现代公共管理学：社会管理的基本原则与目标

第一节　社会管理的基本原则与目标

中共中央总书记胡锦涛同志强调,建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会,要求我们必须提高管理社会事务的本领、协调利益关系的本领、处理人民内部矛盾的本领、维护社会稳定的本领。

我们应该适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况,深入研究社会管理规律,更新社会管理观念,推进社会建设和管理的改革创新,尽快形成适应我国社会发展要求和人民群众愿望、更加有效的社会管理体制。

我们应该坚持把最广大人民的根本利益作为政府公共管理的基本出发点,要正确把握改革发展稳定的关系,切实落实维护社会稳定的工作责任制,确保社会安定团结。

社会管理的基本价值取向应该是社会公平和公正。我国当前改革新阶段的制度创新和制度建设必须依据社会公平公正原则。客观上,经济发展的主要动力也是与社会公正状况息息相关的。社会的安全运行和健康发展也都离不开社会公正。经过长期的建设努力,应该说,我国已经具备了建立初级社会公平保障体系的能力。所以,我们现在应当做和必须做的,就是顺应社会发展的基本趋势,依据社会公正的原则,搞好社会管理的制度性建设。

社会管理主要目标之一,就是要保持收入分配和财富分布的公平合理性,防止两极分化的趋势。社会主义市场经济的目标之一是社会成员共同富裕,这是符合广大人民的共同利益的,也是社会主义优越于资本主义之处。市场机制则会促进两极分化,为了避免市场经济中收入差距扩大化的缺陷,政府要制定合理、有效的收入分配政策,调节社会成员的收入水平。同时,要建立社会保障体制,保障低收入阶层的生活,以维护社会公平和社会稳定。

这里的公平是指收入与财产的分配平等问题。市场机制有利于效率的提高,但同时也产生了收入与财产的分配不平等问题。在历史上,人们对不平等的关注与争论要早于效率问题的争论。在现代社会中,不平等的问题受到社会各界更多的重视。公平问题从实际的意义上说是分配问题,它直接关系到各社会集团利益关系的调整。公平的含义与价值判断密切相关。不同的人,价值判断不同,这就决定了对公平的标准很难达到一致。这也正是在公平这一政策目标上存在着激烈争论的原因。

分配中的不均等现象也是市场经济的自然产物。在市场机制调节经济时,分配的原则是对经济贡献的大小。那些社会中的弱者与机遇不佳者贡献小、收入就低,而那些强者或幸运者则由于贡献大而收入甚高。这种贫富之间的对立自从市场经济一经产生就存在了,而且在历史的某个阶段上还有不断加强的趋势。在私有财产制度下,富者收入的积累,财富增加,使贫富对立更为尖锐。由不平等所引发的社会问题引起了广泛关注,这就是公平问题日益受到重视的原因。在公共政策的制定上存在着在效率和平等之间保持平衡的问题。就其本质来说,单纯追求效率是会带来经济的不平等的。

就市场经济的效果来说,作为社会的一个导向价值,就是效率。市场经济确保的就是在不加限制的供求关系下最为有效地利用资源。价格机制确保了对于资源的最为有效的利用。不过,这也可能使人们忽略了其他的价值。对此可以考虑一下在一个城市遭到自然灾害致使其基础设施遭到损害的时候,价格机制会带来什么后果。

在公共管理中将公平作为目标之一是没有什么争议的,但对公平的标准是什么？应该如何实现公平？达到什么样的公平？对这些问题,仍然存在很大的分歧。公正、公平、正义在英文中可以用同一个词“Justice”表达。作为社会规范和价值体系的组成部分,“社会公正”是个极具争议的概念。在市场经济制度中,社会公平作为一种“程序公正”或作为“机会平等”,能够被许多人接受,但是,作为“结果的公正”则会引起异议。

改革开放以来,中国实行社会主义市场经济体制,在社会分配方面实行“效率优先,兼顾公平”的原则,取得了明显效果。人民的温饱问题已经解决,生活水平普遍提高,绝对贫困人口大幅度下降,教育普及程度显著提高。有了过去30多年发展所提供的物质基础,中国在社会公平方面取得了明显的进步。但是在市场经济环境中,收入分配的差距也在迅速扩大,同时,还存在种种不公正的社会现象。因此,“全面建设小康社会”的进程,也就是在经济增长的同时不断促进社会公平的过程。那么,我们所追求的社会公平是什么含义呢？

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森教授将社会公正理论归纳为三派,即功利主义、自由至上主义和罗尔斯的正义理论。

功利主义是19世纪以来最有影响力的社会公正理论,其代表人物为边沁、马歇尔和庇古等人,传统的福利经济学和公共政策经济学很长时间内是以功利主义为基础的。功利主义原则依赖于效用,评价社会公正的标准是社会中个人福利总和的大小。在一个体现社会公正的社会中,其效用总和为最大,而在一个不公正的社会中,其效用总和明显低于应该达到的水平。

自由至上主义的代表人物是诺齐克和哈耶克等人,他们认为财产权等各项权利具有绝对优先的地位,人们行使这些权利而享有的“权益”,不能因后果而被否定,不管那后果多么糟糕。所谓社会公正不过是幻想而已,作为社会评判标准的唯一有价值的东西是法治所定义的正义。(www.xing528.com)

美国哲学家约翰·罗尔斯的正义理论以两个原则为基础,第一是每个人都应平等地拥有最广泛的基本自由权,第二是社会分配在个人之间的差异以不损害社会中境况最差的人的利益为原则,而且地位和职务应向所有人开放。

阿马蒂亚·森的社会公正理论将自由作为首要目的,认为发展可以看成是一个扩大人们所享有的真实自由的过程,同时,自由也是发展的主要手段,“政治自由（表现为言论民主和自由选举）有助于促进经济保障。社会机会（表现为教育和医疗保健）有利于经济参与。经济条件（表现为参与贸易和生产的机会）可以帮助人们创造个人财富以及用于社会设施的公共资源”。

上述四种公平理论都是以规范的市场经济体制为前提,来讨论社会分配的公平与否以及减小或消除不公平问题。

对于所有转型国家来说,都存在某些“前资本主义”的特点,产生大量社会不公平的原因不是市场体制本身,而是市场体制的不健全,如市场发育不全,缺乏法规管制,一些人利用信息不对称或所处特殊地位和特殊关系牟取利益等等。因此,从社会公平来讲,加快市场经济体制的建设具有重要的意义。

另一类社会不公平产生于市场机制中。市场机制决定着资源的使用和收入的分配。在市场机制充分发挥作用的情况下,资源配置由其价格所引导,因此,配置结果应是有效率的。但由于资源的稀缺程度不同,资源占有者在市场中所处地位和所获得的收入就不同,因此收入分配结果总是令人失望。资本相对稀缺,使得资本所有者在分配中处于有利地位,而简单劳动者总是相对过剩,他们除了自己的劳力之外不拥有其他资本,因此在分配中总是处于不利地位。

由于技术进步、资本有机构成的提高,财富的总量扩大了,但是劳动的边际产量则下降了,由边际产量决定的工人工资水平下降,大部分收入作为利润和租金归于财产所有者。因此,对于广大劳动者来说,市场经济是有效率的,但收入分配则是不公平的。

地区之间、企业之间和个人之间进入市场的条件也是不平等的。经济学家在解释各个国家和地区之间的经济发展时,把资本、劳力和技术进步之外的三个决定因素归结为：地理、开放和制度,这三方面的差异对经济发展水平有重大影响。由于所处的地理位置不同,我国东、中、西部的发展差距正在扩大；老国有企业受着体制限制,又承担着各种沉重的社会负担,难以与新的企业“平等”竞争；不同年龄段的职工,其个人条件及形成这些条件的社会历史因素不同,决定了他们之间的“平等”竞争也必然是不平等的。凡此种种,必然导致市场竞争中地区之间、个人之间收入差别的扩大。

自由至上主义和平均主义是两种极端解决办法。自由至上主义对于市场经济中大量的社会问题视而不见,而坚持只需人们有了自由、民主等权利,就必须接受市场经济的后果。这也是许多西方国家政府在各种国际舞台上反复倡导的。平均主义则是另一种极端,它要求结果的绝对平等,而忽视了由于失去激励,经济发展就失去了动力。平均主义消灭了市场经济的基本原则,在人类发展的目前阶段也就抑制了社会公正存在和发展的物质条件。在我国的国有部门中,平均主义仍很严重。当前仍有反对平均主义的任务。

功利主义以全社会福利最大化为目标,但是它以“效用”为基本分析概念,忽略了权利、自由等非效用因素；它注意了全社会福利总量,而忽视了总量在社会成员中的分配。

罗尔斯的社会正义理论区分了基本的政治权力公平和经济方面对待差异的原则,森将人的自由作为发展的目的和手段,二人以不同的方法建立起社会价值体系的基点,因而都具有重要的积极意义。尤其是森对于阐释市场经济中的社会公平和提出校正不公平的办法,提出了很有价值的思想,但是“自由”的提法太过学术化,而且它是人们天生应该享有的,还是别人给予的呢？

科学社会主义的思想产生于对以私有制为基础的资本主义市场经济发展所产生的消极后果的批判。社会主义追求的一个核心目标是人与人之间的平等。实现社会平等的条件是物质的极大丰富和人的充分自由发展。显然,实现社会主义的目标将是一个相当长的历史过程。要实现物质极大丰富这一条件,就需要实行市场经济制度,以发展生产力。因为迄今还没有更好的办法来协调人类社会的复杂经济活动,也没有更好的规则来激励人们去满足彼此的需求。而要实现人的充分发展这一条件,则需要在相当长的发展过程中,把人作为发展的中心,给予充分的关注。

我们正处于社会主义初级阶段。作为社会主义国家,我们追求解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕的目标不会改变。但是,由于我们目前处于社会主义的初级阶段,对于社会公正的要求也还只能是基本的,即同现阶段我国生产力和整个社会发展水平相适应的。现实的要求是每个社会成员都应平等地享有：基本的政治权利,包括选举权、迁徙权、言论权等基本的自由权利；基本的生存权利,包括维持生存和人类再生产的基本物质条件、基本的卫生保健、基本的安全保障；基本的发展权利,包括接受基础教育、平等地进入市场等。早在20世纪80年代中期,当我国的人均国民收入还很低、财政尚很紧张的时候,政府就确定了大规模的扶贫规划。事实证明,在基本权利方面的“公平优先”政策,对全社会运行效益的提高也起到重要作用。可以预期,随着经济和社会的发展,上述各项基本权利也会不断提升和扩充,经过物质和精神文明建设以及制度建设方面的十几代乃至几十代人的长期、持续的积累,人类就可以达到社会平等的理想目标。