更有效的公共服务实现

第三节　更有效地提供公共服务

近些年来,建设服务型政府已经成为一个国际公共管理领域的普遍口号。为公众提供包括公共服务在内的公共物品本身就是政府公共管理职能的一个重要组成部分。如何更加有效地向公民提供质量更好的公共服务或者公共物品是一项值得研究的公共管理课题。

一、适当构建公共服务提供的竞争机制

提高公共部门服务质量的重要措施之一是形成提供公共服务的竞争制度。公共服务的竞争有利于技术创新、组织创新和经济创新,有利于克服落后的保守心态；有助于市民社会的行业团体和其他群体中的企业家精神,促使人们接受和改良商务准则、工作惯例和执行程序,从而促进生产力的增长；有利于在公共管理机构中适当引入市场文化,使公共管理人员变成公共企业家,具有企业家精神,从而能创造性地、主动地提高生产力,增强竞争力,提高我国的公共服务质量与水平。

在公共部门引入竞争机制,包括多种促进竞争的方式和手段。其主要做法有：

（1）非垄断化。建立新的竞争实体,开放市场允许新的竞争者进入公共服务领域。对垄断性公共服务机制进行切块分割,形成多个地域性的竞争实体。对垄断性服务机构实行控股比例限制,如不允许单个持股者拥有15%以上的股份等。对原有垄断行业经营范围进行重新划分和分割,在可以实施竞争的领域引入竞争机制。

（2）放松管制以促进竞争。开放基础设施,使基础设施成为某种“共用承载器”,可以向使用者开价并征收一定的费用。基础设施的开放涉及电网、天然气输送管道、铁路轨道、电讯基础设施等。“共用承载器”的使用价格一般是拥有者和使用者共同协商决定的,但政府有时会根据需要实施批发价格管制和强制性干预。对企业零售价格进行控制,主要采取投资回报率控制和零售价格控制两种形式。

（3）公共部门与民营部门的合作与竞争。主要包括合同出租制——又称竞争招标制,把政府公共部门的事务和业务承包给民营企业或营利机构。可以在地方政府环境事务方面引入竞争招标制,如在垃圾清理、街道清扫、建筑物清洁、公共车辆维护等服务领域。对此可以在相关法规中明确规定地方政府可以让民间机构承包服务领域,并明确公共机构在指定的领域实施竞争招标机制。

（4）公共组织间的竞争。公共服务传统的提供方式是垄断性的集中配置,划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。改革的方向是打破集中配置的传统做法,实行公共服务分散化和服务机构小规模化,给客户以自由选择的权利和便利,促使服务部门为赢得客户而展开竞争。

（5）形成市场检验制度。所谓市场检验是指,在公共部门提供某项公共服务之前,先决定“是由自己生产还是向别人购买”？也就是所谓的“预先抉择”,主要是依次回答几个问题,如目前所从事的活动是否确有必要？这些活动和任务是否可以通过民营化的方式来提供？等等。市场检验还包括：确认活动的范围和性质、建立服务水平和质量标准、竞争招标和选择、协商和确定具体细节、监测和评价等步骤。市场检测要求,除了目前正在承担某项活动的单位之外,还必须有另外一个内部单位参与竞争；参与竞争投标的内部单位必须提供完整的成本报价,而不是简单的总成本。这主要可以应用于公共部门的一些技术性的项目和工作。各级政府都可以设定一定的指标,即确定有多大比例的工作任务必须通过市场检验程序。

二、建立政府公共服务的承诺制度

用公开承诺的方式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众,接受公众的监督,实现提高服务水平和质量的目的。作为竞争不充分的一种补救机制,公共部门服务承诺制度主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业：自然垄断性和半垄断性服务行业,如铁路、邮政、水电等；非营利性的公共服务行业,如环卫、城市公交、公共文化设施等；管制性服务行业,如户籍管理、公共安全、执照核发等。面向公众的承诺一般包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。

（1）服务内容和工作目标承诺。服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。

（2）服务标准承诺。它是服务标准的公开化过程,同时也是服务标准的具体化过程。

（3）服务程序和时限承诺。对此,要求明确化,主要指公共部门对顾客的要求明确化,包括明确资格要求以及办事必备的手续。办事程序合理化,从顾客观念出发,审视和改进现有的工作程序,包括不同服务内容间的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流与共享、避免顾客重复劳动（如填写内容相似的表格）、避免不同部门的重复劳动（如几个单位需要同样的手续与内容）。工作流程应该简化和一体化,大力推进“一站式”服务,力争公民在一个站点能办完需办的事情。确定办事时限并公开化。(www.xing528.com)

（4）违诺责任。它是承诺方对顾客作出的单方面承诺,它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将做的补偿,包括精神上的道歉和经济补偿。设立投诉电话并明确处理顾客投诉的程序。

（5）建设和完善承诺机制。包括外部监督机制、内部管理机制和技术保障等一系列制度安排。健全和完善承诺制的领导体制,在上层的行政机构设立公共部门服务承诺制度领导小组,其职责是对实施承诺制进行协调,以及提供技术指导。明确公共部门承诺制的意义及其主旨。制定全国统一的指导原则和基本要求,其中包括明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制等等。各部门及行业可以在总原则的指导下灵活划定各自的标准,及时了解其他部门的进展情况,定期发布信息,总结和交流经验,设立跨部门的独立的监督机制。

三、提供均等的基本公共服务

所谓“公共服务”通常指在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应公平、普遍享有的服务。换句话说,如果把公共服务提供给任何一个人,那么也必须提供给所有人。所以,在一般意义上说,公共服务,尤其是基本的公共服务应该均衡提供给每一位权利对等的公民。

中共十七大报告指出,“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化”。公共服务的最基本特征是其公共性,即公共服务的均等化。政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配,实现公平和效率的统一。

“基本公共服务”的概念,是在我国的具体国情条件下提出来的,它是指覆盖全体公民、满足公民的基本生存和发展需求的最为基本的公共服务。从《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》看,基本公共服务主要包括基础教育、公共卫生和基本医疗、社会保障和基础设施建设等方面。

当前我国在实现基本公共服务的均等化方面仍然存在比较突出的问题,表现在地区间、城乡之间、不同群体之间,在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距仍然较大,成为实现社会公平公正的焦点问题之一。所以,实行公共服务均等化将成为未来一段历史时期公共管理的突出任务,需要通过顶层设计、相关制度性建设以及各级政府共同努力来予以实现。

本章思考题

1.如何理解公共物品的主要特征？

2.纯公共物品与准公共物品有什么差异？

3.公共部门如何更加有效地提供公共物品？

4.如何有效地实现公共服务型的政府？

5.如何理解我国“基本公共服务均等化”的战略？