宪政文化的萌芽及学理分析

第二节　宪政文化的萌芽

行宪政必须以开民智为前提，而开民智又依赖于行宪政。对于中国近代社会来说，行宪政与开民智都是新的课题，如果照这种踢皮球式的推论，国民宪法意识的自觉与法律的近代化岂不是毫无结果?其实，行宪政必须以开民智为前提是就宪政的理想状态而言的，以行宪政来开民智，并以民智的渐开来促进宪政的发展和完善，是符合事物的发展规律的。任何一国宪政的创建首先都是由一部分先知先觉者来推动的，而这部分人对宪政的理解及其所采取的行动在宪政的创建阶段尤为关键。中国近代民众国民意识的普遍滞后固然不利于宪政的推行，而倡行宪政的人士自身在对宪政精神的理解中存在偏差甚至是谬误也使得宪政运动处于一种无序的状态。宪政从表层上看，它是通过权力之间的制约和平衡来实现国家权力的民主化，从更深的层面看，它是一种经济生活方式的要求。由于推动宪政的人士对于这两个层面的认识不够，尤其是对于宪政与经济生活方式之间的关系缺乏更深的认识，因此他们在为宪政而奋斗的时候往往缺乏明确而一贯的目标，从而使得权力之间的制约和平衡往往变成无序的权力争夺。

1911—1931年间，新民主主义宪政运动同中国共产党领导下的武装斗争、人民政权的扩大和建设、基层民众对新生政权的拥戴和支持等密切相关，产生和确立了一系列重要的宪政原则和制度，包括工农兵代表大会制度、法律面前一律平等、保障人权、男女平等、审判公开、婚姻自由等。

一、1911—1931政权更替军阀政治时期的宪政文化萌芽

1914年5月1日，袁世凯正式公布由约法会议根据他的意思制定出的《中华民国约法》，以代替《中华民国临时约法》和《天坛宪草》。该约法规定总统“总揽统治权”，以“大总统对于国民之全体负责任”这一冠冕堂皇的词句勾销了立法对于行政制约的理论依据。因为只对“抽象的国民”负责，而无须对任何民意机关负责，这样就避开了民意机关、司法机关的监督与制约。通过《修正大总统选举法》，将总统任期由五年改为十年，连选连任无限制，且可以自己宣布连任和决定候选人。同时，新约法还对人民的各项权利都加上“于法律范围内”的附带条件，使得人民享有的言论、结社、出版等各项自由以及请愿、选举、被选举等各项权利也随时可以受到袁世凯所代表的政府的约束和剥夺。从此袁世凯剥夺了人民甚至资产阶级参与任何国家事务管理的权利，总统专权的思想得以转化成总统集权的现实，为袁世凯以后帝制思想的形成埋下了伏笔。高唱“民主”者成为人民之主，其后的段祺瑞、曹锟、张作霖等更是掩耳盗铃，或明目张胆地破坏甚至抛弃民主制度，军阀专权迭次出现。

从1911年到1931年之间，刚刚发育的中国宪政文化遭受到军阀政治的蹂躏，秩序混乱。从1916年到1928年之间，12年8易国家元首，34人次担任国务院总理，平均每四个月出炉一次总理。有的总理上午就职，下无通电辞职，旋又复职。国会及其代用机关、总统、国务院及司法机关等组成的中央政权机构都由军阀主宰着，都是军阀刺刀上的玩物，更换频繁。军阀和官僚政治把苦难的旧中国逼上了绝路，社会前路的车轮被污泥浊水阻挡着，突出表现在：

1.宪政成为谋取政治合法性的工具，政党政治和议会政治没有走上成熟轨道，宪政价值被严重歪曲，易于引发政治上的混乱。武力强大者有资格制定宪法，攫取国家权力，操纵议会和议员，宪政道德、价值被粗暴践踏。有的政党成为纯粹的政治游戏参与者，背后没有所代表的利益阶层，从而变成了寡头政党。由于不代表任何利益集团，政客加入其他政党就成为家常便饭，如赵秉钧就有8个党籍，伍廷芳有11个党籍。各党对入党者来者不拒，成分十分芜杂，共和党甚至“不惜牺牲团体之名誉为赃官藏污纳垢之薮”。党员加入政党并不因为其主张。《国民》月刊编辑邵元冲指出:“吾国自改共和政治以来，其所号称为政党者总总林林，相比而立;然考其党纲，询其实义，率皆漠然未能明了。”^[34]茫然加入某个自己不明确党纲的政党，接下来要干和该干些什么都不知道，又怎么会为维护其纲领而奋斗！

党派间的政治斗争缺少互相尊重的理念，违反现代政党政治游戏规则，没有限制在合理合法的框架内，采取激烈政治手段对付敌党:“今以政党论，则共和党与国民党各有主张，亦何妨和平进行，乃据两党之口，皆欲取消其异党之人格而后快，觉立党之资格，唯己党所独有。”^[35]各政党“以整灭他党为唯一之能事，狼鹜卑劣之手段无所不至”，“乃各杂以私见，异派因相倾陷破坏；而同派之中，亦往往相忌刻，视若水火，率以主义目的精神思想毫无区别之人，亦复分抗，不欲联合。”^[36]就连鼓吹“革命军起，革命党消”的章太炎对此也失去信心：“中国之有政党，害有百端，利无毛末。”^[37]在党派林立，斗争纷繁的情况下，宪法和宪政被利用，宪政价值被歪曲，宪政文化在一种极端困难的环境中生存发展，在当时复杂严酷的历史环境中人民想要自由选择适合国情的政治制度并不可能，一些想法注定只是设想，一度的试验也注定行不通。1940年毛泽东回顾这段历史时，针对一些要建立资产阶级共和国，要求按共和宪法治国的议论指出：“中国现在的事实是半殖民地半封建政治，即使颁布一种好宪法，也必然被封建势力所阻挠，被顽固分子所障碍，要想顺畅实行，是不可能的。”^[38]

2.武力干预和贿选相结合，选举表现为一幕幕闹剧。段祺瑞为了给当时的国会大换血，选举成为“贿赂与流氓行径的大暴露”，像大米、豆饼和其他可出售的商品一样，当地报纸每天都登有选票的行情及市场波动情况。”^[39]曹锟大约支付了1356万元的费用，打造了一批“猪仔议员”，登上大总统宝座。选票的发现，将变化无常、捉摸不透的抽象的民意变化为形式化的、精准的、具体的数据。在西方，这是治理技艺的提升和政治文明进步的表现，然而，移植到民国初年的中国，却把中国的政治引向了更加混乱和黑暗的局面。当时走马灯似的上演的一幕幕丑剧打击了笃信议会制度为国家富强之本的知识分子，形式上集结民众力量的制度在现实中国运行的效果是极差的。冷静思考之后，知识分子的目光转到以“个人自由”为焦点的宪政价值追求上。

3.传统文化中的血缘感情、地域乡情、师生感情等成为军阀政治生存的文化土壤。军阀（封建军阀）一般不依靠制度或法律的作用，主要以血缘、地缘、业缘关系等为中介，通过排除异己、扩充实力、控制官兵思想等手段来实施治理和强化凝聚。父子、兄弟、甥侄、同宗、裙带、同乡、同学、师生等都存在着主从、长幼、尊卑的传统伦理关系的等级界限，所有关系都是为了在貌似“自家人”的气氛中，尽可能地确保群体的向心力，建造一座首领高踞塔顶的金字塔。

血缘关系。上阵父子兵、亲兄弟，自家人最保险，因而张作霖最信任张学良，曹锐、曹瑛就是曹锟的心腹。在这种宗法式的亲缘关系下，军阀有提携家族成员和亲友的义务，后者亦有责任效忠。

地缘关系。血缘圈子太小，满足不了一个军阀集团发展壮大的人才需求，老乡成为次选。长期处于一个地域中的人们熟悉、亲近、易沟通，这种乡土认同感成为军阀凝聚团体，感恩融通的情感切入点，奉系从官到兵多为东北人，军队里存在“妈拉巴子是护照，后脑勺子是路条”的说法（张作霖是辽宁海城人，这两句均为海城方言）；晋系军中“学会五台话，就把洋枪挎”（阎锡山是山西五台人）；湘军何键是“非醴勿视，非醴勿听，非醴勿用”（何键是湖南醴陵人）；黔系军阀周西成治黔期间，把家乡桐梓县能识字的全都拉出来做官，老家乡间连个能写信的人都找不出来了。

业缘关系。社会活动中，人们会结成同学、同事、师生甚至结拜兄弟等关系。师生关系可以制造，也能有效控制军队。皖系各部分首领都是段祺瑞的学生，段曾为北洋军阀早期所办各类陆军学堂的总办。当然，作为国民党各种军事学校的校长，蒋介石最成功，尤以黄埔系为最亲近，也容易建立起无条件服从的权威。

4.作为时代的良心，一批知识分子继续探寻黑暗中国的宪政救助方案。以胡适为代表的自由主义者对社会中各种主义驳杂冲突，消磨缠夹的现状忧心忡忡，撰文呼吁摒弃空洞的主义，将行动统一在“建立一个更满人意的国家”上来；认为各种主义都只不过是建国的筹谋和工具，提议“大家应该用全副心思才力来想想我们当前的根本问题，就是怎样建立起一个可以生存于世间的国家的问题”，转而寄希望于军阀的应尚未泯灭的“天性”，提出“好人政府”主张，这无异于一种空想。相比之下，“废督裁兵”、“联省自治”等相对现实的宪政思潮更受到社会各阶层的认可，在军阀混战时期，人们依然希望宪政能重建、稳定社会政治秩序，其结果依然失望。

在1919年开始的五四新文化运动中，陈独秀作为这场运动的旗手、共产主义运动的创始人，高扬“科学、民主”的启蒙大旗，加速了宪政文化的萌芽。在个人与国家的关系上，陈独秀总结了民国初期的失败，认为与其把原因归结到没有自觉的国民，毋如说没有一个值得自我觉醒的理想国家。没有一个理想的国家便无法激起自我的觉醒，而没有觉醒的国民又不可能缔造一个理想的国家。“国家者，保障人民之权利，谋益人民之幸福者也。不此之务，其国也存之无所荣，亡之无所惜。若中国之为国，外无以御武，内无以保民，不独无以保民，且适以残民，朝野同科，人民绝望。如此国家，一日不忘，外债一日不止。……残民之祸，恶国家甚于无国家。”^[40]陈独秀认为对“恶国家”可以轻松解除责任和义务，亡了国的犹太人和租界中的中国人，都比现实的中国人更自由更有安全保障！陈独秀是悲观的，但抑制不住的是思想中的自由主义情结。他不反对爱国，但爱什么样的国家却要思考和选择，“我们爱的是人民爱国心抵抗被人压迫的国家，不是政府利用人民爱国心压迫别人的国家。我们爱的是国家为人民谋幸福的国家，不是人民为国家牺牲的国家。”^[41]自由主义与国家主义之间这种难得的张力是值得深思和借鉴的。李大钊批评了陈独秀的厌世心和亡国感，认为国家被赋予了生存所必需的绝对地位，无所谓恶不恶的问题。“自觉主义，即在改进立国之精神，求一可爱之国家而爱之，不宜因其国家之不足爱，遂致断念国家而不爱。更不宜以吾民从未享有可爱之国家，遂乃自暴自弃，以侪于无国之民，自居为无建可爱之国之能力者也……唯有本其自觉力，黾勉奋进，以向所志。国家为物，既为生存所必需，字以罪恶，未免过当。……中国至于今日，诚已濒于绝境，但一息尚存，断不许吾人以绝望自灰。”^[42]李大钊以“子不嫌母丑”的赤子之情怀，劝告国人要以积极创建一个理想国家为己任，一息尚存，爱国不止，奋斗不止。李大钊宪政思想给毛泽东最大的启迪就是将个人从封建主义中的解放与民族国家从帝国主义中的解放视为一体两面的关系，从而，个人的自由取决于集体自由，个人自由的获得融入民族独立和共和国建立的伟大事业之中。

从西方民主思想中，先驱们已经不奢望能仅仅依靠“西体中用”的思想或简单移植宪政政体就能实现救亡富强的历史任务，转而把目光投向更深层次的原因。他们发现西方国家的强大得益于科学与民主精神在整个社会的融会和充溢。新文化运动深揭猛批封建专制制度、宗法家族制度、纲常礼教、陈腐的法律文化和野蛮的司法制度，为以中国共产党人为领导的新生力量带领广大人民探寻红色宪政文化进行了先期的思想启蒙。

二、1931—1949国共对峙时期的红色宪政文化萌芽

1931—1949年间，共产党作为一种新生的政治力量登上历史舞台后与以国民党为代表的专制政权相抗衡，宪政文化得以萌芽、产生，为发展壮大奠定了基础。这一时期，中国宪政运动的语境一分为三：一是国民党倡导的“三民主义宪政”（孙中山先生的三民主义与王权宪法学说，其精髓是强调直接民权与地方自治）。二是中国共产党追求的“新三民主义宪政”（将宪政等同于民主，对宪政限权以保障基本自由的精神缺乏深刻认识）。三是以中国民盟为代表的中间党派所追求的“自由主义宪政”（在理念上注重调和民主和宪政、民主主义与自由主义之间的紧张联系）。前两者实际上深受卢梭“人民主权不可分割”思想的影响，后者推崇洛克•孟德斯鸠的分权思想，强调对自由的保障。^[43]分析和提到这一时期萌生发展的红色宪政文化离不开当时中国的社会环境。在长期的斗争生涯中，对于宪法、宪政，中国共产党作为工人阶级先锋队，代表最广大的劳苦大众的利益，其领袖必须代表政党对这些问题有自己的回答，逐渐形成宪政文化的粗略框架。在领导中国新民主主义宪政运动的过程中，先后产生了三部人民的宪法性文件，毛泽东在这一时期也提出了许多重要的宪政思想，红色宪政文化经过近20年发展，初具雏形。(www.xing528.com)

1931年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》集中体现了中国共产党对于政权的性质的思考，是中国历史上首部人民宪法性文件。《陕甘宁边区施政纲领》对于宪政文化的贡献主要有二，一是在民主政权建设上提出中共与各党派参政的“三三制”原则；二是赋予抗日人民（含地主、资本家、工人、农民）以广泛的人权和政治自由。这一纲领是边区的宪法性文件，为后来的政权与法制建设提供了良好的经验。《陕甘宁边区宪法原则》是在新民主主义政制已经有了理论基础和建设实践的基础上提出的，是国共合作、边区自治条件下重要的宪法性文件，确认了政权的组织形式是各级人民代表大会制度，是对中共领导下的抗日根据地政权建设经验的总结，也是确立解放战争时期政治制度的重要文献。它的制定，不仅确立了为中共所倡导的新民主主义宪政模式，为陕甘宁边区和其他解放区及对新中国成立后的制宪提供了经验，而且成为动员人民、保护人民、加强政权建设和促进社会发展的重要纲领，具有重要的影响。

国民党南京政府对政权的控制比北洋政府方式更为隐蔽、也更加严格，以国民党的名义公开剥夺人民权利。1928年10月，国民党中央常务会议通过的《中国国民党训政纲领》规定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权托付中国国民党中央执行委员会行之。”“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项托付于国民政府总揽而执行之。”1931年6月，南京政府公布了由蒋介石一手控制的国民会议通过的《中华民国训政时期约法》，以根本大法的形式肯定了国民党一党专政的体制，并明确：“本约法之解释权，由中国国民党中央执行委员会行使之。”如此，“约法”中规定的“中华民国之主权”实际上不再属于“国民全体”，而是属于国民党全国代表大会和国民党中央执行委员会，人民所拥有的选举、罢免、创制、复决四种政权均归国民党的全国代表大会及国民党中央。行政、立法、司法、考试、监察五种治权虽由国民政府行使，但政府是在国民党中央执行委员会政治委员会的指导、监督下从事国家管理，对国民党中央执行委员会负责。国民政府的重要人事任免由国民党中央执行委员会或中央政治会议选任。

抗战胜利后，各党派召开政治协商会议，通过了《和平建国纲领》、《宪法草案案》等五项决议案，谋求建立一个民主、团结、光明的新中国，这一系列行为和决议很快就被否认和撕毁。为了维持其绝对统治地位，国民党否认了政协决议，议定了宪法修改原则，单方面召开立宪国民大会，通过完成了《中华民国宪法》。1947年为向宪政过渡，国民党宣称改组政府；4月18日，自称为多党治政府宣告成立；1948年宪政开始，自称多党政治、民主政治。实际上的一党独大、一党专政一直到全面内战中节节败退，彻底崩溃，政权全部控制在国民党手里，政府独裁、专制、反动的性质没有改变。这一时期的宪政文化有其产生的社会历史根源和历史必然性，对于政治现代化是一种滞涨。在东方的后发国家，由封建君主专制政体向资产阶级民主制过渡的时期，都经历了一个冠以形式多样、形态各一的民主招牌而实际上是专制、或独裁、或寡头本质的政治时期，只不过在中国表现得更为完整和全面些罢了。

1940年1月，为了驳斥国民党顽固派的反动叫嚣，回答中国向何处去的问题，作为中国政治舞台上谁也无法小视的强大又独立的力量——中国共产党的领袖毛泽东发表了《新民主主义论》这一重要理论著作。在政体上，毛泽东明确提出了民主集中制即建立各级代表会议制的政治模式，“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直至乡民大会的系统，并由各级大会选举政府”。为中国提供议行合一模式的不是英国的议会内阁制，而是苏联的苏维埃代表大会制度。代表会议是最高权力机关，不仅由它选举产生各级政府，而且由它监督乃至罢免各级政府工作人员。林伯渠认为这种政体是立法与行政的统一，“而不是立法与行政的并立，不是参议会和政府之间的相互制约”^[44]。在早期领袖们的宪政议论中，民主集中制就是议与行的统一，与西方三权分立制衡原则有着根本的差异。

1940年2月，毛泽东在所作的《新民主主义的宪政》的演讲提出新民主主义宪政就是“有饭大家吃，不能由一党一派一阶级专政”，这一论点与孙中山的“为一般平民所共有，非少数人所得而私”的民权思想相吻合。在当时的形势下，宪政就是“抗日统一战线”的宪政。^[45]在这之后，陕甘宁边区政府主席林伯渠归纳了宪政的三个要素：（1）宪政就是民主政治，也就是民权政治。（2）宪法是确定国家的基本法律，保证人民的义务权利，规定国家的组织政策等。（3）结束一党专政，实行进步政治。他还强调：“我们要的民主不是英、法资产阶级的民主，也不是社会主义苏联的民主，我们是新民主主义，在抗战的时候建立统一战线，各阶级都有保障。现在各阶级联合在一起，没有宪法保障便不行。我们现在的宪法，要适合各阶级的利益，联合各阶级抗日。”^[46]

1944年10月，中国共产党在第二届二次国民参政会上提出了“建立民主的联合政府”的主张。1945年4月，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上所作的《论联合政府》报告中指出：“我们主张的新民主主义的政治，就是推翻外来民族压迫，废止国内的封建主义的法西斯主义的压迫，并且主张在推翻和废止这些之后不是建立一个旧民主主义的政治制度，而是建立一个联合一切民主阶级的统一战线的政治制度。”即“几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态”。

1947年10月，中国共产党发表了具有解放战争时期政治纲领性质的《中国人民解放军宣言》，继续重申建立民主联合政府的政治主张。但这里的民主联合政府思想已经是一种具体的建国方略，其重心是建立中国共产党领导的包括各党派各团体的新民主主义国家政权。在这份政治纲领中，中国共产党还明确提出了要“实行人民民主制度”。

1948年4月，毛泽东完整阐述了新民主主义革命的总路线，并再次重申了建立“包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、自由资产阶级以及从地主阶级分裂出来的一部分开明绅士在内的“人民大众”的民主联合政府的主张。从1948年6月以后，中国共产党正式用“人民民主专政”的概念取代了新民主主义政治”和“民主联合政府”的概念。

红色宪政文化在发展过程中具有以下特点；

第一，国家和民族主要矛盾成为红色宪政文化的重大课题，表现出了强烈的时代性和鲜明的阶级性。与国民党相比，中国共产党对不同阶段涉及时代命脉的主要问题都提出了针锋相对的主张，符合人民大众根本利益。

第二，马克思主义哲学有力地指导了红色宪政文化的发展。唯物论、辩证法、认识论充满红色宪政文化发展的每一个阶段和主题。

第三，苏联和东欧国家的宪政文化开始影响这一时期的中国红色宪政文化。列宁、斯大林以及共产国际的思想影响了年轻的中国共产党人。如“人民民主专政”概念的提出，在一定程度上是受到了当时东欧国家共产党“人民民主制度思想”的影响。“人民民主”曾经是国际共产主义阵营的一种统一战线理论。

毛泽东对新中国的宪政文化设计以人民民主专政的政治制度为核心，以建立一个独立、自由、民主和富强国家为目的。在1940年的《新民主主义论》、1945年的《论联合政府》、1949年的《论人民民主专政》三篇文章中毛泽东描述了新民主主义国家理论和人民代表大会制为特色的宪政构想，新中国成立后这些构想得到了迅速贯彻。

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是中华人民共和国的临时宪法。它明确规定了新中国的社会制度和国家制度，完整地规定了新中国的政治、经济、文化、教育、民族、外交等各项政策的基本原则，标志着新民主主义宪政在全国范围内的确立。《共同纲领》除序言外，还包括总纲、政权机关、军事制度、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等7章60条。序言部分宣告帝国主义、封建主义和官僚资本主义统治时代的结束，宣告了近代中国革命的结束及其成果，宣告了中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利。总纲明确了国体：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结了各民主阶级和国内各民族的人民民族专政。”在政权组织形式上，总结了中国新民主主义革命时期宪政建设的基础之上形成了中国国情的民主制度：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均服从上级人民政府委员会并服从上级人民政府。全国各地人民政府均服从中央人民政府。”在人民的权利和义务方面，《共同纲领》规定了保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及私有财产，规定了人民的选举权和被选举权，享有思想、言论、出版、集会等广泛的权利和应履行的义务。在经济政策方面，《共同纲领》规定了国家要保证国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义等五种经济成分的分工合作，各得其所，保证国营经济在其中的领导地位，促进整个社会经济的协同发展。《共同纲领》是在中国共产党的领导下，全国各民主党派、人民团体和各族、各界人民代表共同制定的建国纲领，是新时期新民主主义革命成果的总结，也是新中国从新民主主义向社会主义过渡时期的施政纲领。

红色宪政文化对当代中国宪政文化的影响突出表现在：

其一，它奠定了当代中国宪政文化发展的根基。红色宪政文化是以毛泽东为代表的中国共产党人对中国社会和民族矛盾深入分析、审时度势的经验总结。新中国建立后，它为社会主义宪政文化建设与发展提供了坚实的、具有导向性的基础。

其二，它也为当代中国宪政文化建设提供了方法论依据。实事求是、辩证分析、点面结合、案例解剖等都是红色宪政文化发展过程中总结出来的、能为当代宪政文化发展所借鉴的思路。