构依据高等教育机构先前确定的行动目标及实际工作中的目标达成度对高等教育机构进行绩效评价，并依据评价结果进行拨款。其中，对各院校绩效的评估依赖具体绩效指标体系建构。由于各州在政治、地方特色以及高等教育与经济发展实际情况上的差异，德国各州所采取的绩效拨款的实际举措各不相同，各有侧重。例如，德国巴登—符腾堡州自2000年开始采用由数量取向拨款和激励取向拨款相结合的联合拨款模式，并赋予两项拨款不同的评价指标，进行区别考核。巴伐利亚州则选择实施“5—11”体系分层分解拨付模式，将该州的高等教育经常性费用划分为五大块，依据11项具体指标来考核绩效并拨款。^[81]总的来看，各州通过绩效指标拨款进行分配的金额比例存在差异；对指标拨款模式的使用主要还是集中于教学而非研究领域，其中，在多数情况下，用于测量高校教学相关绩效的指标为学生和研究生人数。^[82]

三是拨款决策从政府主导向高校参与方向转变。在德国原有的高等教育财政拨款体制中，高等教育机构往往缺少预算主权，政府拨款机构在其中起关键性决策作用。为了优化德国高等教育财政拨款决策机制，近年来，德国通过以下几个方面的措施来扩大高等教育机构在高等教育财政拨款方面的参与权，包括:①增加高等教育机构参与州高等教育规划过程的人员数量，以确保州政府所编制的高等教育财政拨款预算能充分反映高校发展的实际需求；②增加高校人员在高等教育预算编制过程中参加听证、参会、提建议等活动的机会；③依据高等教育预算对高校活动影响的大小确定预算事项进行的先后顺序；依据预算对高校教学和科研关联度的高低决定高校学术人员参与权的大小；④政府部门在编制预算时力求把握基本框架，关注宏观管理，而将细节确定的权限留给高等教育机构。^[83]

综上所述，德国特色的高等教育财政拨款体制呈现出了比较显著的“中央加地方”的拨款特点，其中联邦政府和地方政府在整个体系中占据了重要地位。随着高等教育的不断深入发展，德国通过引入和扩大以绩效为导向的拨款模式，赋予了高等教育机构更多地在预算决策和机构内经费使用方面的权力。尽管各州所采用的绩效拨款在具体操作上存在种种差异，不可否认，以绩效为导向的高等教育财政拨款模式，对于增加高校资金分配的透明度，使本国高等教育经费使用效益最大化，以及整个高等教育的优质化发展，具有积极的推动作用。