现代公共管理学：创新社会管理体制

第三节　社会管理体制的创新

为解决我国社会管理相对滞后的问题,当前必须加快更新社会管理观念,加强和完善政府社会管理职能,提高政府社会管理的能力。

一、实现社会管理理念的更新

首先要树立起公共财政的理念。在现代的政府管理理念中,满足社会公共需求应成为公共财政的首要目标。建立公共财政是为了满足全社会对公共服务的需求,在此基础上建立起政府的治理制度安排。公共财政具有公共性和非营利性两个基本特征,其收支活动主要通过公共预算来实现。公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为目标。公共支出必须保证国家机构正常运行,对各类社会事业提供必要的财力支持,为各类公共服务提供必要的资金支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点,公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域,政府公共财政支出中经济建设支出过高,用于社会性公共服务的支出偏低。因此,必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。

其次是实现从传统社会管理到公共管理的转型。传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理则强调不以营利为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。在现代公共管理中,政府作为公共管理的核心主体,社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理不可或缺的主体。在社会管理中,政府应该鼓励和引导包括各类社会组织在内的公民的积极参与。

第三是社会发展资源有效配置。由上可知,社会管理是政府的重要职能,但并不意味着涉及社会服务的项目必须由政府大包大揽。在社会管理和社会服务的领域可以打破政府垄断,适当引入竞争机制,充分发挥政府、市场和非营利组织三个方面的作用。应该在社会管理和社会服务领域引导社会组织和公众的参与,开展社会服务项目的绩效评估。为了加强和完善政府社会管理的能力和体制,首先是使社会政策集中在政府关注的公共福利活动；其次是把社会政策从行政传统中释放出来；再次是转向一种社会合作机制,即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系,以缓解社会矛盾,适应日益多样化的社会需求。为了提高对公共资源的有效利用,可以在社会管理领域引入某些市场手段。

第四是推进社会事业与社会的全面发展。推进社会事业发展是完善政府社会管理职能,统筹经济社会协调发展的重要任务。按我国计划经济时期的理解,所谓“事业”特指没有生产收入,经费由国库支出的社会活动。在计划经济条件下,“事业单位”是受国家机关领导、不从事经营性活动,经费由国家包揽,不进行经济核算,提供非物质产品和服务的社会组织。社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务,与行政部门和企业相并列的活动。就更为具体的定义而言,社会事业是指国家为了社会公益目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。但是,从当前的发展形势看,原有的社会事业已经远远不能覆盖社会发展所需要的内容。所以,要强化和完善政府的社会管理职能,仅仅依靠发展社会事业是不够的,必须以社会事业为依托,通过公众和企业的积极参与,推动社会的全面发展。同时,要加快事业单位改革,全面推进事业单位及社会事业管理体制改革。改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力。这对于构建社会主义和谐社会具有重要的战略意义。

二、完善推进社会发展的管理体制

长期以来我国之所以出现公共需求与基本供给不足之间的尖锐矛盾,一方面是因社会发展资源的投入不足,另一方面则是社会发展资源配置不合理所造成的。前者是社会发展资源配置数量问题,后者则是社会管理体制方面存在的问题。社会发展资源投入不足,在一方面是由于对社会发展的性质认识不清晰,在经济快速发展过程中,没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源；在另一方面则是由于缺乏对社会发展资源的全面认识,没有建立起有效动员社会发展资源的机制。社会发展资源配置不合理的原因在于忽视体制的力量,没有把制度因素也作为一种发展动力。经验表明,公平本身就是驱动发展的内在动力。我国人口众多,人均经济发展水平不高,社会发展资源相对不足,这是我国社会发展资源投入和配置中的基本问题。但是,我国现有社会发展问题并不完全是由资源不足造成的,部分地是由于资源的配置或认识不到位造成的。比如,从国际比较角度来看,我国的慈善捐赠占国民生产总值的0.045%,而一些发达国家则达到了6%以上；我国从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国家平均水平的1/5；我国志愿服务参与率按目前4 000万人计算,为3%,美国则为44%。

社会发展资源社会化,有助于解决当前资源短缺的问题。从物质的角度看,现代社会发展资源应当包括三个大类：一是政府的资金投入,主要是公共财政的支出；二是社会对于社会发展的投入,包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠；三是企业对于社会发展所承担的责任。社会发展资源的产出,就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序等,此外,还包括消除贫困,建立社会安全网。从制度方面上,社会发展资源还包括：（1）政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准等；（2）企业、政府和社会在社会发展领域中形成伙伴战略关系；（3）社会组织的自律与他律等。这些制度性投入的产出是社会结构完善,社会公平与公正。整个社会发展资源的产出包括两个方面,即各类公共事业发展水平的提高和社会结构的逐步完善。

三、完善社会分配与保障体制

社会发展资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立和完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。(www.xing528.com)

第一层次分配以市场分配、劳动所取得报酬为主,目的是提高效率。未来一个时期,随着分配制度改革的深化,资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域,一方面会更加调动劳动者参与经济发展的积极性,另一方面我国居民收入分配的差距扩大也会带来新的矛盾和新的问题。采取措施保证改革的公正性,扩大改革的受益面,加快收入分配体制改革应当成为今后一个时期改革的重点。

第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主。实施国家的社会福利和社会保障,目的是促进社会公平,也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。为了完善第二次分配制度,政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出,公共财政的支出内容必须以“公共物品和服务”为标准来界定和规范,加强财政管理,提高财政资金效率,深化财政支出管理体制改革；按照公共财政要求,合理界定财政支出范围,调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。

第三层次分配是社会慈善活动。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动,是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善具有两层含义：一是爱全人类,这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量；另一层意思是指通过捐赠、提供服务或其他志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难,改善人类的生活质量的活动。一方面,慈善在其含义上具有法律意义,但又不仅仅局限于达到免税之目的,另一方面,慈善包含对贫穷、处于困境和劣势状态人群的救济,促进教育科学技术发展,建设公共建筑、纪念建筑物,出版著作,减轻政府负担等。如果说第二次分配是第一次分配的补充,即政府弥补市场不足,那么第三次分配则是第二次分配的补充,即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制,以个人自愿为基础,以法律为保障,一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境,从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立；另一方面动员社会资源推动公共福利事业,诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务等等,走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。

完善社会发展资源管理体制,有利于建立一个适合我国国情的社会安全网。包括我国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度,仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标,相反,使资源向所谓精英集团转移,并引起社会不稳定。因此,建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。

根据我国目前的经济发展水平,中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”,但可以以商业保险和社会互助为补充。必须建立以现有社会保障体系为核心,以社区服务等各类非营利组织的社会救助为基础,成本低廉的社会保护体系,充分发挥政府、市场和社会在社会保护中的不同作用,发挥社区服务、非营利部门和志愿者在社会救助和社会互助中的作用,并使社区服务、非营利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保护的重要组成部分。毫无疑问,在动员各类社会发展资源参与社会公共服务提供的过程中,政府导向、政府法律和法规将起到非常关键的作用。

本章思考题

1.在社会管理中如何体现实现公平正义的原则？

2.如何理解我国当前的社会管理主要任务？

3.如何实现社会管理体制的完善和创新？

4.如何构建公平的收入分配和财富保有制度？