公共物品及提供：《现代公共管理学》

第一节　公共物品及其提供

尽管市场可以提供各种货物和服务,但是在许多情况下,市场并不能提供人们所需的所有的货物和服务。仅仅市场机制并不能履行所有的经济功能,这就需要公共管理在某些方面来加以引导、纠正和补充。市场无法有效地满足人们对有些货物和服务需求,诸如教育、法律和秩序、环境价值、国防、道路、桥梁、医院和卫生、福利服务和公共运输等等,这些无法通过市场来予以满足的物品和服务被称为“公共物品”,也称公共产品或公共品。公共物品是指与私人物品相对应,用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。

所谓公共物品,按照经济学家萨缪尔森的解释,是将利益不可分割的产品扩散给社会全体成员,无论个人是否想要购买这种产品。这就是说,公共物品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共物品的这种利益不可分割性以及社会全体成员的利益共享性,决定了公共物品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。

就公共物品的非排他性而言,绝大多数公共物品在技术上都不易排斥众多受益者的,也就是说,这类公共物品的受益对象具有公众性；即使某些公共物品在技术上可以做到排他,但排他的成本是十分昂贵的,在经济上难以行得通。比如国防,就是一种较为典型的非排他性的公共物品。政府负有维护国家主权、尊严和保障国家安全的职责,政府提供的这种国防服务,其益对象是一个国家内的所有公民,而非某一特定群体。

就公共物品的非竞争性来看,由于公共物品所有的不可分割性以及全体社会成员的利益共享性,决定了公共物品常常处于非竞争状态。参与公共物品消费的社会成员的消费活动,只要保持在公共物品所提供的最大消费容量的限度之内,都不会增加公共物品生产的可变成本。比如,政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等,就属于非竞争性的公共物品。人们都可以在这里休闲、娱乐、参与消费,而并不需要交纳费用。但是,当某种公共物品产生消费竞争时,政府就可能采取某些限制消费人数的措施,如收取一定费用等,这时,这种产品就不再是纯粹的公共物品而变成一种需要限制使用的公共所有的资源了。

这一概念告诉我们,公共物品除了具备上述的“非排他性”和“非竞争性”这样两个经济学意义上的基本属性以外,从社会管理的角度看,公共物品还具有的基本属性就是“具有广泛的公益性”。这也就是,它具有社会普遍的共享性和必需性。(www.xing528.com)

由以上分析,我们可知：首先,公共物品是社会总产品中的一个大类。社会总产品简称为社会产品。按其物质形式,可以分为物品和劳务。其一般特点为：一是由人们生产出来的；二是具有物质形态；三是它的生产和消费两个环节可以在时间和空间上分离。劳务也是一种产品,也可称为劳务产品或服务。劳务产品与物品的不同点在于：一是不具备或者基本不具备实物形态；二是生产与消费两个环节是不能分开的。由于政府为社会提供的服务也具有劳务产品的一切特点,因而也应当属于劳务产品。

必须指出,政府提供公共物品的基本方式是服务,无论是公安、法律、政府行政管理,还是教育、卫生,人们所获得的都是服务。政府的公共工程也是通过服务的形式为个人提供消费的,当你在收费公园漫步时,你购买的不是公园的产权,而是购买了公园的服务。当然,在少数情况下,政府也向人们提供物品。例如,抗洪救灾时政府为灾民提供实物。

其次,公共物品是用于满足社会公共消费需要的产品。我们知道,人的活动具有两重性,既具有个体性,又具有社会性。作为个体性的人,就需要由一定产品来满足其私人需要,如衣、食、住、行、学、医等。而作为社会的人,他的生存依赖于社会环境,比如,国防、治安、城市道路、卫生等,都是人们生活中所不可缺少的,这就形成了公共需要。而公共物品就是用于满足公共消费需要的。例如,农民种田不仅需要靠自己的努力和精耕细作,而且需要社会提供一定的条件,如化肥、良种、水利等。而这些条件中,有些是需要通过市场交换来实现的,如化肥,有些则不是通过市场能实现,而是要通过公共方式来实现的,如良种、水利等。不管其如何实现,这类产品同样需要有人来生产。这样,我们可以把整个产品世界分成两类：一类是私人产品,如农民自己的劳动、化肥等,用于满足个人消费需要；另一类是公共物品,如水利、良种等,用于满足公共消费需要。所谓公共消费需要,是指与每个人的利益有密切联系,但每个人又无法享受其消费独占权的那类消费的需要。对于私人产品来说,农民要消费它,必须先购买消费权,支付相应的费用。而对于公共物品来说,则消费关系比较复杂,因为没有一个农民可以完全购买水利工程的消费权,即使他有能力购买,也会因为这样做将损害其他农民的利益而遭到反对。因此,他只能获得某一时间内水利工程的使用权,而且有时候,即使你不愿消费也无法拒绝,比如,在自流灌溉的北方,大水通常要灌溉所有农田,即使个别农民不想要水也难以拒绝。

总起来说,公共物品的外延涉及范围十分广泛。从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施、城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究到铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等,都属于公共物品的范围。此外,随着科技进步,政府制定的各种计量标准以及规范的科学术语、文字等也属于公共物品,它们直接和间接地为企业和个人家庭的生产、生活提供服务,是社会总产品中不可缺少的部分。