党内民主的制度创新与路径选择的初步结论

二、研究的初步结论

最近召开的党的十七届四中全会深刻提出党面临的严峻考验，并要求全党必须常怀忧党之心，这实际上揭示了新形势下要求发展党内民主的深刻背景和必然趋势。纵观世界上一党长期执政的政党，大多因自身建设等原因不能适应时代和人民的需求，最终丧失了执政地位。深刻分析这些政党之所以长期执政后丢失执政地位，一个重要的原因就是执政党的党内民主发展不充分，失去了执政党与群众和社会的密切联系，进而失去人民群众的信任。党面临的执政考验的一项重要内容就是要实现执政合法性的转型，即从革命合法性向执政合法性的转型，在党内民主高度发达的条件下实现民主执政。

笔者对近年来中央发展党内民主的政策和精神进行了系统研究，尤其是在对基层和地方党内民主试点进行大量实地调研的基础上，发现发展党内民主不仅是一种大战略，而且逐步形成了党内民主发展的具体路径，可以说逐步形成了进一步发展党内民主的路线图。这个路线图包含了四个方面的内容:坚持一个原则、奠定一个基础、沿着一条路径、完善一套制度。坚持一个原则是指坚持党内民主与党内集中的高度统一，坚持民主集中制原则;奠定一个基础就是加强党内基层民主建设，巩固党内民主的基石;沿着一条路径就是沿着党内民主带动人民民主，实现党内民主与人民民主的有效衔接和良性互动;完善一套制度，就是改革和完善一系列党内民主的具体制度，提高党内民主的制度化水平。

1.坚持党内民主与党内集中的高度统一

党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。这就要求把党内民主与党内集中统一起来，为党内民主发展指明了正确的政治方向，是党内民主发展必须坚持的重要原则。

(1)正确理解民主与集中的关系。有些人把党内民主与党内集中对立起来，认为发展党内民主就必须放弃民主集中制，这是对民主与集中关系的误解。无论是从理论上看，还是从实践来看，民主与集中的关系都存在三种形态:强民主，弱集中;弱民主、强集中;民主与集中的统一。一般来说，这三种形态本身没有好坏之分，只是不同的政治环境、不同的历史时期、不同的发展阶段所需要的政党组织形态不一样。在西方式的民主政治环境中，多党制中的政党往往采用第一种形态，党内组织关系比较松散，这与他们的政治体制和政党制度相适应。对于革命党来说，一般采取第二种形态，即弱民主、强集中。这是保证革命胜利的需要:一方面，在革命时期，革命党更需要集中，才能更迅速有效地采取行动，才能具有强大战斗力;另一方面，革命时期实行民主的条件也不够充分。例如，我们党从召开六大到召开七大，相隔17年，这与当时条件的限制相关。当革命党变成执政党后，尤其是在市场经济和对外开放的条件下执政，这就要求由第二种形态向第三种形态转变，既由弱民主、强集中向民主与集中的统一转变。民主集中制就属于第三种形态，即民主基础上的集中和集中指导下民主相统一。发展党内民主不是要放弃党内集中，而是要改变民主不足、集中过度的状况，实现由弱民主、强集中向民主与集中统一的转变。

(2)保证党内民主发展的正确方向。从理论上说，发展党内民主的同时既可以削弱或放弃党内集中，也可以坚持和加强党内集中，前者实际上是由第二种形态向第一种形态转变，即由弱民主、强集中向强民主、弱集中转变，后者实际上是由第二种形态向第三种形态转变，即由弱民主、强集中向民主与集中的统一转变。从我国的国情和党情来看，选择由弱民主、强集中向民主与集中的统一转变，即在发展党内民主的同时坚持党内集中，也就是坚持民主集中，是比较可行的、也是有利的。党内集中体现为一些具体的原则和制度，例如党的领导、党管干部等。发展党内民主离不开党的领导和推动，党内民主只有在党的领导下推进才能有序、健康的发展，近年来党代会常任制、基层党组织领导班子直选等都是在党的领导下进行的。没有党的领导和推动，党内民主要么难以发展，要么将走向歧途，甚至导致党的分裂。

实际上，党内民主与党内集中是可以相互促进的。党的路线、方针和政策，以及党内决策，如果是在充分发扬党内民主的基础上形成的，体现了广大党员和干部意志，就有利于实现党内集中，使这些路线、方针、政策和决策在党内得到有效的执行，否则阳奉阴违的现象就很难避免。只有坚持党内民主与党内集中的高度统一，才是党内民主发展的正确方向，最终实现毛泽东同志说的，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。

2.加强以党内基层民主建设为基础

切实推进党内民主，必须首先加强党内基层民主建设。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。搞好党内基层民主，有利于巩固党执政的社会和群众基础，是全党党内民主的发展的基础性工程。加强党内基层民主建设，不仅是党内民主发展的基础，也是当前党内民主发展的重点。

(1)党内基层民主建设有利于在实践中学习民主。发展党内民主事关政治体制改革，事关改革发展稳定大计，既要大胆探索、积极推进，又要慎重稳妥、循序渐进。从基层做起，切实建设好基层民主是比较稳妥的做法。基层单位涉及的党员人数较少、操作较为简单、风险较小，是党内民主开拓创新的实验场所，有利于在实践民主中学习民主、在学习民主中实践民主。党内基层民主建设将成为7000多万党员学习民主的培训班、实践民主的实验田。

(2)党内基层民主面临的需求最为强烈。基层党组织处在于社会的接触面上，与党员群众联系十分密切。基层党内民主搞得好坏，直接关系到党员群众的切身利益，党员群众对发展党内基层民主的呼声最高、愿望最强。发展党内基层民主，有利于党员直接参与党内基层事务的管理和决策，充分体现党员的民主权利。(www.xing528.com)

(3)党内基层民主建设具备较好的条件。改革开放以来，我国城乡基层群众自治逐步完善，全国95%以上的村委会依法实行了直接选举，竞职演讲等形式普遍实行。基层群众民主自治使广大党员群众对竞争性选举、少数服从多数这些民主活动和规则更为熟悉，为党内基层民主建设提供了必要知识和技能准备。近年来，尤其是十六大以来，党内基层民主试点普遍开展，为进一步发展党内基层民主积累了丰富的经验。

3.坚持以党内民主带动人民民主

通过党内民主发展带动人民民主发展，实现党内民主与人民民主的有效衔接和良性互动，是党内民主发展的一条可行路径，也是中国特色民主政治发展道路的重要特征。

(1)正确理解党内民主带动人民民主的涵义。有人认为不是党内民主带动人民民主，而是人民民主带动党内民主，因为党内民主滞后于人民民主，例如各级人代会每年开一次会，各级党代会五年才开一次会;县级人大代表直接选举产生，而县级党代表间接选举产生。这种观点是片面的。人民民主制度是在党的领导下制定和形成的，人民民主要继续往前走，必须在党内民主上有所突破，否则人民民主的发展空间将受到限制。从程序上来看，党内民主在某些方面是人民民主的前置环节，例如政府主要领导人是由执政党来提名的，这时执政党的党内民主对人民民主具有决定性的影响。更重要的是，以党内民主带动人民民主是一种战略选择，在民主发展过程中，如果人民民主过于超前，则可能产生独立于执政党之外的势力，构成对执政党执政地位的挑战，这是执政党自身发展民主所不愿看到的。因此，通过以党内民主带动人民民主既有利于在发展民主的同时维护执政党的执政地位，又有利于在民主政治发展过程中减少社会和政治风险。

(2)如何以党内民主带动人民民主。党内民主与人民民主具有内在一致性，在构建民主制度上是相通的，发展党内民主可以为人民民主起到示范作用，主要表现在以下几个方面:①在保障民主权利方面作示范。民主的基础在于保障个体的民主权利，党内民主以保障党员的民主权利为基础，党员是社会成员，党内民主保障党员的权利就是保障了部分社会公民的权利，党内民主的发展必然培养社会公民的民主知识和民主意识，为推动人民民主发展奠定基础;②在建立竞争机制方面做示范。民主意味着政治竞争。党内民主与人民民主在竞争性选举的规则方面是通用的，在党内建立竞争性选举势必为建立人民普选的竞争性选举制度提供经验和基础，通过党内竞争选举的训练，无论是党员，还是党的领导干部都易于接受普选竞争的考验和挑战;③在完善程序民主方面作示范。民主包括实质民主和程序民主，没有保障民主的程序，实质民主就是一句空话。党内民主与人民民主在程序上是一致的，党内民主以保障党员权利为基础，必须通过民主程序来实现，党内民主程序的建立可以为人民民主提供范例，增强党员和公民对于民主的认识;④在权力约束和制衡方面作示范。民主不仅包括权力的产生方式，还包括权力的配置，即权力的约束和制衡。党内民主要求党内权力合理配置，不能把权力过于集中在某个人或某些人手上，以防止权力的滥用。如果能够在控制国家权力核心的执政党党内实现权力约束和制衡，实现人民民主就不是难事了。

大量的案例研究充分证明，发展党内民主既是应对挑战和压力的结果，也是各方妥协的结果。走党内民主带动人民民主的道路深深植根于中国历史和现状之中，是适合中国情况的民主发展道路。只有本土的、内生的民主才是可持续发展的、稳定的，才能既避免由于体制僵化而导致积重难返、最后崩溃的现象，也避免由于照抄照搬西方模式导致水土不服、社会政治动荡不安的局面。

4.改革和完善党内民主制度

发展党内民主，关键是要建立健全党内民主制度。要坚持和完善党的领导制度，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制。制度起着根本性作用，党内民主要真正运转起来，必须依靠一系列行之有效的具体制度。

(1)完善党的代表大会和委员会制度。各级党的代表大会和委员会是同级党的最高领导机关。党的代表大会和委员会制度是党内民主的基础性制度，是党内间接民主的重要表现形式，也是广大党员借以参与党内事务的重要途径。但现在党的代表大会和委员会制度还存在缺陷，例如各级党的代表大会开会次数太少，开会的方式不科学，代表和委员的产生缺乏竞争性，委员会的层次太多，全委会的作用难以发挥。近年来，我们改进了党的代表大会和委员会制度，例如实行党的代表大会代表任期制，强调全委会的决定重大人事事项中的作用，但是还有很大的完善空间，需要在代表和委员的产生方式上、开会的数量和质量上有所创新。

(2)完善党内竞争性选举制度。竞争性选举是民主的基本标志，党内选举制度是产生党的领导机关的合法性基础。党章规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。当前党内选举制度还存在不少值得改进的地方，主要是两个环节，一是候选人提名，候选人提名对于选举结果具有重要影响，提名权掌握在少数人手中，不利于开阔选举视野，而且容易导致用人不正之风;二是等额选举还是差额选举，以及差额的幅度，选举的本来意思是从若干个候选人中选择，等额选举或极小的差额选举就失去了选举了意义。近年来，基层党组织班子广泛开展了开放式提名和大比例差额直接选举的试点，党的十七大和十七届四中全会对此都予以肯定，可望在更大范围推广并逐步制度化。

(3)完善党内民主决策机制。相对于选举而言，决策是更为经常的活动。完善决策机制是党内民主发展极为迫切的要求和任务。当前决策机制的主要弊端是权力过于集中在少数人手中，尤其是集中在“一把手”手中，甚至出现搞“一言堂”。这已成为导致决策失误、产生腐败的重要原因。完善党内民主决策机制，必须改善集体决策和个人分工负责之间的协调，进一步改革和完善党委议事和表决规则，保证决策信息的共享和公开，畅通党内意见和建议表达渠道，确保正确意见得到决策者的吸纳。