宪政文化的发展曲折与学理分析

第三节　宪政文化的曲折发展

一、1949—1954过渡时期宪政文化发展的理念

从1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》到1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，这五年是共同纲领发挥实际作用的时期。此后，《共同纲领》就未生效，成为一部历史文献。《共同纲领》具有承前启后的重要地位，蕴涵着重要的宪政价值，发挥了不可替代的重要作用，它所确立的精神和原则，是留给当代中国宪政的宝贵财富。《共同纲领》颁行后，立即被当时刚成立的中央人民政府委员会接受为施政方针，成为全社会的行为准则，得到了充分实施，对巩固新生的人民民主专政、推动人民民主政权建设、促进经济的恢复发展，产生了重大的历史作用，在新中国宪政史上具有重要历史价值。《共同纲领》实施的五年，取得了经济社会发展的巨大成就。从1949至1952年，经过三年的努力，国民经济很快得到全面恢复。工业总产值均增长36.9%，到1954年，工业总产值已经相当于1949年的4.2倍。土地制度改革调动了农民的生产积极性，农业也有了较大增长。同时，对国营、私营工商业之间的关系做了初步调整，在工矿开展民主改革，彻底执行新民主主义的各项经济政策，保障国营、私营企业工人的基本经济权利，人民群众生活水平得到极大提高，充分显示了《共同纲领》的巨大作用和新中国宪政的广阔空间。但作为新民主主义中国的临时宪法，也必然反映着当时的历史条件，带着时代的局限。比如，《共同纲领》没有设专章规定人民的基本权利，规定也比较零散；没有明确规定人民代表大会是国家权力的中心，没有把国家权力机关和国家行政机关区分开来；用人民这个政治性的概念取代公民这个法律概念等。^[47]《共同纲领》虽为时短暂，但它的光辉是永存的，它所体现的宪政价值一直引导着中国宪政运动的进程。

中央人民政府委员会决定于1953年召开由人民普选产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制定宪法。1953年1月，中央人民政府委员会作出决定，成立以毛泽东为主席的包括各民主党派成员在内的32人组成的宪法起草委员会，成立以周恩来为主席的包括各民主党派成员在内的24人组成的选举法起草委员会。宪法经过三次规模巨大的群众性讨论，于1954年9月5日，由第一届全国人民代表大会第一次全体会议讨论通过。宪法包括序言，总纲，国家机构，公民的基本权利和义务，国旗、国徽和首都5部分，共106个条文。中国共产党从开始探索中华民族的出路到1954年初步确立中国宪政的基本制度架构，历经33年，这种宪政模式是对中国近百年宪政经验、西方宪政经验、新中国成立以来宪政建设的经验、国际共产主义运动经验总结的结果，正如刘少奇在《宪法草案报告》中指出:“我们提出的宪法草案，是中国人民一百多年以来英勇斗争的历史经验的总结，也是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验的总结”，“又是中华人民共和国成立以来新的历史经验的总结”，“而且是国际社会主义运动的产物。”^[48]五四宪法由毛泽东主持起草，他曾在致电刘少奇并中央通报宪法起草小组工作计划时，要求中央领导人阅览以下宪法参考文献：1936年宪法及斯大林报告，1918年苏俄宪法，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法，1913年天坛宪法草案，1923年曹锟宪法，1946年蒋介石宪法，法国1946年宪法。毛泽东还一一注明这些文件出处，并认为人民出版社1953年出版的《人民民主国家宪法汇编》所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较详并有特异之点；天坛宪法草案、曹锟宪法、蒋介石宪法可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三种类型，法国宪法则可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法。^[49]在这个宪法的指导下，新中国呈现出生机勃勃的景象，它也构成了十一届三中全会之后中国共产党宪政建设的重要基础。

1954年宪法明文规定了我国的国体和政体:“中华人民共和国是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主制度。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”在公民的基本权利和义务方面，1954年宪法明确用“公民”代替了《共同纲领》中“人民”的概念，扩大了享受公民权利的范围：公民享有在法律面前人人平等的权利，公民享有政治上的权利，平等的选举权和被选举权，享有言论、集会、结社、出版、游行、示威等自由，国家供给必要的物质上的便利，以保证公民享有这些权利；公民对于任何失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面或口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有获得赔偿的权利。

1954年宪法对国家权力的配置更加规范和科学。横向上对性质不同、职能不同的国家权力机关与行政机关做了明确区分：“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”全国人民代表大会是最高国家权力机关，同时行使监督权，其常设机关为全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会常务委员会对全国人大负责并向全国人大报告工作。地方人大不设立常务委员会，地方各级国家行政机关——人民政府委员会作为地方各级人民代表大会的常设机关，负责召集本级人民代表大会。为了便于人大对行政机关的监督，1954年宪法第一次规定了质问制度：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”全国人大组织法第33条和地方组织法第17条对质问的程序作了规定。

1954年宪法设立国家主席，包含有权力制约的因素。毛泽东在主持起草宪法时说:“我们中国是个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。如果全国人民代表大会出了毛病，那毫无办法，只好等四年再说。设主席，在国务院与全国人民代表大会之间有个缓冲作用。”^[50]

1954年宪法确定了从属于人民代表大会制度下的新型司法体制，标志着《共同纲领》时期司法与行政相结合的体制向司法与行政分立的体制转变。宪法以及《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》不再规定审判机关和检察机关为政府的组成部分，也不再规定对这些司法机构实行双重领导体制，而是在总结新中国司法工作经验的基础上，实行司法和行政的分立，把司法机关纳入国家权力机关的监督范围；建立了法院内部的监督体制，规定最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作；突出了检察机关独特的法律地位及其领导体制。人民代表大会制度建立起来之后，政协不再是一个国家机关，而是各党派统一战线的形式，“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否就不重要了呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公是不行的。要区别各有各的职权。”^[51]“长期共存，互相监督”经由第一届全国人大三次会议和党的“八大”正式确定为处理中国共产党与民主党派关系的准则。毛泽东在《论十大关系》的讲话中明确指出:“究竟是一个党好，还是几个党好?现在看来，恐怕是几个党好，不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”

1954年宪法在纵向上使民族区域自治制度更趋于完善和更具有操作性，实现了民族政策与国家结构形式的统一。宪法规定:“中华人民共和国是统一的民族的国家。”同时把《共同纲领》中按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关的笼统提法，具体化为民族自治地方分自治区、自治州、自治县三级，并赋予民族自治地方依其自治权限、按照当地民族的政治经济文化特点制定自治条例和单行条例的权力，对此，周恩来作过进一步的论述:“我们是根据中国民族历史的发展、经济的发展和革命成果的发展，采取了适当的民族区域自治政策。”“这种民族区域自治，是民族自治和区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合”，“我们采取民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求共同的发展、共同的繁荣。”^[52]

反思1949—1954年间的宪政文化建设，功绩不容否认，简单化、片面化教训值得记取。对旧宪政文化的彻底全面废除与新宪政文化的创建同时进行。1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，4月，华北人民政府颁发了《废除国民党六法全书及一切反动的法令的训令》，摧毁国民党的法律制度在当时具有一定的历史必然性和合理性，理论上坚持同旧法的反动性彻底告别，在实践上我们宣布废除国民党的六法全书及其他所有的法律内容、司法制度。这对建立一个新政权下的宪政文化而言是必要的，确保了新的政治秩序的稳定和有序化，强化了合法性，激发了群众的政治参与热情，执行了马克思主义法学创始人为解决这个问题所提供的经典做法。这个经典做法即如同废除旧国家一样废除旧法制，只有这样，工人阶级才能通过新法制来建立新社会、新国家所需要的正当秩序。^[53]对旧宪政文化要不要科学扬弃这一问题，我们多年来思考不足。一概废除国民党原有法律，对其中的技术性、通用性部分没有有效利用。笔者认为，一个简单的物权纠纷或人身伤害案件其中存在的归责原则并不与阶级性有多大关系；同样的，司法独立，依法治国，法律文化的涵化与濡化、继承与革新等宪政文化的基本观点无论在哪个政权下也都应该具有适用性。

因此，1949—1954年宪政文化建设的缺陷表现在：1.对旧有的中国宪政文化原则性的部分缺乏有效吸纳，负面影响在于传统的法律文化也被废除，新中国不得不从空地上开始漫长的法制建设。2.国家刚刚成立，共产党对在落后国家建设社会主义经验不足，宪政文化建设的切入点和规律把握尚不成熟；3.把宪政单纯理解为民主政治，忽视了宪政对公民权利的保障和政府权力的制约；4.宪法保障和监督制度不健全，宪法没有得到切实实施，法律虚无主义危险始终存在。宪法的稳定性是宪法权威性的基础，1954年宪法却规定它仅仅是一部过渡时期的宪法，大概管15年。实际上随着1956年社会主义改造的完成，特别是1958年的“大跃进”之后，1954年宪法就被搁置了。

二、1954—1978年反复中的艰难探索

这一时期，国家权力向党集中；地方上的权力向中央政府集中，以党代政、党政不分的政制体制不断趋于完善。在落后国家社会主义实践中不可克服的现实困难、国际环境的影响和宪法自身的不完善，使中国现代的立宪政治很难在价值层面、制度层面走出传统的基础上，实现操作层面的现代化，结果使现代的政治形态在落后的操作即人治中陷入困境。1956年7月，周恩来在上海有一篇生动的讲话，他说:“专政的权力虽然建立在民主的基础上，但这个权力是相当集中相当大的，如果处理不好，就容易忽视民主。苏联的历史经验可以借鉴。所以我们要时常警惕，要经常注意扩大民主，这一点带有质的意义。……要解决这个问题，就要在我们的国家制度上想一些办法，使民主扩大。”^[54]1954—1957年之间的宪政文化探索在国家法制体制和宪政思想史上具有奠基和里程碑作用。三年时间，召开了第一届全国人民代表大会、第八次党的全国代表大会，宪政文化建设的过渡期完成。具体表现在：

1.统一的社会主义法制体制建立。虽然《共同纲领》和《中央人民政府组织法》这两个法律并未规定中央人民政府有权制定法律或法令，但中央人民政府事实上制定并解释法律或法令；虽然《中央人民政府组织法》也未规定政务院有权立法，但其制定的规范被当成法律对待，政务院还批准了大量的各地按照各自《地方政府组织通则》制定的地方法规。这一时期立法的特点是中央与地方两个积极性结合。根据《共同纲领》关于“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民的司法制度”的规定，新中国成立初期，在批判和揭露国民党伪宪法、伪法统的同时，逐步制定了一些法律。以1950年5月1日颁布新中国第一部法律《中华人民共和国婚姻法》为开端，新中国陆续制定颁布了《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月）、《中华人民共和国惩治反革命条例》（1951年2月）、《关于民族事务的几项规定》（1951年2月）、《民族区域自治实施纲要》（1952年2月）、《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》（1952年2月）、《关于地方民族民主联合政府实施办法的规定》（1952年2月）、《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》（1952年3月）、《中华人民共和国惩治贪污条例》（1952年4月）等法律。各级地方政府制定了一大批暂行法令、条例和单行法规，开始形成我国第一次立法高潮。

1954年普选的全国人大召开，通过了中共中央提交的宪法草案，成为我国第一部宪法。宪法颁布实施以来，我党基本上能够摆正党的领导与最高国家权力机关的关系。1955年就把治理黄河提交全国人大讨论和批准，开创依宪决策的先例。1956年，国务院常务会议讨论1957年度计划控制数字时，针对有人提出改变人大通过的计划数字，周总理说:“凡是人大通过的数字，我们不能随便更改。”^[55]从1954年10月底到1957年底，全国人大常委会举行了89次会议，平均每月2—3次，及时地讨论和决定了国家一些重大问题，通过了一批重要的法律和法令。1955年全国人大常委会通过了《关于设立全国人民代表大会办事处的决定》，以及《关于全国人民代表大会代表和各省、自治区、直辖市人民代表大会的代表视察工作的决议》，进一步完善人大代表的工作。此后，以宪法为基础的法制建设逐步展开。我国制定了有关国家机构方面的法律，如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国法院组织法》、《中华人民共和国检察院组织法》等；通过了一批有关法律实施方面的决定；如《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》、《关于解释法律问题的决议》，以及全国人大常委会通过的《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》等；充实单一的立法体制，1955年第一届全国人大第二次会议通过的《关于授权人大常委会制定单行法规的决议》，授权常委会依照宪法的精神，根据实际需要，适时制定单行法规；同时，着手做制定刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地法等一系列法律的准备工作。

“五四宪法”建立了一种高度集中的立法体制，收回了除民族自治地方外其他地方制定法规的权力，地方上直到1979年地方组织法颁布实施，25年间不享有立法权。但是享有立法权的全国人大从1957—1976年差不多20年间，除通过了1975年宪法和一个农业发展纲要外，并未制定其他任何法律；人大常委会也只是通过了10个条例、办法，并批准了国务院10余个条例、规定等。一个国家进行法律统治所必需的《刑法》、《民法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《劳动法》《土地法》等，新中国成立之初虽已酝酿，但直到十一届三中全会前却一直没有制定出来。可能是实践需要，在宪法上并不享有立法权的国务院及其所属部门在这一时期和以后的年代里却扮演了立法者的角色，颁布了几百件规范文件，初步建立了新中国的法制体系。

2.确立了宪法在国家政治生活中的最高地位，“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的”^[56]。1954年宪法在新中国宪政文化史上始终光辉夺目。1954年宪法总结了近百年来中国宪政运动的历史，吸收了《共同纲领》的重要内容，并借鉴了当时苏联等社会主义国家的立宪经验。它是新中国的第一部正式宪法，也是中国宪政史上第一部社会主义类型的宪法。它用根本法的形式把社会主义原则和人民民主原则确认下来，奠定了中华人民共和国宪法的基本框架。“1954年宪法是新中国成立后第一次，也是迄今为止唯一运用制宪权制定的宪法，为后来新中国宪政的发展奠定了基本框架与基础^[57]”。从这个意义上说，1975年、1978年和现行1982年宪法都是在原宪法基础上进行修改，不属于制定宪法，而属于修改宪法。

3.明确了中国共产党在社会主义宪政文化建设中的核心和主导作用。这三年在中国宪政文化建设上达到的理论高度是史无前例的。今天我们在回顾这一时期时，既为政治领袖的睿智所折服，又为1957年开始的反右运动导致宪政文化建设中断而深以为憾。我国第一部宪法就是中国共产党领导全国人民经过艰苦卓绝的革命斗争所取得的民主成果的法制化。在新中国宪法的创制中，中国共产党担当着领导者的角色，发挥着领导的作用。没有党的领导，就没有新中国第一部宪法。党在立宪中的领导者角色不是天赋的，而是在其卓有成效地领导中国人民进行民主革命和社会主义建设的奋斗历程中获得的，是全中国人民的历史选择。党的领导权威，也正是在这一过程中树立起来的。党在宪法制定中的作用，是其他任何政党和社会团体所不能相比的。由于宪法从本质而言就“是党的主张与人民的意志相统一的体现”，因此，宪法的制定，就是人民利益的宪法化。

1957—1966年是中国宪政文化建设的反复、停滞甚至倒退时期。业已确立的宪政文化基本原则被一度中止，关乎国计民生的重要法律制定被搁置；党对获取政权后国内主要矛盾认识发生偏转，经济文化的短缺与人民群众的需求不能之间存在尖锐冲突这一正确认识被政治领袖一再修正，指导思想上的严重偏差导致实践中混乱和反复；党在政治上坚持一元化领导，民主集中制无法贯彻；群众运动开始成为抵制法制运作冠冕堂皇的理由；法律虚无主义和封建特权思想冲蚀了1954—1957年间整个社会形成的文明宪政氛围；知识分子对国家政治生活的参与热情受到重创。一个新兴的社会主义国家在宪政文化建设上重新走入迷茫。

新中国成立后国际、国内复杂的政治形势，以及领袖人物自身的历史局限性等多重原因，导致党内从1957年下半年开始，“左”的错误使轻视法制、有法不依的现象滋长起来。人治思想上升，法治思想削弱。党的八大提出的路线和许多正确意见没有能够在实践中坚持下去。不仅一些法学家在整风中提出的有关实现法治、党政分开等正确主张被视为右派言论，而且宪法中规定的“公民在法律上一律平等”、“人民法院独立进行审判，只服从法律”等原则也受到批判和否定，宪法原则首次遭受践踏。1958年8月，在北戴河举行的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东指出：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。”“大跃进以来，都搞生产，大鸣大放大字报，就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。军队靠军法治人治不了，实际上是1400人的大会治了人。民法、刑法那样多的条文谁记得住?宪法是我参加制定的，我也记不得。”“我们每个决议都是法，开会也是法。”“主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”^[58]刘少奇在插话中也指出：“到底是法治还是人治?实际靠人，法律只能作办事的参考。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法。”^[59]此后，在党和国家政治生活中，轻视法治、重视人治的现象愈演愈烈，直至发生了“文化大革命”这一历史性悲剧。在这样的背景下，国家权力的行使主要依靠上级指示，依靠党的政策，而谈不上依法运行。

1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上的讲话中，把人民民主专政和无产阶级专政两个概念视为同义词。他说：“没有民主集中制，无产阶级专政就不可能巩固。在人民内部实行民主，对人民的敌人实行专政，这两个方面是分不开的，把这两个方面结合起来，就是无产阶级专政，或者叫人民民主专政。”^[60]此后，受“左倾”思潮的影响，在文件、报刊以及讲话里，人民民主专政的提法曾一度被弃置不用，而普遍采用“无产阶级专政”来表述我国的政权性质。在史无前例的“文化大革命”时期，党制定了“四个存在”、阶级斗争年年讲月月讲天天讲的错误路线，形成了“无产阶级专政下继续革命”的错误理论。诸如“念念不忘无产阶级专政！”“无产阶级专政万岁！”等词语，成了当时一般场合必呼的政治口号。1975年和1978年两部宪法的第一条，都规定我国是“无产阶级专政的社会主义国家”。1975年宪法更是把毛泽东所说的“无产阶级在上层建筑其中包括在各个文化领域的专政”作为《总纲》第12条。这说明党对政权性质的认识发生了变化，认为我国国家政权的归属是属于纯而又纯的无产阶级。这种不符合国情的政权归属指导思想，给当时的社会主义政权建设带来了重大的负面影响。

十年“文革”给宪政文化建设的破坏是深刻而全方位的，国家政治体制、法制运行严重瘫痪。1966—1976年是宪政文化建设的全面倒退时期。1975年宪法宣布废除司法独立原则、辩护制度、公开审判制度，取消人民陪审员；把“大鸣、大放、大辩论、大字报”作为人民群众创造的社会主义革命的新形式予以认可；取消了公民在法律上一律平等的规定，缩小了公民基本权利范围等。总之，这部宪法把党的领导摆在至高无上的地位，坚持无产阶级专政下继续革命的错误理论，是一部受到极“左”思想严重影响的宪法，在内容和形式上都存在着缺陷或错误，这是历史发展的悲剧和倒退。

1976—1978年间中国宪政文化建设又一次处于反复和迷茫时期。在人心思治、人心思法的社会思潮下，这一时期开始恢复法制体系，前一阶段错误的反文明、反宪政思想得到初步纠正，宪政文化建设步履蹒跚。1978年3月5日，1978年宪法在五届人大一次会议上通过。这部宪法进步性表现在发展民主、加强法制、扩大公民权利、重视宪法监督等方面，但在指导思想上坚持无产阶级专政下继续革命、肯定“四大”、没有恢复法律面前人人平等和司法机关依法独立行使职权的原则是这部宪法的缺陷。正像人们对于什么是社会主义的认识还不完全清醒一样，党对于什么样的宪法才是社会主义的宪法也还缺乏清晰的认识。这部宪法没有完成历史赋予的庄严使命，带有明显的“交替”性质。

三、1978年以来，宪政文化建设进入新时期

反思中国历史刚翻过去的沉重一页，参考其他社会主义国家宪政文化建设经验教训，历史教育并启发了我们：法治取代人治是潮流，宪政民主取代专制集权是趋势，政治文明视野下的宪政及宪政文化是一种合理、有序的生活方式，人类共同的政治文明成果是足可以供我们借鉴和学习的。1978年2月，在政协直属小组会上的发言中，梁漱溟直抒胸臆：“宪法在中国，常常是一纸空文，治理国家主要靠人治，而不是法制。在旧中国，蒋介石就主要靠人治，一切问题由他一个人主宰。进入了新中国，情况发生了根本变化，按说有了人民的宪法，应该搞法制了吧。毛泽东后来变换了一个形式，主要也是靠人治。我的说法是有根据的。刘少奇的问题就是实例。原因有二：一是毛泽东本人功高如山，他的权威太大了，不加限制地发挥了自己的权威，使自己从人变成神。二是中国历史传统。上个世纪以前，自不用说，本世纪以来，曾有过各种纸上宪法，但总体上看，都没有真正施行。法统、法制、法治种种法的观念，从上到下大家都非常淡薄，而对于人治却是多年来的习惯，很乐于接受的……时至今日，我想认真而严肃地指出的是，中国历史发展到今天，人治的办法已走到了尽头。像毛主席这样具有崇高威望因而也最有本钱搞人治的人，现在没有了。今后，也不会很快就有——也许永远不再有。在未来中国，即便有人想搞人治，也不会那么容易，困难将会大得多。再说经过多年的实践和碰壁，特别是‘文革’十年血的教训，对人治之害有切身体验，人们对法制的愿望更加迫切、更加坚决了……中国的局面由人治渐入法制，现在是个转折点，今后必定要依靠宪法和法律的权威，以法治国，这是历史发展的趋势，中国的前途所在，是任何人阻挡不了的。兴许还会有人有意无意地搞人治，但我可以断言，这是一条走不通的死胡同。毛泽东晚年的悲剧，难道还不足够使中国政治家们清醒再清醒吗?”^[61]这一发言得到了邓小平同志的肯定。梁漱溟先生的讲话发自肺腑、情真意切，代表了我国先进知识分子对社会主义民主法制建设的历史、现实和未来的看法。

“良好的政府来自于使得权力能够被控制和恰当地定向的一种政治制度的结构，而不是依赖于那些统治者具有特殊的德行。”^[62]邓小平认为只有加强制度建设，才能不断推进宪政文化建设进程。十一届三中全会后，我们提出“必须使民主制度化、法律化”的任务。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中强调：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致‘文化大革命’的十年浩劫，这个教训是深刻的。”“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”^[63]

制度化建设的根本目的就在于使中国真正跳出“治乱”循环的周期律，^[64]而“宪政区别于其他一切政体形式的根本特点是它为冲突各方提供了得到共同认可的、几乎可以化解和调和一切冲突的游戏规则。……这些规则、程序和制度在解决社会冲突上所具有的有效性和公信力正是因为它得到了全社会的认可。没有宪政的社会往往面临着两个相反的结局，即治与乱的循环，这里的治是假治，是高度的中央集权乃至专制独裁；而乱则是真乱，是群雄四起、占山为王，乃至全面内战”^[65]。

邓小平同志高度重视民主在政治制度运行和社会主义宪政文化建设中的作用。“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”^[66]始终坚持“民主是我们的目标”^[67]，为了实现这个目标，必须坚持建立健全各种规章制度，维护宪法的至上地位，推动民主政治和宪政文化的发展。邓小平纠正了毛泽东时代的“左”倾错误，在拨乱反正和改革开放的时代背景下，重新开启宪政文化建设之路，但尚未来得及对宪政文化建设的具体内容作进一步展开。

1980年8月，中国共产党中央委员会向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，第五届全国人民代表大会第三次会议接受了共产党的建议。经过两年多全国范围的讨论和反复修改，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过。现行宪法一共138个条文，包括：序言，共13个自然段；第一章总纲，共32条；第二章公民的基本权利和义务，共24条；第三章国家机构，共79条；第四章国旗、国徽和首都，共3条。这部宪法继承和发展了1954年宪法，将四项基本原则写进宪法；规定今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设；规定公民在法律面前一律平等；公民的基本权利和义务一章调到国家机构一章的前面。

现行1982年宪法的通过具有重大的意义，表明了以人民代表大会制度为主体的社会主义宪政制度的恢复和发展，也为新时期我国宪政制度的创新奠定了坚实的基础。这部宪法以四项基本原则作为指导思想，把社会主义民主和法制建设作为国家的根本目标和根本任务之一，恢复了法律面前人人平等的原则，初步完善了关于公民权利和自由的规定，是新中国成立以来最好的一部宪法。

截至目前，我们已经进行了1988年、1993年、1999年、2004年四次宪法修正，共通过31条修正案。现行宪法颁布于我国经济和政治体制改革刚刚展开的时期，随着我国体制改革的不断向纵深发展，对宪法进行适时和必要的修改就成为必然。对现行宪法的修改采用了宪法修正案的形式，即不对宪法的正式文本的文字进行变动，而只是在宪法文本之后，另起序号增添条文，以后法优于前法、新法优于旧法的原则，确定实际有效的宪法规定。这种做法有利于宪法在文本上保持相对稳定性，增强宪法的权威性和尊严；有利于把国家建设的指导思想和国家经济、政治生活中的一些重大变化载入宪法，使宪法更有效地对社会主义宪政建设起指导作用，规范国家生活的各方面。

1988年修宪是我国第一次以宪法修正案的形式修改现行宪法。为了适应、规范和引导经济和社会的发展要求，宪法修正案规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充。”这一重要修订符合宪法自身完善和发展的需要，又保持了宪法精神和文本的统一性和一贯性。

1992年，党的十四大把建设有中国特色社会主义理论确定为我国改革开放和现代化建设的指导理论，并明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这一目标的确定与宪法规定的以计划经济为主、以市场调节为辅的经济体制产生了冲突，由此导致了1993年的修宪。1993年宪法修正案增写了“我国正处于社会主义初级阶段”，“把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家”，以及“国家实行社会主义市场经济”、“加强经济立法，完善宏观调控”等内容。

1998年，党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大方略，这在我国社会主义民主法制史上是一件具有深远意义的大事，标志着党对社会主义宪政文化和实践探索的一个关键转折和持续深化。1999年1月，就修改宪法部分内容问题，中共中央召开党外人士座谈会征求意见。中共中央总书记、国家主席江泽民强调指出，把邓小平理论的指导思想地位，把依法治国这一党领导人民治理国家的基本方略，把社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度，提升到宪法的高度，是中国共产党的主张，也是全国各族人民的共同愿望。1999年3月，九届全国人大二次会议通过了现行宪法的第三次修正案。这个正案将“依法治国、建设社会主义法治国家”这一治国方略尊严地写入宪法，为社会主义宪政实践展开了美好的前景。

2001年11月，党的十六大明确指出，发展社会主义民主政治，最根本的是把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，同时，提出建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，这表明我们党对规范公共权力行使、防止权力滥用和腐败高度重视，为建设具有中国特色的社会主义宪政文化和宪政发展指明了方向。2002年12月4日，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上发表重要讲话。他指出，实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义法治国家的一项基础性工作，要长期抓下去，坚持不懈地抓好。党的十六届三中全会根据新形势新经验，提出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，主张把实践中取得的、并被实践证明是成熟的重要认识和基本经验写入宪法，以使宪法更加完善，更加适应全面建设小康社会、开创建设中国特色社会主义事业新局面的要求，更加能够发挥宪法作为国家的根本大法的作用。2004年3月14日，十届人大二次会议通过宪法修改草案。修改后的宪法增加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，“国家尊重和保障人权”，以及“三个代表”等条款，这充分表明了党对保障公民权利的重视。

以江泽民为核心的党的第三代领导集体在宪政文化的建构上较前有重大超越与创新。表现在：

1.院在党的纲领性文献中，第一次明确提出政治文明概念和三大文明协调发展的思想，这标志着党对人类社会发展规律的认识不断深化。江泽民继承马克思把社会生活分为三大领域的思想，明确提出:“不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，推进中华民族的伟大复兴。”在江泽民同志看来，物质文明是社会发展的基础；政治文明是社会和谐的保障；精神文明是社会进步的标志。

2.政治文明建设必须借鉴人类政治文明的有益成果。人类优秀遗产是世界性的，政治文明的优秀成果某种程度上只是一种手段，包含着许多真知灼见，都是可以共享的重要资源。“各国文明的多样性，是人类社会的基本特征，也是人类文明进步的动力。”^[68]江泽民反对过于强调中国政治文明的个性特征和阶级属性，也反对照搬西方政治制度的模式。

3.现代政治文明是法治文明的政治基础，同时，政治文明也必须依靠法治文明作载体，用法治文明对政治文明加以确认和保护。在2001年1月10日全国宣传部长会议上江泽民指出：“法治属于政治建设，属于政治文明，德治属于思想建设，属于精神文明。”^[69]

4.强调依法治国首先是依宪治国，关键是依法规范和制约国家机关的权力，确保国家权力严格按照宪法的规定去行使。1999年1月，就修改宪法部分内容问题，中共中央总书记、国家主席江泽民在党外人士座谈会上强调指出，宪法具有最大的权威性和最高的法律效力。宪法是法律体系的核心和基础，是依法治国的根本依据。我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，首先是依据宪法治理国家、建设国家。江泽民指出，我们要在全社会进一步树立宪法的权威，建立健全保障宪法实施的强有力的监督机制。最重要的，是依法规范和制约国家机关的权力，确保国家权力严格按照宪法的规定去行使。一切国家机关及其工作人员，都必须按照宪法和法律的规定进行活动，都不能滥用权力。一定要十分明确，任何国家机关、组织和个人，都没有超越宪法和法律的特权。违宪是最严重的违法。一切违犯宪法和法律的行为，都必须予以追究。

政治文明、人权保障、“三个代表”重要思想同时入宪是对一种新型宪政民主观的承认和渴求。这预示着每个公民都是国家权力的主人，国家权力并不只是人民的代表，它必须对共和国领域内每个公民负责并从他们的授权中获得存在的正当性。总之，这一重大举措表明，宪政民主在本源上是一种善的理念，是一种应该“始终把人当做目的，总不能把他当做工具”（康德语）的理想，是对每个人智识平等的承认和尊重；同时，表明了中国共产党对国家建设和民主发展之间内在关系的准确把握，实现了由革命党向执政党的转变并为自己找到了执政的合法性基础，党的宪政建设理论的创新在宪政进程中发挥了积极的作用。江泽民同志关于政治文明、法治文明的这些重要思想，是我国发展民主政治，建设社会主义宪政文化的理论指南。

党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届党中央高举中国特色社会主义伟大旗帜，进一步尊崇宪法，贯彻实施宪法，积极推进依宪治国，依宪执政；继续解放思想，坚持以人为本、执政为民的理念，不断健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道，保证人民当家做主，使中国特色社会主义宪政建设迈上了一个新的台阶。在科学发展观的指导下，中国共产党率领全国各族人民正沿着中国特色社会主义宪政之路昂首阔步、道路越走越宽也必将能够实现社会主义和谐社会和中华民族的伟大复兴的宏伟目标。

一代政治家和理论家只能解决其所处时代面临的急迫问题。每一代人必须在前人的基础上不断创新，历史才会不断前进。所谓“江山代有才人出，各领风骚数百年”。对历史人物的评价和历史事实的评判仍然要用历史的眼光去研判。“百年宪政，其时非短，经验自当珍惜，教训也当谨记。对饱受宪政失败折磨的中国而言，反思历史，才会尽快恢复宪法和宪政的应有权威，才会有长期而深远的宪政建设活动，中国宪政才有希望，中国才有希望。”^[70]中国宪政进程的每一步，都凝结着先行者的智慧和努力。

【注释】

[1]〔美〕斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：从史前史到21世纪》（第7版），下册，董书慧等译，北京大学出版社2005年版，第417页。

[2]《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1975年版，第276页。

[3]毛泽东：《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1470页。

[4]曾宪义、张晋藩：《中国宪法史略》，北京出版社1979年版，第280页。

[5]〔美〕斯塔夫里阿诺斯：《全球通史:从史前史到21世纪》（第7版），下册，董书慧等译，北京大学出版社2005年版，第580—582页。

[6]张学仁等：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第6页。

[7]参见魏源：《圣武记》，《海国图志·序言》，岳麓书社1999年版。

[8]《筹办夷务始末（咸丰朝）》卷二二，中华书局1979年版，第812—813页。

[9]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第37—38页。

[10]殷啸虎：《中国近代宪政史》，上海人民出版社1997年版，第11页。

[11]王韬：《园文录外编•重民下》

[12]《盛世危言•议院》，载《郑观应集》上册，夏东元编，上海人民出版社1982年版，第313页。

[13]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第33页。

[14]〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1996年版，第8页。(www.xing528.com)

[15]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第13页。

[16]梁启超：《饮冰室合集》，专集之四，中华书局1989年版，第46—47页。

[17]王人博：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第158页。

[18]参见韩江洪：《严复话语系统与近代中国文化转型》，上海译文出版社2006年版，第51—52页。

[19]〔美〕本杰明•史华兹：《寻求富强——严复与西方》，叶凤美译，江苏人民出版社2005年版，第59页。

[20]载泽：《出使各国考察政治大臣载泽奏请立宪密折》，载《佚名辑：清末筹备立宪档案史料》（上册），文海出版社1981年版，第175页。

[21]参见陈旭麓编：《宋教仁集》，中华书局1981年版，第16页。

[22]〔美〕沃尔特•F.莫菲：《宪法、宪政与民主》，载宪法比较课题组编译：《宪法比较研究文集（三）》，山东人民出版社1993年版，第22页。

[23]《恩格斯致卡•考茨基》，《马克思恩格斯选集》，第4卷，人民出版社1975年版，第428页。

[24]孙中山：《建国方略》，载《孙中山全集》第6卷，中华书局1985年版，第228页。

[25]《列宁文稿》第2卷，人民出版社1978年版，第129—130页。

[26]无独有偶，著名作家陈忠实先生在《白鹿原》中塑造的主要人物之一朱怀仁先生曾对“天下为公”和“天下为共”发表了经典评论。小说中的朱先生是儒家思想的代表，也是宋明理学中的重要学派关中学派的最后一位传人。他扶犁除烟，心忧国事；赈济会场亲尝舍饭，民间疾苦饱寄深情；倭寇犯边，扼腕疾呼，他不顾垂老之躯投笔从戎，欲捐躯以赴国难。站在他的立场上，他认为三民主义和共产主义是大同小异，将“天下为公“和“天下为共”合起来就是“天下为公共”。小说凸显了朱先生的特征，也凸显了儒家文化、关学理学与现代思想的区别。有兴趣的读者可参见陈忠实：《白鹿原》，人民文学出版社1997年版，第305页。

[27]〔英〕洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1997年版，第77页。

[28]〔瑞士〕托马斯•弗莱纳：《人权是什么?》，谢鹏程译，中国社会科学出版社2000年版，第21页。

[29]《孙中山选集》下卷，人民出版社1956年版，第690页。

[30]《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第563页。

[31]《胡汉民自传》，载《辛亥革命史料选辑》（上册），湖南人民出版社1981年版，第218页。

[32]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第732页。

[33]王怡：《宪政主义：观念与制度的转捩》，山东人民出版社2006年版，第76—77页。

[34]邵元冲：《政党泛论》，载《国民》1913年第1期。

[35]来新夏：《北洋军阀》第1卷，上海人民出版社1988年版，第726—727页。

[36]梁启超：《饮冰室合集》文集之二十九，中华书局1989年版，第21页。

[37]汤志钧：《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版，第648页。

[38]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第735页。

[39]〔美〕费玉清：《剑桥中华民国史》第1部，章建刚等译，上海人民出版社1991年版，第290页。

[40]陈独秀：《爱国心与自觉心》，《甲寅杂志》第1卷第4号，1914年11月10日。

[41]陈独秀：《我们究竟应当不应当爱国？》，《每周评论》1919年6月8日，第25号。

[42]《李大钊文集》上册，人民出版社1984年版，第146页。

[43]石毕凡：《近代中国自由主义宪政思潮研究》，山东人民出版社2004年版，第6页。

[44]林伯渠：《论政权工作中两个根本思想问题》，载《林伯渠文集》，华艺出版社1996年版，第189页。

[45]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第732—733页。

[46]《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社1987年版，第97页。

[47]与“人民”并用的还有“国民”。周恩来在《关于共同纲领草案起草的经过和纲领的特点》中专门谈到了国民与人民的区别:“‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子，而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改造之前，他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不能给他们享受人民的权利，却需要他们遵守国民的义务。”参见许崇德:《中国宪法参考资料选编》，中国人民大学出版社1990年版，第16页。

[48]《刘少奇选集》（下），人民出版社1985年版，第133、133—134、139页。

[49]萧心力主编:《毛泽东与共和国重大历史事件》，人民出版社2001年版，第125—126页。

[50]许崇德:《中华人民共和国宪法史》（上），福建人民出版社2005年版，第122页。

[51]《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第384页。

[52]《周恩来选集》（下），人民出版社1994年版，第253—261页。

[53]参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1998年版，第280页。

[54]《周恩来选集》（下），人民出版社1984年版，第207页。

[55]田必耀：《1954—2004：五十年宪政风云》，载《人大研究》2004年第9期。

[56]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第168—170页。

[57]韩大元：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第39—40页。

[58]张学仁、陈宁生主编：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第325页。

[59]袁曙宠：《法治：中国21世纪的政治选择》，载《社会变革中的政府法制》，法律出版社2001年版。

[60]《毛泽东著作选读》第2卷，人民出版社1994年版，第372页。

[61]俞敏声：《中国法制化的历史进程》，安徽人民出版社1997年版，第242—243页。

[62]〔美〕斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第152页。

[63]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333—336页。

[64]1945年，毛泽东在回答著名的民主党派人士黄炎培提出的中国共产党如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”历史周期律的问题时，充满信心地说:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”参见黄炎培:《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第149页。

[65]刘军宁：《共和•民主•宪政》，上海三联书店1998年版，第124页。

[66]《邓小平文选集》第3卷，人民出版社1993年版，第168页。

[67]《邓小平文选集》第3卷，人民出版社1993年版，第285页。

[68]江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，人民出版社2001年版，第48页。

[69]江泽民：《论“三个代表”》，中央文献出版社2001年版，第135页。

[70]张学仁、陈宁生:《20世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002版，第1页。