房地产登记机构严格审查房产登记申请材料

——覃少峡诉深圳市国土资源和房产管理局撤销抵押登记案

【要点提示】

房地产登记机构在办理房地产抵押登记过程中，不仅要审查申请材料的数量是否齐全，而且须在专业范围内尽可能审查申请材料本身的真实性、合法性，履行依法审慎的审查义务。

【案例索引】

一审：深圳市罗湖区人民法院（2006）深罗法行初字第19号

二审：深圳市中级人民法院（2006）深中法行终字第344号

【案情】

原告：覃少峡

被告：深圳市国土资源和房产管理局

第三人：中国农业银行深圳地王支行

原告覃少峡诉称：1994年3月20日，原告向开发商深圳市南山建设开发实业公司购买位于深圳市罗湖区洪湖路碧湖花园碧涛阁26D房产一套，房款一次性付清。之后，因开发商的缘故，原告从未被告知可以办理该房产的房产证。事实上，原告从未向被告申请房地产转移登记，也未领取被告颁发的房地产证。2003年5月15日，被告根据中国农业银行深圳市分行第三营业部与他人签订的《个人消费贷款合同》，为其办理了上述房产的抵押登记。2005年5月，原告经查证，发现当时办理房地产转移登记时，只有开发商深圳市南山建设开发实业公司申请，原告并未申请。同时又发现房地产抵押登记申请中，他人伪造的2000年6月15日签发的身份证上“照片、住址、身份证号”均与原告的不一致，且原告的户籍已经于1999年8月迁入深圳市，所签署的一系列文件也并非原告本人笔迹，属他人所为确信无疑。被告没有依法履行其审查、确认并颁发房产权利证书的职责，其颁发房产证的行为违反了相关规定，其抵押登记行为更是侵犯了原告的合法财产权益。为此，原告提起行政诉讼。请求判令撤销被告2003年对涉案房产作出的抵押登记具体行政行为。

被告深圳市国土资源和房产管理局辩称：涉案房产于1998年10月19日办理房产证，房产证号为深房地字第2000021272号，权利人为原告。涉诉抵押登记由抵押人和抵押权人双方共同申请，核准抵押登记符合法律规定。原告称抵押登记申请中的身份证是他人伪造，申请文件上的签名属他人所为。但该问题须经司法鉴定才能有效确定其真伪，被告不具有相应技术手段，对身份证及当事人签名的真伪不属被告审查范围。原告的请求不成立。

【审判】(www.xing528.com)

原审法院经审理查明：1994年3月20日，原告向深圳市南山建设开发实业公司购买深圳市罗湖区洪湖路碧湖花园碧涛阁26D房产。1998年10月22日，被告核准了该房产的二级转移登记，颁发了2000021272号房地产证，核准登记的权利人为原告。2003年5月28日，被告根据第三人（当时名称为中国农业银行深圳市分行第三营业部，2004年2月23日经核准变更为现名称）提供的深圳市房地产抵押登记申请表、连云港市公安局新浦分局2000年6月15日签发的覃少峡身份证复印件、个人消费贷款合同以及授权书等申请资料，对该处房产核准抵押登记，抵押人为原告覃少峡，抵押权人为中国农业银行深圳市分行第三营业部（即本案第三人），抵押编号为深房地押字第200361148号。被告未在第三人申请抵押登记时提供的连云港市公安局新浦分局2000年6月15日签发的覃少峡身份证复印件上加盖核对章。经核实，原告户籍已经于1999年7月20日自江苏省连云港市迁入深圳市，并由深圳市公安局龙岗分局于同年8月12日签发居民身份证，住址为深圳市龙岗区布吉镇德富苑3栋605，没有有关原告在之后又迁回连云港市的户籍档案记录。

原审法院审理认为：根据《深圳经济特区房地产登记条例》第16条的规定，房地产登记申请人不能提交申请登记文件正本的，登记机关须核实申请人提交的文件复印件无误后，加盖核对章收存。本案原告否认向被告提出过抵押登记申请，并否认向被告提交过身份证复印件，被告又未在抵押登记申请人身份证复印件上加盖核对章，不能证明被告已经履行核实申请人身份的职责。因此，被告核准第三人申请的对碧湖花园碧涛阁26D房产进行抵押登记的行为，未履行核实申请人身份程序，违反法定程序，依法应予撤销。

上诉人深圳市国土资源和房产管理局不服一审判决上诉称：上诉人已履行核实身份职责。至于存档的被上诉人身份证复印件上未加盖核对章的问题，这不属于足以导致撤销抵押登记的法定事由，不能仅因为身份证上未加盖核对章就认定违反法定程序而撤销抵押登记。

二审法院审理认为：作为深圳经济特区房地产产权转移登记的主管机关，上诉人办理房地产产权转移登记，应当依照《深圳经济特区房地产登记条例》的相关规定执行。根据《深圳经济特区房地产登记条例》第41条第1款的规定，申请抵押登记，应当提交《房地产抵押登记申请书》、房地产权利证书、身份证明、抵押合同书。本案中，抵押登记的申请人身份证复印件上的照片、住址、签发机关等基本情况与被上诉人覃少峡的身份证皆不一致，被上诉人亦否认向上诉人申请过抵押登记，故上诉人据此作出的深房地押字第200361148号抵押登记主要证据不足。

根据《深圳经济特区房地产登记条例》第16条的规定，提交申请登记的文件应当为正本，不能提交正本的，可以提交复印件，经登记机关核实无误后，加盖核对章收存。本案转移登记的申请材料中，被上诉人的身份证复印件上未加盖核对章，上诉人不能证明其已履行了核实申请人身份的职责。

综上，上诉人作出的抵押登记行为证据不足、程序违法，依法应予撤销。驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案的焦点集中在于：不动产登记机关对不动产登记的审查义务是形式审查还是实质审查。

自不动产登记制度创设以来，登记机构便面临着这样的困惑：面对申请人的登记申请，登记机构究竟应审查到何种程度才能给予登记，而审查的程度又是由什么决定的？就这一问题，理论界也存在两种对立的观点：一种观点主张实质审查，另一种观点主张形式审查。形式审查是指登记机构仅对申请材料的形式要件进行审查，即对其申请材料是否齐全，是否符合法定形式进行审查；对于申请材料的真实性、有效性不作审查。而实质审查，则是指登记机构不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。实质审查的范围及于原因关系，审查采用“审判方式”；形式审查的范围不及于原因关系，审查采用“窗口审查”。形式审查与实质审查各有利弊。形式审查的优点是，公权力不干预私权利，登记的效力纯依当事人意思自治，故登记效率很高。弊端是，登记的是否为真实权利，一般交易人无从知晓，登记并无公信力，仅有对抗力；而且不得对抗第三人的范围如何确定，也是一个难题。实质审查其明显的优点是，能够最大限度地防止登记权利与真实权利的不一致，从而使公示力确立，并最大限度的防止公信力带来的对买受人不利的可能性。其弊端是，公权力过分干预私权利；而且进行实质审查，导致登记机关为避免登记错误、遗漏而详尽审查，登记速度较慢，影响交易进行。

实践中，由于实质审查对登记机构的要求较高，可操作性上存在较大难度，登记错误时承担责任的可能性较大，房地产登记机构倾向于将该审查定位为形式审查。然而，登记机构对申请材料的审查也不可能完全置真实性于不顾，否则，不法分子将堂而皇之地利用登记审查的漏洞去实施非法行为，登记制度规范市场秩序的功能无从谈起，其规范和维护利害关系人合法权益的功能也消失殆尽。这就形成了制度选择的两难困境。而新出台的《物权法》对不动产登记机关的审查义务这一棘手问题作出了最终的选择。《物权法》第12条规定，“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”从上述条款的表述看，登记机构的审查责任到底是实质性的还是形式性的并不清晰，但总体上看《物权法》所倾向的是实质审查。但笔者认为，我国目前不动产登记制度宜采取的是以形式审查为主，兼以实质审查的一种混合性的制度，即登记机关应履行依法审慎的审查义务，即必须就登记申请人所提供的材料仔细加以审核，只有在满足书面材料无瑕疵的情况下才可以作出登记决定。如果当事人所提交的材料有瑕疵，如合同书上有更改的痕迹，缺少必要的证明材料，登记机关当然有权拒绝登记。简而言之，不动产登记机关承担的是一种审慎、全面、尽职的专家义务，其实质是探知法律真实，而非客观真实。在此情况下，登记机关承担过错责任，即只有在违反谨慎注意义务的前提下才承担民事责任。此种过错责任的前提是违反法定的注意义务，此种义务的具体程度，还有待于实务部门的实证调查，在类型化的基础上设计出登记人员的各项具体审查义务。因为登记机关承担形式审查的过错责任，所以，登记机关承担赔偿责任发生的概率就少得多。登记机关通过内部的管理机制，例如，多级审核机制、专业人员询问机制（如电话询问所有交易相对人）等，基本上可以保障达到谨慎注意的义务。

在本案中，《深圳经济特区房地产登记条例》第16条明确规定，“提交申请登记的文件应当为正本。不能提交正本的，可以提交复印件，经登记机关核实无误后，加盖核对章收存。”而被告深圳市国土资源和房产管理局在审查抵押登记申请人身份时，未在抵押登记申请人身份证上加盖核对章，严重违反法律相关规定。此行为可以认定为登记机关违反了其应有的谨慎注意义务，没有尽到一种审慎、全面、尽职的专家义务。本案虽然发生在《物权法》出台之前，不需要按现行法律规定进行实质审查，但在该案中，登记机关连最基本的形式审查义务都没有做到，因此，一审人民法院判决撤销被告深圳市国土资源和房产管理局2003年5月28日对深圳市罗湖区洪湖路碧湖花园碧涛阁26D房产所作的深房地押字第200361148号抵押登记的做法是完全正确的。该判决同时也得到了二审法院的支持。

（撰写人：刘　娟、杜　静）