2004年1月，平昌县在总结灵山乡党委书记公推直选经验的基础上，把公推直选的做法推广到9个乡镇，9个乡镇的党委书记和党委其他成员全部由公推直选产生。笔者于2005年11月底和2006年3月初两次赴平昌县进行专题调研，分别召开了改革发起者座谈会和改革受益人座谈会，与县委书记刘谦祥、管党副书记郑南贵以及时任组织部长现任县委副书记的郑开屏进行了两次长时间的访谈，分别与9个直选产生的乡镇党委书记进行了座谈，以及对几个尚未进行直选的乡镇的党委书记进行了访谈，走访了平昌县兰草镇、坦溪镇、涵水镇、笔山乡、江口镇，并在每个镇都进行了党员座谈以及非党群众的个别访谈。笔者的第一次调研主要在于考察平昌公推直选乡镇党委书记创新的真实性和主要内容，是否真正进行了公推直选的试点?试点是如何进行的?主要的做法和步骤是什么?为什么会进行公推直选的试点?公推直选取得了什么效果?公推直选的各方参与主体是如何认识和看待公推直选:县委书记和组织部长为什么要启动和推动公推直选试点?乡镇党委书记和委员如何认识和应对公推直选?普通党员和非党群众怎样看待公推直选?笔者第二次调研着重在与考察公推直选的深层原因，它的意义和影响，以及存在的问题或须要进一步完善的地方。并寻求笔者第一次调研后产生的一些疑问的答案，这些疑问包括:乡镇党委公推直选与党管干部原则的关系?乡镇党委公推直选对党的领导和执政能力有什么影响?公推直选与乡镇经济社会的发展有没有直接的关联?笔者查阅了大量党委有关文件和资料，为了验证资料的真实性，笔者就其中部分内容找到当事人进行了核证。
1.1公推直选的具体做法、过程及其创新特征
(1)公推直选的做法和过程
公推直选是利用乡镇换届的时机进行的，可以分为三个阶段，首先是准备阶段，其次是实施阶段，最后是后续阶段。准备阶段包括以下几个重要的步骤:成立乡镇党委班子公推直选领导小组及其办公室，领导小组是这次乡镇党委公推直选试点的领导者和组织者，也是制度设计者，领导小组由县委书记任组长，在县委组织部设立办公室，承担本次试点的组织协调工作。从领导小组的设立及其构成可以看出，乡镇党委的公推直选是在县委的直接领导和控制下进行的，“坚持党的领导是做好乡镇公推直选工作的根本保证”，[4]这也是乡镇党委公推直选体现党的领导和党管干部原则的具体表现之一。接着是制定乡镇党委公推直选的实施方案，2003年12月25日印发了“中共平昌县委关于在乡镇换届中展开公推直选乡镇党委领导班子试点的实施意见”的县委文件，这是试点工作的纲领性文件和操作方案，文件列出了实行试点的9个乡镇的名单，文件的主要内容包括试点的指导思想、目的和意义、总体要求、参选对象和条件、方法步骤。然后是宣传发动，县委利用本县的有线电视、广播、标语和会议等多种形式广泛宣传公推直选乡镇党委领导班子的指导思想、原则和方法步骤，向社会公开竞选的职位、任职资格条件和下届党委工作目标、选举办法和程序等，动员符合条件的干部积极报名竞选，发动全体党员、各方面人士参与和支持公推直选工作。除了以上三个环节外，准备阶段还包括其他一些准备工作，例如确定哪些乡镇实行公推直选，领导小组先行进行摸底调查，估计公推直选能够成功的乡镇才会被列为试点乡镇，主要考虑因素包括乡镇党委书记的竞争力和态度、乡镇情况是否复杂、党员的数量等等。在准备阶段，实行公推直选的乡镇向县委提出召开党员大会的请示，在与县委协商后确定党员大会的时间和地点、大会的主要议程以及选举办法，例如平昌县笔山镇2003年12月28日向县委提交了笔山镇“关于召开笔山镇党员大会的请示”，县委批复同意后具体实施。可见公推直选工作需要上下级党组织的协调配合。
实施阶段是公推直选的核心程序，包括公开报名、资格审查、公推候选人、党员大会直选四个重要步骤。符合条件的人都可以报名。根据平昌县乡镇党委公推直选实施意见(以下简称实施意见)，报名条件可以分为三个层次，首先是前提条件，即参选对象是县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员。竞选者应具备的基本条件主要是政治方面的，包括具有履行职责所需要的政策水平和理论素养;坚决执行党的基本路线和各项方针政策;坚持解放思想、实事求是;具有强烈的政治责任感和实践经验;依法办事、清正廉洁;坚持和维护党的民主集中制。基本条件是务虚的，但也是不可缺的。根据实施意见，第三个层次的条件是资格条件:①具有3年以上工龄和2年以上党龄;②具有大专以上文化程度;③必须经过党校、行政学院或者组织人事部门认可的其他培训机构两个月以上的培训;④身体健康，年龄在45岁以下;⑤参加党委书记竞选的，必须在副科级以上岗位工作两年以上，同时应具有从事党务工作和经济工作的经历。现任本乡镇领导班子成员报名参加现岗位竞选可不受上述条件限制。[5]从参选条件来看，这些条件是比较苛刻的，结果限制了一些人的被选举权，降低了选举的竞争性。要求参选对象必须是党政工作人员或国家公务员将广大的非从事公务或党务的党员排除在参选对象之外。从报名的实际情况来看，报名人数并不多，9个乡镇中的8个乡镇都只有两个人报名参选党委书记，只有兰草镇有三人报名参选镇党委书记。
资格审查是县委对报名竞选者是否符合报名条件和资格进行审查，同时对报名竞选者的思想、政治表现、工作能力等方面进行审查，确定符合资格的人数，并采取多种形式予以公示，接受群众监督。资格审查是县委控制乡镇党委公推直选的重要方式，从理论上讲，县委可以利用资格审查将一些不符合报名条件或其他条件的人排除。这也是体现党管干部原则的重要方面。
公推候选人是一道可能启动的程序。报名竞选党委书记在3人以上，报名竞选党委副书记在5人以上，报名竞选党委委员超过应选人数3人以上的，才启动这项程序，即召开候选人推荐会，通过资格审查的报名者在推荐会上进行演讲，回答与会人员的提问，然后进行无记名投票，根据得票多少，确定2名党委书记候选人，4名党委副书记候选人和若干名党委委员候选人(比应选名额多1－2名)，然后提交党员大会进行正式选举。如果报名参加党委书记竞选的人只有两名，报名竞选党委副书记的只有4人，报名竞选党委委员的人数只比应选名额多出1－2名，则不召开推荐会，直接提交党员大会进行正式选举。参加推荐会的人员包括全体党员和部分非党群众代表，根据实施意见的规定，群众代表的人数原则上不超过参会党员人数的30%，实际上，参加推荐会的非党代表约为10%左右，9个直选的乡镇一共有726名非党代表参加了推荐会。非党代表主要由以下人员构成:乡镇机关非党干部或公务员、非党员的村委会主任和村组干部、本镇企业或个体户非党员代表、七站八所等乡级部门非党人员、普通居民或村民。[6]参加推荐会的非党群众与党员享有同样的投票推荐权。当笔者问及改革的设计者为什么会让非党群众代表参与党内的选举时，改革的设计者告诉笔者，他们一开始就想到要非党群众代表的参与，主要是为了增强党内选举的民主性和合法性，执政党的选举不仅关乎党内和党员，还涉及广大普通群众的利益，他们应该有表达自己意愿的机会，在此前实行的公推公选产生乡镇领导时就已经有非党群众参与的环节，在公推直选中邀请非党群众代表参加推荐会也是自然发展的结果。[7]公推候选人这道环节实际上就是预选，从初步候选人中通过投票决定正式候选人。有意思的是，参加预选投票的人比参加正式选举投票的人还要多。非党代表有权参加预选进行投票，而不能参加正式选举，这也体现了党员与非党员的区别。
召开党员大会进行直选是公推直选乡镇党委班子最重要的一个环节。根据规定，乡镇党员大会要求有五分之四的党员参加。党员大会直选实行“五轮选”，第一轮选举党委书记，由党委书记候选人分别发表演讲和回答提问，接着投票，当场统计得票结果;第二轮选举党委副书记，竞选党委书记的落选者根据个人意愿可参加党委副书记竞选，接着当场投票计票;第三轮选举党委委员，党委书记和副书记的当选者自动为党委委员;第四轮选举纪委书记，由新当选的党委马上协商确定一名党委副书记提交党员大会进行等额选举;第五轮差额选举其他纪委委员。
党员大会直选后进入后续阶段，主要包括以下几个内容:上报县委审批和备案，当选的党委书记、副书记和纪委书记报县委审批，党委委员报县委备案，纪委委员报县委和县纪委备案;新当选的党委书记要在党员大会上承诺就职，承诺书报县委备案;任期内监督是党委选举的延续，在任期内，乡镇每年召开党员大会或党员代表会议，党委书记和副书记进行述职，接受党员评议，在年度工作考核民主测评中不称职票超过30%，经县委确认为不称职的，责任辞职或免职。至笔者调研时止，尚没有发生不称职票超过30%的现象。
(2)公推直选的创新特征
公推直选是党内基层民主制度的重大进步，是基层党内选举制度的突破和创新，平昌县的公推直选与传统的乡镇党委班子产生方式有什么不同呢?传统的乡镇党委班子有两种产生方式，一是组织任命，在非党委集体换届的时候，通过组织任命调整个别党委成员的职务，尤其是乡镇党委书记;二是换届选举，基层党委任期届满进行换届时，通过选举产生。然而传统的选举是确认型选举或动员型选举，选举必须保证“组织意图”的实现，选举难以体现选举人的意志，使得选举往往流于形式，实质上变成了的任命制。下面比较分析公推直选与传统选举的区别。
表2－1 平昌县乡镇党委书记公推直选与传统选举方式的区别
①有些地方的公推直选只是直选乡镇党委书记，然后由党委书记“组阁”，即提名其他党委成员，例如成都市新都区2003年和2005年的做法。
由上表可以看出，平昌县的公推直选与传统选举在性质上有本质区别，传统选举与其说是体现和汇聚选举人意志的选举，还不如说是贯彻上级意图的动员，公推直选是体现选举人意志的真正的竞争性选举。
平昌县乡镇党委班子公推直选最重要的创新特征可以概括为:开放式提名、直接选、差额选、“倒着选”[8]。候选人提名是选举的第一个环节，对于选举来说相当重要，提名权掌握在谁的手上往往直接影响到选举的性质，传统选举的提名权掌握在上级组织手上，上级组织的提名候选人就是组织意图，从这么多年来的实践来看，提名基本上直接决定了选举的结果，因为极少出现上级提名的人选不能当选的现象。平昌县公推直选采取符合资格条件的党员自愿报名的方式，尽管实施意见上写着报名方式为个人自荐、群众推荐与组织推荐，但实际上都是自己报名，没有组织提名[9]。公推直选由县委规定报名对象范围和资格条件，实行开放式提名，从某种意义上说，改变了提名权的配置，提名权由县委和部分党员共同掌握。[10]直接选和差额选的意思容易理解，不用再解释，“倒着选”主要是针对原来的选举而言，即先由党员选举党代表，党代表再选举委员，委员再选举书记和副书记，而“倒着选”即指由党员直接选举党委书记，再选举副书记，最后选举党委委员。直接选、差额选、“倒着选”是保证公推直选成为体现选举人意志的竞争性选举的重要措施。直接选举与间接选举作为两种选举方式，从理论上来说，并没有优劣好坏之分，但是在我国的乡镇党委选举中，实施两者的效果却大不相同。间接选举是由党员选举党代表，再由党代表选举乡镇党委委员，一方面，党代表人数一般只有党员人数的15%，人数相差悬虚，一个有1000名党员的乡镇，党代表为150名，由1000名党员来选举和由150名党员代表来选举效果是不一样的;另一方面，党代表实际上很难真正代表党员，笔者调研中了解到，党代表的产生一般是由各个党支部推荐，被推荐为党代表的党员往往认为自己当上党代表是党组织对他的信任，党代表自然要根据组织意图来投票。[11]结果，间接选举往往变成了贯彻组织意图的选举工具。由党员直接选举可以避免上述间接选举的弊端，有利于体现选举人的意志。等额选举由于排除了其他候选人的竞争，毫无疑问是希望唯一的候选人得到选举人的确认。差额选举是体现竞争性选举或竞选的最基本的形式，也是尊重选举人选择权的最基本要求，差额候选人通过竞选演讲，接受选举人的投票选择。从某种意义上说，差额选举最为重要，直接选举或间接选举往往涉及选举的方式，尽管也很重要(如前所述)，而差额选举涉及选举的核心。没有差额选举，即便是直接选举，选举也缺乏了竞争性，选举的意义将大打折扣。从这个意义上讲，平昌县乡镇党委班子公推直选更为准确的说法应该是公推直选竞选。因为平昌县的做法，不仅是直选，还有竞选。“倒着选”是一个很精巧的制度设计，其一，针对原来层层间接选举的现象，选举人的范围越来越小，由党员选党代表是小范围的，党代表选委员也是小范围的，再由委员选党委书记和副书记的范围就更小了，十来个委员就把最重要的职位党委书记和副书记选举出来了，这种多层次间接选举不能体现选举人的意志。其二，先选党委书记，然后选党委副书记，再选党委委员，有利于竞选者报名竞选，保证党的人才不至于因落选而流失，同时有利于党的团结。从高到低职位轮次选举，竞选党委书记的落选者根据个人意愿可以参加副书记的竞选，竞选副书记落选的候选人根据个人意愿可以参加党委委员的竞选，使得竞选高职位的落选者有机会参与低职位的竞选，避免发生高职位竞选者一旦落选就失去了别的机会，逼得落选者成为反对派。这也有利于减少公推直选对现有乡镇领导带来的冲击。如果先选举党委委员，再由党委委员竞选党委书记和副书记，会遇到很多困境，首先，党委委员在竞选的时候不能明确自己要竞选的职位，不利于做竞选演讲和承诺;其次，如果一个党委委员想先竞选书记，竞选书记不成之后在竞选副书记，那么他面临选择的困境，也减少了他竞选的机会。
公推直选通过开放提名，实行直接选、差额选、“倒着选”的方式，改变了传统的党内基层选举制度，使得乡镇党委选举由确认型选举或动员型选举向竞争性选举的转变，真正体现党员作为选举人的意志。
(3)从公推公选到公推直选
1998年至1999年乡镇换届时，平昌县就进行了乡镇领导公推公选的试点，而且在2001年的换届选举时在全县推广。公推公选与公推直选有什么区别呢?公推公选也是一种竞争性的选举，但是公推直选的竞争性和民主性要远远强于公推公选。主要体现在两个环节，公推公选的推荐环节是由一个选举人团推荐候选人，这个选举人团一般是由各方代表组成;公推直选的推荐环节由全体党员和部分非党代表投票推荐，实质上是预选，公推直选参与推荐的人数比公推公选人数要多得多，更具有广泛性;其次，公推公选是间接选举，正式选举是由乡镇党员代表大会或乡镇人民代表大会选举，而公推直选是直接选举，正式选举在党员大会上由全体党员直接投票选举。从公推公选到公推直选是选举制度一次重大发展，不仅民主选举向前推进了一步，增强了选举的合法性，促使候选人与更广大的选举人之间加强沟通，同时，公推直选与公推公选相比，更容易避免贿选现象的发生，参加公推直选的人数是全体党员和部分非党群众，有些乡镇多大800多人，甚至1000多人，而参加公推公选的人数则少得多，一般只有100人之200人左右，如果要进行贿选的话，公推直选情况下成本太大，而且风险很大。从实际情况来看，公推直选情况下基本上没有什么贿选。[12]此外，公推公选一般用来选举乡镇长和副乡镇长等行政职务，而公推直选一般用来选举乡镇党委书记和党委班子成员。
1.2乡镇党委班子公推直选的原因与改革者的动机
乡镇党委班子公推直选试点的发生决不是偶然的，也不是凭空发生的，从某种意义上来说，公推直选乡镇党委班子是基层党内民主发展的一种必然现象和结果。促使乡镇党委班子公推直选的不仅有宏观方面的原因，也有微观方面的原因，从总体上来说，乡镇公推直选具有必然性，而为什么公推直选在平昌县较早进行试点并推广则具有一些偶然的因素。
(1)公推直选产生的宏观背景
1978年改革开放以来，农村的社会经济政治状况发生了巨大的变化，乡镇党组织面临的新形势呼唤乡镇党组织进行改革和创新，以便适应农村社会经济政治发展的需要。市场经济的发展和农村市场化改革改变了农村经济社会资源的配置状况，村民从对党组织的行政依附中脱离出来，“一切由党政组织控制和计划安排的时代一去不复返了，越来越发达的交通、通讯和大众媒体的发展为村民追求民主权利和维护自身利益提供了有利条件，敢于向党政组织说‘不’，党的政权在农村正在受到自己所发动和领导的经济领域的深刻变革的挑战”[13]村民自治的推行和发展需要乡镇党组织在农村经济社会的管理方式与之相适应。20世纪末，农村乡镇党政面临财政困难和沉重的债务负担，乡镇政权运转困难，尤其是出于西南的四川农村，乡镇面临的困境尤为突出。笔者在平昌县涵水镇调研时了解到，1998年由于乡镇迟迟不归还欠着村民的债务，气愤的村民好几次把乡镇党委的牌子撤了下来，反映了党群干群的紧张关系已经到了相当激励的程度。[14]农村社会的发展变化和形势逼迫乡镇党政必须进行改革和创新，改变传统的管理方式，维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位。以任命制和传统的确认型选举制度为核心的乡镇领导干部体制带来的弊端已经暴露无遗，如果不加以改变将危及党的执政地位。这些弊端包括:①干部只对上负责不对群众负责，官僚主义和形式主义泛滥，引发党群干群紧张关系;②党员的选举权利得不到保障，党组织失去吸引力和凝聚力，农村党员老龄化问题严重，申请入党的年轻人越来越少，可能出现党的事业后继无人;③传统干部体制不利于人才脱颖而出，乡镇党组织面临人才危机;④任命制容易引发吏治腐败，破坏党的形象和公信力。乡镇党政面临的问题已经危及到党的执政地位，传统干部任命制使党在农村的执政面临合法性危机。巩固党在农村的执政地位急需改革传统的乡镇领导干部任命制，保障农村党员的选举权利，改善党群干群关系，增强党在农村执政的合法性。
(2)为什么平昌县较早进行乡镇党委班子公推直选大规模试点
上面分析了公推直选产生的宏观背景，即公推直选乡镇党委班子是农村经济社会政治发展的需要，是巩固党在农村执政地位的需要，作为西部欠发达地区，平昌县在乡镇的困难尤为突出，探索乡镇党委班子产生方式的改革创新是平昌县试图摆脱困境，寻求经济社会发展新出路的尝试。从某种意义上说，平昌县的创新是困难逼迫导向的，这与东部相对发达地区所面临的环境是不一样的，东部地区经济相对发达，尽管乡镇干部任命制带来的弊端与西部地区是一样的，但是东部地区没有面临财政困难和沉重债务，相对发达的经济和较好的财政使得乡镇政府有能力去处理社会问题，化解党群干群的紧张关系。东部地区经济发展的空间相对较大，对于地方党委领导来说，在任期内发展经济能够取得很好的政绩，而在西部偏远农村地区，要想在较短时间内在发展经济方面取得明显的政绩是不太可能的事情，而在政治发展和体制改革创新方面相对来说更有可能做出一些有益的贡献。
然而，广大的西部地区，甚至一些中部地区所面临的宏观环境与平昌县所处的环境大体上差不多，为什么乡镇党委班子公推直选较早地在平昌县进行大规模试点，而不是在具有相同环境的其他地方?换个角度来说，是谁启动和推动了平昌县乡镇党委班子公推直选的试点?他们为什么要推动公推直选?一般来说，乡镇党委班子尤其是党委书记是由县委常委会来决定的，而作为常委会核心的县委书记是最重要的人物，组织部长这个职务也很重要，任免乡镇党委书记是他们手中最重要的权力，而实行乡镇党委班子公推直选就意味着他们放弃了手中最重要的权力，他们为什么会这样做呢?笔者带着这些疑问在调研过程中分别与平昌县委书记刘谦祥、管党副书记郑南贵、曾任组织部长郑开屏以及试点乡镇的党委书记进行了长谈。从认识观和价值取向来说，他们都领悟到中央关于发展党内民主的精神，县委书记刘谦祥于2003年在香港考察的时候，看到外界媒体有关中共高层准备推动党内民主改革的报道，遂萌发了在基层进行扩大党内民主试点的想法，试图在这个方面做出自己的成绩，十六大关于扩大党内民主的论述让他们找到了改革的政策依据，尽管他们当时觉得进行这种改革实际上有一定的政治风险，但是他们非常自信，坚信这种改革在政治上和良心上都是对的，从政治上来说，扩大党内民主的改革符合十六大文件和中央精神，从良心上来说，改革创新不是为了自己个人的利益，而是为了百姓和公共利益;[15]当笔者问及为什么愿意放弃自己手中的权力时，他们都谈到跟他们自己的权力观是有关系的，“我不是那么恋权的，权力对我来说，不能只为了自己考虑”，[16]“我对权力本身很超脱，看得不是那么重”。[17]乡镇党委班子公推直选最关键的决策权掌握在县委手上，尽管他们要取得更上层党组织的支持或默许，但是能否推行乡镇党委班子公推直选的关键因素在县委，尤其是县委书记。推行乡镇党委公推直选对于县委书记和组织部长个人来说有什么考虑呢?[18]他们对自己所发动的改革感到十分自豪，县委书记刘谦祥在一次讲话中说到，“我为平昌县推动乡镇党委班子公推直选，扩大党内民主的改革创新感到自豪和光荣，如果这样做有什么风险的话，我就是今后不当这个县委书记，我现在也要把公推直选进行下去”。[19]刘谦祥书记为自己推动平昌县乡镇党委班子公推直选感到一种成就感。“如果一定要说这种改革和创新对于我个人来说有什么考虑的话，那就是通过这种改革来树立我这个县委书记的威信。”[20]推动改革和制定规则也是一种重要的权力，通过运用这种权力同样能够树立领导的威信。由于历史积淀的矛盾和前任留下的一些遗留问题，刘谦祥到平昌任县委书记的时候，党群干群关系十分紧张，县委的威信很低，如何提升新任县委书记的威信是新官上任首要考虑的问题，实践证明，平昌县的改革使得广大的党员领导干部很服气，广大党员和群众受益得实惠，重新树立了县委书记和县委的威信。时任组织部长的郑开屏为笔者透露了他当时推动乡镇公推直选时的想法，他曾经担任过县委秘书和片区书记、组织部长，对干部任免上的问题看到过经历过很多事情，一方面，现行的制度本身在干部任免上一般是一个人说了算，很多问题就出在这里;另一方面，虽然县委书记和组织部长在干部任免上有重要权力，但是这个权力也是有风险的，收钱的人风险也很大，如果收了钱却做不成，还要退钱，做成了也可能有人告发，郑开屏看到很多领导干部在这个问题上栽了跟头。与其握着任免权这个有些烫手的山芋，还不如顺水推舟，进行改革创新以赢得民心。[21]县委书记刘谦祥现身说法，跟笔者打了一个比喻，他说，选乡镇党委书记好比找对象，如果这个对象是父母替他选定的，一旦出了问题，他会对父母不满，如果由他自己选定的，出了问题他只能自己担着，做父母的也省心了。乡镇党委书记如果是由县委书记选定的，一旦这个乡镇党委书记出了问题，或者是党员群众对这个乡镇党委书记不满意，也会自然波及到县委书记身上，现在由党员自己选乡镇党委书记，选得怎么样由党员自己负责，没人说县委书记的不是，因而县委书记也觉得自己轻松多了。[22]
乡镇党委书记是如何看待公推直选的呢?公推直选影响最大就是乡镇党委书记，缺乏他们的配合，试点工作也难以展开。当县委决定准备进行乡镇党委班子公推直选试点时，找到灵山乡党委书记池春林，这位后来向政治局常委曾庆红汇报直选情况的乡党委书记考虑良久，欣然答应进行试点，当笔者问及为什么愿意接受试点时，池春林向笔者讲述了当时的想法，如果不进行公推直选，他继续当乡党委书记肯定没有问题，如果进行公推直选，那么能否选上就不知道了，后来想想觉得自己这几年还是为乡里办了些实事，党员群众还是比较认可的，逐渐觉得自己有信心赢得选举;另一方面，他认为，村委会干部敢于在几百甚至几千人的村民大会上演讲竞选，乡镇党委领导为什么没有勇气在几百人的党员大会上进行演讲竞选呢?他凭着这一理由不仅说服了他自己，还说服了乡党委班子其他成员。[23]兰草镇党委书记冯仁经历了最复杂的心理过程，当县委告诉他要在兰草镇进行镇党委书记公推直选时，他当时并没有意识到自己所面临的挑战，当从邻乡过来一位极具竞争力的候选人报名之后，他立即感到自己的位子可能不保，此时他觉得县委这样做是一种不负责任的做法，既然前不久已经任命自己为镇党委书记，[24]现在却又进行公推直选让人来竞争我这个职位，冯仁开始对县委的做法有些不理解了，可是也没有办法，只有积极备选迎接挑战，最后以微弱优势取胜。[25]当选后，冯仁积极开展工作，在镇产业结构调整和修建道路、自来水，维修学校等方面做出了不少成绩。笔者调研中发现，凡是觉得自己有优势赢得选举的乡镇党委书记都对公推直选持积极支持和大加赞赏的态度，他们觉得通过公推直选选上去的更感到光荣和自信，行使权力更加理直气壮，工作过程中也容易取得党员群众的理解和支持。
(3)乡镇长直选与乡镇党委书记直选
平昌县为什么进行乡镇党委书记的直选而不是进行乡镇长的直选呢?迄今为止，乡镇长直选只在个别地方进行试点，而且试点范围始终没有扩大。乡镇党委书记直选在四川、江苏、云南等十几个省份推广试点，[26]试点范围逐步扩大，为什么乡镇长直选和乡镇党委书记直选发展趋势不一样?探讨其中的原因也许会对我们考察中国基层民主政治发展提供有益的启示。从乡镇长直选到乡镇党委书记直选可以算是基层民主的一个进步，在现行的政治体制下，乡镇党委书记是乡镇的“一把手”，或者说是乡镇的最高领导，从直选乡镇长到直选乡镇党委书记，从级别上来说提高了半个层次。平昌县委在决定公推直选试点时考虑了这个因素，他们在进行制度设计时参考了遂宁市步云乡和深圳大鹏镇的做法，同时认为他们只是进行乡镇长选举，意义没有进行乡镇党委书记选举那么大，设计者认为应该超越步云乡和大鹏镇的做法。[27]总体上来分析乡镇党委书记直选试点和推广而乡镇长直选停滞不前的原因，恐怕是法律上和政治上的因素。步云乡乡长直选曾经遭到违背宪法和法律的质疑，宪法和选举法规定乡镇长应该由乡镇人大代表来选举，而不是由选民直接选举。这种质疑背后的原因是乡镇长直选弱化了乡镇人大的权力。乡镇党委书记直选尽管也被质疑违背党的有关规定，但是相对乡镇长直选来说遇到的这种质疑要少得多，也不牵涉到其他部门的利益。[28]乡镇长直选涉及全体选民，程序复杂，而且难以组织和控制;乡镇党委书记直选只涉及到党员，[29]比较容易组织和控制。四川省委组织部看来已经总结了上述经验，在指导基层民主发展的文件中明确提到:“需要强调的是，各地不得进行乡镇长的公推直选试点工作，要把试点工作主要放在乡镇党委书记公推直选的研究上。”[30]之所以这样规定，笔者推断还有两个最重要的原因，一是乡镇长直选势必提高乡镇长的威信和责任，而与现行体制下党委书记是“一把手”相冲突，造成乡镇长和乡镇党委书记的紧张关系;第二个原因，笔者以为最为重要，就是乡镇长公推直选有可能产生体制外的势力，久而久之将挑战党的领导地位，与此相比，乡镇党委书记直选不仅容易操作控制，而且有利于加强党的领导，巩固党的执政地位。从目前全国的实践来看，试图进行乡镇长选举改革的地方都需要尽量避免法律和政治上的问题，不搞乡镇长直选的试点，即使是遂宁步云乡也进行了相应的改变和妥协，在2001年换届时，步云乡改直选乡长为直接选举乡长候选人，再由人大选举。[31]重庆市渝北区在2004年2月进行了乡镇长选举改革试点，张关镇镇长通过三轮投票选举，由镇全体选民投票推荐两名正式候选人，提交镇人大选举，这样设计的目的就是为了规避乡镇长直选，以免带来麻烦。由此看来，乡镇长直选和乡镇党委书记直选的不同前景有其政治发展的逻辑性。
1.3乡镇党委班子公推直选的意义和影响
乡镇党委班子公推直选是基层党内民主的重要进步，是基层政治体制改革的重要突破，不仅巩固了党在农村的领导和执政地位，而且将根本改善农村基层政治生态，有利于维持农村长期稳定和促进农村各项事业的发展。
(1)扩大党内民主，保障党员权利
乡镇党委班子公推直选扩大了党内民主，保障了党员权利，增强了党的凝聚力。竞争性选举制度是民主政治的根本标志和保证。改革和完善党内选举制度是发展党内民主的根本途径。乡镇党委班子公推直选是乡镇党委竞争性选举，体现党员作为选举人的意志。保障党员的权利必须首先保障党员的选举权，因为选举权是党员参与党的活动和事业最重要的权利。四川在推进基层党内民主方面走在全国的前列，这与四川省委领导对党内选举的深刻认识和正确指导分不开的，“从近几年的实践和效果看，发展党内基层民主，必须首先从改革和完善基层党内选举入手，真正让党员群众选择自己信得过的‘当家人’”，[32]“落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，它既体现对重要事务发表意见，又体现充分的参与决策，同时还体现有效监督和制约党的干部的权利。”[33]乡镇党委班子公推直选极大地增强了党员参与的政治热情，2004年平昌县9个乡镇直选试点，共有2901名党员，125名外出务工党员中116名回乡参加了选举。平昌县笔山镇楼石村84岁高龄的党员王平和说:“我入党快满50年了，像这样由党员来面对面地投票选举镇党委书记和委员还是第一次，作为一名党员，我感到光荣和自豪。”[34]平昌县喜神乡党员刘权顺在广州找到一份月薪1300多元的工作，在接到乡党委选举通知后立即赶回家参加选举，他说:“工作可以再找，钱可以在挣，但由党员直接选举党委书记和委员还是第一次，我一定会来行使好一名普通党员的权利。”[35]保障党员的权利增强了党的吸引力和凝聚力，农村党员老龄化问题越来越严重，原来年轻人申请入党的情况很少，平昌县江口镇党委副书记严莉华告诉笔者，原来发展党员是他们的一项重要任务，每年都要求消灭“空白村”，[36]现在根本不存在“空白村”，公推直选之后申请入党的人越来越多，主要是因为党员的权利得到了保障，选举乡镇党委书记都由党员投票，激发了入党的积极性。江口镇红庙村以前需要党支部动员才有人申请入党，而实行公推直选之后2005年就有6人申请入党，经过考核有2人已经入党。[37]兰草镇2005年有60多人申请入党，而以前申请入党的人数远远低于这个数字。[38]
(2)领导干部管理体制改革的突破口
乡镇党委班子公推直选是领导干部管理体制尤其是基层领导干部产生方式的重要变革，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的机制，实现了党管干部原则和群众公认原则的结合，体现了公开公平公正的原则，体现了竞争和择优的原则。公推直选能够把有能力办事、得到党员和群众拥护的人选到领导岗位上来，有利于打破按资排辈用人机制，有利于优秀人才脱颖而出。公推直选有利于解决领导干部能上不能下这个最棘手的问题，平昌县在9个乡镇直选试点过程中，有4个乡镇党委副书记没有被选上副书记，有6个党委委员没有被选上党委委员，直选解决了干部能下的问题。
(3)有利于防止腐败(www.xing528.com)
腐败是危害执政党执政地位的毒瘤，而用人腐败是最严重的腐败，直接危害到党的执政合法性。乡镇党委班子公推直选从根本上铲除了乡镇领导干部用人腐败的土壤，杜绝了乡镇领导干部任用腐败现象的发生。因为乡镇领导干部不是由县委几个领导说了算，而是由广大党员和群众的选票决定的。在平昌县实行公推直选的乡镇，往县委书记或组织部长那里跑官要官的情况少了。[39]
(4)有利于领导干部对上负责与对下负责相结合
乡镇领导由于长期的任命制或确认型选举使得乡镇领导只对上负责不对下负责，导致官僚主义和形式主义泛滥。平昌县委推动乡镇党委班子公推直选就是通过党员投票决定干部去留促使乡镇领导关注党员群众的呼声和需求，“权力来源哪里，就向哪里负责，我们通过调整权力来源方向促使乡镇领导关注党员群众的要求。”[40]党员在推荐大会和党员大会上向候选人提问，反映党员群众的意见和要求，候选人回答提问，这是一个双方沟通和交流的过程，乡镇领导通过竞选更清楚地了解党员的利益需求。只有为群众办实事的人才能当选。通过直选产生的乡镇党委书记普遍感到自己身上的责任更重了，压力更大了，对待普通党员群众的态度都完全变了，原来一些乡镇领导以官员自居，高高在上，实行直选后，乡镇领导不敢随便怠慢普通党员群众的要求，即使不能马上解决群众反映的问题，也要向群众耐心解释。乡镇党委班子公推直选极大地改善了基层党群干群关系，乡镇领导也感觉获益匪浅，乡镇领导的工作更好做了，因为他们是党员投票选举出来的，工作当中容易得到党员群众的理解和支持。平昌县坦溪镇民兴村党员王传银说到，“我们自己选的带头人，若不响应带头人完成任务，不支持他们的工作，那么我们愧为党员，愧对自己的良心!”公推直选由于增强了乡镇领导与党员群众之间的沟通，有利于化解党群矛盾。平昌县兰草镇公推直选之后，群众上访尤其是越级上访现象大大减少，一严姓村民是当地的“上访专业户”，2005年向党组织提交了入党申请书，积极配合当地党组织的工作。[41]
(5)有利于促进农村各项事业的发展
乡镇党委班子公推直选过程中，候选人要在推荐大会和党员大会上进行竞选演讲，当选后要发表推动乡镇经济社会发展的承诺，还要与县委签订工作目标责任书。为了兑现竞选承诺，更重要的是为了在下一届竞选赢得民心，当选后的乡镇党委班子成员尤其是党委书记想尽各种办法促进乡镇发展。平昌县笔山镇党委书记白能国说:“我是通过公推直选当上的党委书记，说明广大党员群众信任我，我只能带领群众把工作干得更好，推动镇各项事业的发展，才上对得起组织，下对得起群众，也才对得起自己的良心。”[42]在笔者调研访谈过程中，访谈对象普遍反映直选的党委书记工作更加踏实，千方百计为了乡镇的发展，尤其是在修路、场镇建设、修建学校等公共事业发展方面做出了很多成绩。例如，灵山乡直选的党委书记池春林在上任后两年时间内全部兑现拖欠教师工资18万元，整治病害塘11口，缓解了两个旱山村2100人的缺水问题，修村道公路8公里，完成5所村级小学危房改造，新建村小学1所，等等。[43]
乡镇党委班子公推直选将对基层民主政治发展产生长久而深远的影响，不仅直接推动基层党内民主的发展和基层领导干部管理体制的改革，切实保障党员的民主权利，激发和调动党员群众的积极性;而且有利于解决当前基层面临的一些矛盾和问题，有利于改善基层党群干群关系，促进农村各项事业的发展。四川省积极推动乡镇党委班子公推直选不仅仅是出于推动党内民主，积极推进政治文明建设，对他们来说更为重要的是，通过公推直选能够解决基层突出的一些矛盾和问题，这也是为什么四川比东部地区在推动基层民主方面较为积极的原因。公推直选重塑了党在农村的执政合法性，增强了党的凝聚力，不是削弱了党的领导，而是加强和改善了党的领导。
1.4平昌县乡镇党委班子公推直选的经验
平昌县最早于2001年底在灵山乡进行了公推直选的试点，2004年又在9个乡镇推广试点，对公推直选的制度设计进行了有益的探索，总结的了一些经验。在第三届中国地方政府创新奖评选过程中，平昌县乡镇党委班子公推直选从283个申请项目中脱颖而出，最终获得了第三届中国地方政府创新奖。总结平昌县乡镇党委班子公推直选的有益经验，可以为我们分析研究甚至推广乡镇党委领导竞争性选举提供借鉴和启示，也有助于寻求乡镇领导竞争性选举有关疑虑的答案。
(1)选举规则:直接选举与竞争选举
在本文分析平昌县乡镇党委公推直选的创新特征时，笔者概括了平昌县公推直选的特征:开放提名、直接选举、差额选举、“倒着选”。这些特征也是平昌县乡镇党委班子公推直选的重要经验。直接选举是指由党员直接投票选举乡镇党委书记和党委委员，如果是由党员代表选举党委书记，虽然相对于“党员选代表，代表选委员，委员再选书记”的模式来说，由党员代表选举党委书记减少了一个环节，但是人仍然是间接选举，而不是直接选举，只能说是由双层间接选举改为单层间接选举。平昌县的试点不仅实行由党员直接投票的直接选举，而且所有党委委员都通过差额选举产生，而不是仅仅直选党委书记，然后由党委书记“组阁”。党委书记“组阁”很明显有些照搬西方行政组阁制，不利于党的集体领导和民主集中制。“倒着选”也是平昌县乡镇党委班子公推直选的重要经验，有利于防止党内人才流失，维护竞争性选举情况下党的团结。透过平昌县公推直选的选举方式分析，我们可以发现公推直选乡镇党委班子最重要的是体现了直接选举和竞争选举的规则。直接选举保障了选举人的选举权，保证选举体现选举人的意志。而开放提名和差额选举则保障被选举人的被选举权，保证候选人在选举过程中公平竞争的机会。一些地方的试点，虽然是党员直接投票，但是党委书记却实行等额选举，虽然从字面上来说，也可谓“直选”，但缺乏竞争的直选也就失去了直选的意义。从这个意义上讲，平昌县的试点做法应该叫做“公推直选竞选”，不仅是“公推直选”，还要加上“竞选”，才能更为准确地表达这种做法的涵义。
(2)选举原则:党管干部原则与群众公认原则相结合
乡镇党委班子公推直选改变了传统的领导干部产生方式，选举过程中“没有组织意图，只有党员意志”，这样会不会动摇党的领导和党管干部原则?笔者在调研过程中始终在思考这个问题。笔者发现，公推直选不但没有动摇或放弃党的领导和党管干部原则，而且实现了党管干部原则和群众公认原则有机结合，有利于改善和加强党的领导。公推直选是对传统任命和选举方式的改变，从某种意义上说，改变了传统的党管干部的方式，实现了党管干部的创新。从内涵上来说，党管干部不只是上级党组织任命下级组织领导，而是党有效地培养、使用、选择党的干部。从党管干部的方式上来说，不是“领导提名单，群众画圈圈”，而是上级党组织制定选举规则和培养规划，通过竞争性选举产生基层组织负责人。从党管干部的主体上来看，上级党组织及其负责人不是党管干部唯一主体，党管干部的主体应当是包括党组织、党组织的负责人以及广大党员在内的多个主体，尤其要突出组织负责人选举过程中普通党员这个主体的作用。
从平昌县乡镇党委班子公推直选的实践来看，党管干部原则主要体现在以下几个方面:①公推直选试点符合党中央的有关文件和精神，扩大基层党内民主是党的十六大、十六届四中全会提出的重要任务，公推直选体现党管干部原则的内在精神;②公推直选的规则和办法是上级党组织根据和参照《党政领导干部任用条例》等规定制定的，具体的操作方案是县委制定的，规则制定权是体现党管干部的重要权力，而制定规则将是党管干部的重要方式;③参选人员或候选人员的资格审查权和组织考察权掌握在上级党组织手中，上级党组织可以通过资格审查和组织考察排出不符合资格的候选人，这也是上级党组织合法干预权的体现;④选举过程在上级党组织的直接组织下实施的，整个过程接受上级党组织的监督，及时处理贿选、非法竞选拉票等非组织活动，保证选举的公正性和选举活动的正常进行;⑤选举后的审批权。选举出来的乡镇党委书记要经过上级组织批准，如果选举过后反映并证实选举存在不合法行为，上级组织有权宣布选举无效，并纠正错误行为;⑥这是最重要的一条，也是需要提醒的一条，就是公推直选并不是完全抛弃了任命制，上级党组织仍然有任命权，只是不常用了，在特殊时刻或者关键时刻拿出来用。
乡镇党委班子公推直选是一种竞争性选举，但是并非西方意义上的竞选。公推直选是坚持党的领导条件下的非政党竞争式选举，是党内职务的合法合理的、组织有序的有限竞争。这种有限竞争性选举具有以下特征:①参选人受到一定的限制，不是任何党员都可以竞选党委书记，必须符合《党政领导干部选拔任用条例》规定的资格条件的人才可以竞选党委书记，一般还要求具有副科以上任职经历;②选举竞争是在组织监督下有序进行的，禁止非组织活动的竞选运动，防止过分选举动员带来的不稳定;③这种选举重在选人，而不是选政策，重在选目标，而不是选口号。党的方针政策是通过党作为整体和党中央组织制定的，竞选人只能就如何具体贯彻落实党的方针政策进行承诺，选举人主要是看竞选人为民办实事的能力素质、实现乡镇经济社会发展的方法和具体措施，这样防止了党内不同派别之间展开竞争的现象，也是党内竞争必须保持在一定限度内的要求，防止过度竞争可能导致党的分裂，以保证党的团结。
(3)操作规则:组织领导
乡镇公推直选必须是在上级组织的领导下有序地进行，这实际上也是党管干部原则的体现。发展基层党内民主是党的重要政策，但是必须在地方组织的领导下进行。乡镇领导本身来决定和进行乡镇党委公推直选是不可行的，也不会取得成功。2004年重庆市城口县坪坝镇党委书记魏胜多因实行镇党委书记和镇长直选改革而受到撤职处分就是一个典型的案例。媒体大量报道了这件事，并有人猜测乡镇政改受到挫折，其实这是一种误解，魏胜多事件不能表明乡镇党委公推直选遭到挫折，而是表明乡镇党委公推直选必须在县级或以上组织的领导下有序进行。2004年2月，重庆市渝北区龙兴镇在区委的领导下成功地进行了镇党委书记的公推直选试点。尽管乡镇公推直选是正确的，但这件事必须由县委或以上党组织来决定和组织实施，而不是乡镇领导本身来推动。党管干部原则中的“下管一级”原则是不能动摇的，下级组织负责人的选举改革必须在上级组织的领导下进行，而不能“擅自主张”，正如县市长“公推公选”必须是由市级或省级党组织来决定和组织实施的，而不是县级本身能够决定进行的。乡镇领导本身推动本级的公推直选超越了本身的权限，这是应该注意的经验教训。
1.5有待探讨或需要进一步完善的问题
乡镇党委班子公推直选是党内民主的一次重大制度创新，与任何重大改革创新一样，会对传统的体制造成冲击，也会遇到一些阻碍因素，人们也会对改革产生各种疑虑。改革创新本身是一个探索的过程，不可能一蹴而就。关于乡镇党委班子公推直选有以下有待探讨或需要进一步完善的问题。
(1)关于公推直选的合法性
合法性是政治改革常常探讨的问题，有两种合法性，一是政治学意义上的合法性，即人们是否在内心服从和认可政治统治权威和秩序;一种是法律意义上的合法性，即一项活动或行为是否符合现有的法律法规或有关制度规定。乡镇党委公推直选保障了党员群众的选举权，得到广大党员群众的积极支持和拥护，增强了党在农村执政的合法性，因而这项改革符合而且增强了政治学意义上的合法性。一些人从法律上的合法性角度对乡镇公推直选提出疑虑，质疑乡镇公推直选违背《党章》和党的有关规定。与基层党内选举有关的规定主要是《党章》、《基层组织选举工作暂行条例》、《农村基层组织工作条例》[44]。《党章》中关于基层党内选举的规定有三条:①第十一条，党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志;②第二十九条，基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生;③第三十条，基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准。从《党章》的规定来看，《党章》并没有明确规定乡镇党委书记必须由党员代表大会选举产生。有媒体文章认为公推直选违反了《党章》第二十七条的规定，其实二十七条说的是地方委员会的党委书记选举，而不是基层委会的党委书记选举，乡镇是基层组织而不是地方组织。[45]《基层组织选举工作暂行条例》第十六条规定:“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员全体会议上进行选举。”如果说乡镇党委公推直选对党的规定有所突破的话，就是突破了这一条。如何来看待乡镇公推直选的突破呢?笔者以为改革本身可能就是突破，不能因为改革创新对既有的规定的突破而否定改革，乡镇党委班子公推直选符合党的十六大精神，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》肯定了这种改革:逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。
如何认识改革创新与既有规定的关系?笔者以为改革应该坚持正确的方向，应该在体现党章和党中央的有关精神的前提下进行，但是不能拘泥于某条细节的规定。制度规定应该来源于实践，实践证明是正确的，符合党的领导和民主政治发展方向的，就应该坚持，一些不符合实际发展需要的规定也应该进行修改。例如，《基层组织选举工作暂行条例》第十九条规定:“进行选举时，有选举权的到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。”这条规定已经不适合现在的实际情况，村党员大会选举村支部应该坚持到会人员达到有选举权人数的五分之四，然而如果乡镇党员大会选举直接选举党委班子也要求达到五分之四，这就相当困难了，笔者调研过程中，许多党员反映应该修改这条规定。一些大的乡镇党员人数达到一两千人，召开党员大会很难达到五分之四到会人数的要求。实际上，有些地方已经在进行改革，取得了很好的效果，2002年四川雅安市进行县级党代会党代表直接选举，实行“双过半”制度，选举党代表的党员大会要求到会人员达到有选举权半数以上即可。[46]
(2)关于竞选资格
平昌县乡镇党委班子公推直选实施意见规定报名参选乡镇党委班子成员的对象必须是县级党政群机关的国家公务员或党的机关工作者、乡镇现有领导班子成员、乡镇机关国家公务员，竞选乡镇党委书记必须是担任副科级职务两年以上，并具有领导党务工作和经济工作的经历。这样的资格要求有些过于苛刻，乡镇党委班子成员竞选资格究竟如何确定?现在各地的做法有两点是一致的，一是参选对象有一定的限制条件，例如，参选人员必须是国家公务员，工龄和党龄要达到一定的时间，但是具体的要求有些区别;二是竞选党委书记和竞选党委委员的资格要求不一样，竞选党委书记的要求高于竞选党委委员的条件。笔者以为，对参选人员进行一定的条件限制和要求，以及区别对待党委书记和党委委员的资格条件是合理的，关键是要把握一个“度”，党委委员的竞选资格条件可以放宽，例如村党支部书记、非公有制经济中的党员也可以参选党委委员，而且可以设置一些不拿国家工资的党委委员席位[47]，犹如公司的独立董事，他们参与到党委决策，有利于决策的科学化和民主化。放宽竞选资格条件主要是保障更多的人享有被选举权，调动广大党员参与积极性，同时有利于党内不同的群体代表进入基层党组织的决策机构。
(3)关于非党群众参与基层党内选举
平昌县乡镇党委公推直选吸收了非党群众参与党内选举，有利于增强选举的民主性和合法性。但是如何确定非党群众参与的方式和人员是需要研究的问题。从参与方式上来看，平昌县的做法是让非党人员参加候选人的推荐会，也就是享有预选的选举权，非党人员与党员一起投票。有些地方实行“两票制”，先由所有选民包括党员与非党员投推荐票，再由党员投选举票，非党人员的投票是单独的一个环节。从参与人数上来看，平昌县的做法是不超过党员人数30%的非党人员参加预选，实际参与的人数达不到这个比例。有些地方所有的非党选民都参与推荐过程，参与范围最广。如果是部分非党人员参与党内选举，这些非党代表的产生一般是由各党支部推荐的。如果是所有非党选民参与选举就不存在代表如何产生的问题。无论采取什么方式吸收非党人员参与党内选举，最关键的就是让非党群众享有充分表达他们意志和偏好的机会。
(4)关于公推直选的成本
乡镇公推直选会不会增加很多行政成本?平昌县进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，乡镇自己再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费，主要是资料印刷费、误工补贴费、中餐费、选举后勤费、烤火取暖费[48]、车费[49]等等。如果乡镇公推直选全面推开的话，费用会降下来，比试点的成本要低，还可以节省一些费用。总体上来说，成本不是实行乡镇党委公推直选的障碍，直选的选举费用不一定比间接选举的费用高。直选把费用都集中起来计算了，而间接选举的费用由乡镇和各个支部分担了，原来选党代表要各个支部承担费用，开党代会由乡镇承担费用，费用分散计算。乡镇党委班子公推直选选出党员群众满意的党委班子成员，推动乡镇经济社会的发展，这些成本是值得的。
(5)关于贿选和宗族势力
一些人担心乡镇直选会受到贿选或宗族势力的影响，笔者在平昌县的调研发现这方面的负面因素很少。公推直选至少比原来的选举模式更容易避免贿选的发生，因为原来有代表选举，党代表的人数很少，党代表只有党员人数的15左右，公推直选由全体党员投票，如果要贿选的话，成本更大，风险更大，一旦有人告发将被取消竞选资格。同时，宗族势力对乡镇公推直选的影响比村支部和村委会选举的影响要小得多。[50]
(6)关于选举竞争的公平性
有些候选人不在本乡镇工作，因此本乡镇的党员群众对候选人不是很熟悉，与本镇候选人相比，处于一定的劣势，如何使候选人处于同样的起跑线上公平竞争是应该研究解决的问题。
(7)上级配套改革
乡镇党委班子公推直选是一项重大改革，牵一发而动全身，需要上级进行配套的改革，以完善乡镇党委班子公推直选和乡镇治理改革。例如，公推直选产生的党委班子成员，尤其是乡镇党委书记的任期调动，应该制定相应的制度减少任期调动，规范因干部交流和特殊需要而调动直选干部的行为。如果直选产生的干部短时间内随意调动，将对直选产生不利影响。公推直选需要增强乡镇党政的财政能力和治理能力，乡镇党委书记竞选时就乡镇发展许下了郑重的承诺，可是乡镇在财政困难、没有相应的财权、人权、事权，就无法完成他们的承诺，无法真正促进乡镇的发展。
1.6结论
扩大基层党内民主是近年来党在政治发展和政治建设方面的重要政策，平昌县实行的公推直选乡镇党委班子为推动乡镇民主提供了具有普遍意义的经验。乡镇党委公推直选不仅有利于保障党员权利，扩大党内民主，增强党的凝聚力，改善党群干群关系，增强党在农村的执政合法性;而且有利于缓解农村地区各种矛盾和困难，激发党员干部和广大党员参与农村各项事业的积极性，促进农村经济社会的发展。公推直选作为党领导下有序进行的体现党内民主的选举方式，既符合价值性目标，也符合工具性目标，试点的基本经验表明这项改革创新可以在全国范围普遍推广，根据各地的实际情况逐步实行。各省不断扩大乡镇党委公推直选试点，已经预示着这是基层民主政治发展的一个趋势。
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