复议前置与行政诉讼的衔接

——深圳市信德全投资发展有限公司诉深圳市公安局交通警察支队罗湖大队交通管理行政纠纷案

【要点提示】

在《行政复议法》颁布以前，我国绝大多数法律、法规中未明确规定“应当先行申请行政复议”。尤其一些单行法律、法规中只规定，当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以申请行政复议，未规定可以直接向人民法院提起诉讼。此种规定也应属于“复议前置”。

【案例索引】

一审：深圳市罗湖区人民法院（2009）深罗法行初字第4号

二审：深圳市中级人民法院（2009）深中法行终字第132号

【案情】

原告：深圳市信德全投资发展有限公司

被告：深圳市公安局交通警察支队罗湖大队

第三人：谢武强

原告深圳市信德全投资发展有限公司诉称：（1）被告执法主体不当。依据《道路交通安全法》、《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》等有关法律法规，道路交通安全及处罚由公安交通管理机关及交通警察实施。但原告在被告处接受处罚时，对原告作出行政处罚的并不是决定书上的执勤民警罗海伟、香丽霞，而是被告聘用的编号为LH0354协管员。原告认为协管员并非执法人员，无权进行行政处罚告知、决定等执法行为，执法主体不当。（2）依据《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第27条的规定，被告进行行政处罚前应告知原告违法事实，但被告并没有进行事前告知，而是直接且同时打印《深圳市公安交通警察局公安交通管理行政处罚调查与告知笔录》及《深圳市公安局交通警察局公安交通管理行政处罚决定书》，并把两份连在一起的书证当场让原告签收。因原告当时表示有意见，被告又强迫原告必须书写具体意见方可拿走。原告认为被告行为已违反了《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第27条的规定，执法程序错误。综上所述，被告作出的6001440303000141555号《行政处罚决定书》执行主体不当，执行程序错误。

原告的诉讼请求：（1）撤销6001440303000141555号《行政处罚决定书》；（2）退回罚款人民币200元。

【审判】

深圳市罗湖区人民法院经审理认为：《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第38条规定：“当事人对公安机关暂扣措施或处罚决定不服的，可以在接到决定书之日起六十日内，向上一级主管机关申请复议；上一级主管机关应当在接到复议申请书之日起六十日内作出复议决定。申请人不服复议决定的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提出诉讼。”该规定实质上对在深圳经济特区内发生的公安交通管理行政处罚的诉讼救济设定了复议前置程序，当事人如不服公安交通管理行政处罚决定，应先向作出行政处罚机关的上一级主管部门申请行政复议，而不能直接提起行政诉讼。本案原告应当先向深圳市公安局交通警察支队罗湖大队的上级主管部门申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。因此，原告深圳市信德全投资发展有限公司不服被告作出的6001440303000141555号《深圳市公安局交通警察局公安交通管理行政处罚决定书》，直接向本院提起行政诉讼，不符合法律规定，应予驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项的规定，裁定如下：

驳回原告深圳市信德全投资发展有限公司的起诉。(www.xing528.com)

上诉人深圳市信德全投资发展有限公司上诉称：（1）“前置行政复议”缺乏法律依据。①交通法律法规并无前置行政复议要求。②本案所涉行政处罚未适用《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》。（2）行政处罚决定书已明确可选择“行政诉讼”。（3）被上诉人身份不清，上诉人无法行政复议。故请求二审法院撤销原审裁定。

深圳市中级人民法院确认一审查明的事实存在。

深圳市中级人民法院经审理认为：根据《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第38条之规定，在深圳经济特区内，行政复议是行政相对人对交通管理行政处罚不服而提起行政诉讼的前置程序。《行政诉讼法》第37条第2款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条第1款、第44条第1款第（7）项规定，法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未经申请复议的，人民法院不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。在本案中，上诉人深圳市信德全投资发展有限公司因不服被上诉人对其作出的交通管理行政处罚向法院提起行政诉讼，但却未曾就此申请过行政复议，根据上述法律、法规及司法解释的规定，理应裁定驳回起诉，一审法院认定正确。

上诉人上诉称被上诉人作出的涉案《行政处罚决定书》明确告知其可直接向法院提起行政诉讼，但上诉人向法院提交的证据之一，即涉案的《行政处罚决定书》明确显示，被上诉人仅在“可依照《中华人民共和国行政复议法》在六十日内向深圳市公安局交通警察局法制科提出行政复议申请”一项前的空格内划钩，而未在“或者依照《中华人民共和国行政诉讼法》在三个月内向人民法院提起行政诉讼”前的空格内划钩。结合该种行政处罚决定书为格式性文书的特性以及交警部门的工作惯例和生活常识，可以认定被上诉人明确告知上诉人的是如对该行政处罚不服，应提出行政复议申请，而非如上诉人理解的其亦可直接向人民法院提起行政诉讼。故上诉人的该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予采信。

上诉人亦称，由于被上诉人在《行政处罚决定书》上的签章与深圳市组织机构代码政务公开信息表上所载的名称不一，导致其无法行政复议。对此，本院认为，行政机关应本着严谨、便民的原则，准确告知行政相对人本单位的名称，相关行政机关应当及时改正该类错误。但是，在本案中，在被上诉人已向上诉人告知申请行政复议期限和受理行政复议申请部门的情形下，上诉人并无证据证明其已向该部门提出行政复议申请，也无证据证明上述瑕疵影响了上诉人申请行政复议的行为和效果，故上诉人的该项上诉理由缺乏事实依据，本院亦不予采信。

综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立。裁定驳回上诉，维持原裁定。

【评析】

本案主要涉及行政诉讼中复议前置问题。试析如下：

所谓复议前置程序指的是依照法律、法规的规定，行政相对人不服行政机关的行政处理决定，必须先向相应行政机关申请行政复议，对复议决定不服的，才可向人民法院起诉；未经行政复议，直接提起行政诉讼的，人民法院不应予以受理，已经受理的应裁定驳回起诉。我国《行政诉讼法》第37条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。司法界和理论界对此问题均没有任何疑义。

但在实践中，一些单行法律、法规中只规定，当事人对行政机关的具体行政行为不服，可以申请行政复议，未规定可以直接向人民法院提起诉讼。就如本案所涉《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第38条规定：“当事人对公安机关暂扣措施或处罚决定不服的，可以在接到决定书之日起六十日内，向上一级主管机关申请复议；上一级主管机关应当在接到复议申请书之日起六十日内作出复议决定。申请人不服复议决定的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提出诉讼。”那么，此种规定是否属于“复议前置”？笔者认为，此种规定属于“复议前置”。理由是：（1）单行法律、法规只规定，当事人对具体行政行为不服，可以申请行政复议，未规定可以向人民法院提起诉讼，其重点是强调行政复议的必要性。因此，将这类规定认定为申请行政复议是提起诉讼前的必经程序，是完全符合立法本意的。（2）“可以申请复议”中的“可以”固然有选择性的意思，但是，这里的选择之含义，是当事人可以申请复议，也可以不申请复议，并没有可以直接向人民法院提起诉讼的意思。（3）我国的单行法律、法规中的这类规定，都是对一些出现纠纷多、涉及面广、处理难度大、形象较大或者专业性较强的案件。例如《海关法》第64条规定“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼”。这类案件由行政机关先行复议，一方面可以使大量案件在行政复议中得到解决，减轻人民法院的压力；另一方面对一些专业性强的案件，行政机关对这方面业务更为熟悉，先复议更有利于法院查清事实，作出正确的裁判。

因此，该规定实质上对在深圳经济特区内发生的公安交通管理行政处罚的诉讼救济设定了复议前置程序，当事人如不服公安交通行政处罚决定，应先向作出行政处罚机关的上一级主管部门申请行政复议，而不能直接提起行政诉讼。本案原告未经行政复议程序而直接向本院提起行政诉讼，违反了我国法律、法规关于行政处罚救济途径的有关规定，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第（7）项的规定，其起诉应予驳回。

值得注意的是，2003年10月28日第十届全国人大常委会第五次会议通过并于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》并未明确规定对交警行政处罚案件必须经过行政复议程序方可起诉，根据《行政诉讼法》的相关规定，交通行政处罚被处罚人可以直接提起行政诉讼。《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》规定行政复议前置程序，不利于行政相对人尽快获得司法救济，在新的法律已经作出修改的情况下，特区条例亦应作出修改，以维护法制统一。根据立法法关于经济特区法规可以对法律作出变通处理的规定及其在特区优先适用的法律适用原则，本院适用特区条例作出驳回原告起诉的处理是正确的。

（撰写人：杜　静）