公共管理学：市场失效的公共理性矫正

第二节　对市场失效矫正的公共理性

市场失效是指市场机制不能使资源配置达到最有效率的状态。资源配置最有效率和消费者获益最大的状态被称为帕累托最优状态或市场最优状态。达到市场最优状态的条件有三：最优交换条件、最优生产条件、交换和生产同时最优条件。最优交换条件说明消费者从市场交换中得到的满足最大化。最优生产条件说明所有的生产者都能以最优方式利用资源。交换和生产同时最优说明,不仅社会资源得到最优化的配置,而且消费者得到的使用价值最大化。这三个条件中任何一个条件不满足,市场都处于无效率状态。显然,能同时满足这三个条件的市场只有完全竞争的市场,其他的市场都是失效的市场。因此,市场机制并不总是有效率的。

在社会主义市场经济条件下,市场机制对社会资源的配置起基础性作用。然而,市场机制并非万应灵丹,它也有失效的地方,政府的干预能修正市场失效,提高资源配置的效率,协调社会成员的公共利益。导致市场失效的主要原因涉及八个方面：垄断,公共物品,外部效应,不完善的市场,不完全信息,经济周期性、失业和通货膨胀,收入分配不公和非优效品。其中,前六项直接影响市场经济效率,后两项影响社会成员的利益,对经济效益有间接的影响。

一、垄 断

垄断的定义有狭义和广义之分：狭义的垄断指一个行业只存在唯一卖者的市场结构；广义垄断是指一个或几个企业控制一个行业的大部分或全部供给的情况,它包括垄断市场、垄断竞争市场与寡头市场。

垄断市场中存在着垄断的力量,与垄断力量相关联的是进入壁垒,它排斥其他的企业进入行业市场。影响进入壁垒的主要因素为：规模经济,资本需要量,对重要资源的控制,政府创造垄断,广告、产品差异,过剩生产能力。

（1）规模经济效益。有些行业的生产成本随着生产规模的递增而递减。如一个城市设立一个大电厂给全城供电,比在每个街道都配备一个小电厂要省很多费用。因此,电厂的规模越大,效率越高、成本越低,供电市场上最终只有一家电厂取得垄断地位。这种由不断增长的规模效益引起的垄断,又被称为自然垄断。

（2）资本需要量。某些行业需要大量的初始资本投资。潜在的竞争者无力筹集进入该行业所需的大量资本,只得望而却步。所以该行业中的企业能够维持其垄断地位,长期获得垄断利润。

（3）控制重要资源。如果一个企业控制了该行业生产过程中必不可少的原材料的全部供给,那么这个企业就取得了行业垄断地位。企业的垄断地位能够维持到这种原材料的替代品被发现或者需要该种资源的技术被开发出来。

（4）行政性垄断。它包括授权、特许和专利等。政府授权烟草公司烟草专卖权,该公司就具有行业垄断地位；劳动保护用品事关工人在生产过程中生命安全,只有劳动管理部门发放许可证的企业才有资格生产。获得许可证的企业就具有一定的垄断能力,专利局赋予发明者在一定期限内保护他们的发明创造不被模仿,使他们拥有专利产品的垄断权,产品价格比较高。

（5）广告、产品差异。因为做广告需要较高的成本,具有长期持续的效果和规模经济,所以,广告费限制了新企业的进入；产品的差异,尤其是通过创名牌而形成的差异,有效地阻止了竞争对手的进入。新企业必须比现有企业花更多的销售宣传费,导致新创办的企业需要更多的资本,提高了进入壁垒。

（6）过剩生产能力。某些行业中的过剩生产能力是阻碍新企业进入的有效壁垒。如果新企业试图进入该行业,那么,这个行业中所有的现有企业会充分利用过剩生产能力,增加产量,大幅度地削减价格,从而把竞争对手挤出去。

在寡头市场中,企业还会以固定价格阻止新企业的进入,这种价格又被称为限制定价。该行业中的企业通过固定各种价格,使自己的利润实现最大化,在这个价格水平,该企业能获得部分超额利润,然而,这个利润对潜在竞争者来说太小了,不足以吸收竞争者进入该行业。

二、公共物品

公共物品是指,私人不愿意生产或者无法生产而由政府提供的产品和劳务,包括国防、空间研究、邮政、气象预报、灯塔、道路桥梁等等。

公共物品有两个显著的特点：一是非排他性,二是非竞争性。

非排他性是指,难以排除或无法排除其他人从公共物品中获得好处。如国防成功地抵御了外国的侵略,每个公民都受到保护,没有办法排除任何人从中受益。又如每个消费者都能从气象预报中得到好处等。

非竞争性是指,消费者数量的增加不会引起生产成本的增加。如电视节目接收者的增加,不会引起制作电视节目成本的递增；在多岩石航道设置浮标的成本与通过航道的船只数量无关。公共物品的非竞争性意味着新增加消费者享受公共物品的好处不花任何成本,或者说,新增加消费者引起的社会边际成本为零。

由于公共物品的非排他性和非竞争性等原因,市场不提供公共物品或提供的数量很少。如,对使用海上航标灯收费是非常困难的,或是不可能的,然而,建立航标灯的代价高昂,在此航道上行驶的每条船都能获益,但修建者个人收益甚微。所以,各条船的船主都希望建立航标灯,但都不愿意出资修建。即使是一个有很多条船的大船主,也要考虑其建立航标灯的成本与收益之比,仅在收益大于成本时才设置数量有限的航标灯。因此,市场一般不提供或只提供数量极少的公共物品,绝大部分或全部的公共物品都是由政府提供的。

三、外部效应

外部效应是指在相互联系、相互作用的经济单位之间,一个经济单位对其他经济单位的影响,而该单位又没有根据这种影响从其他单位获得报酬或向其他单位支付赔偿。外部效应有积极的影响和消极的影响：好的影响或积极的影响被称为外部经济；坏的影响或消极的影响被称为外部不经济。根据经济活动的主体分类,又可分为：生产的外部经济和消费的外部经济；生产的外部不经济和消费的外部不经济。

生产的外部经济是生产者的经济行为产生了有利于他人的影响,而生产者却不能从中获得报酬。如,甲企业培训的职工跳槽到乙企业去工作,甲企业无法从乙企业索回培训费,甲企业的经济行为对乙企业产生了有利的影响,就出现了生产的外部经济。

生产的外部不经济指生产者的行为给他人造成了损害而又未给他人以补偿。如,位于上游的钢铁厂排放的废水污染了下游的养鱼场,使鱼的数量减少,钢铁厂又没有给养鱼场赔偿。钢铁厂的产量越高,养鱼场的损失越大。

消费的外部经济是指,当一个消费者采取的行动对他人产生了有利的影响,自己却不能从中得到报酬。如,一个人养花种草,给邻近的养蜂人带来了好处,也使其周围邻居可以免费观赏,养蜂人和邻居并不给他支付报酬,这些都是消费的外部经济。

消费的外部不经济是指,消费者采取的行动使他人付出代价而又未给他人以补偿。如,吸烟者在公共场所吸烟,危害了被动吸烟者的身体健康,但并未支付赔偿费；集体宿舍的住户夜半唱歌,影响了他人的休息。

当外部效应存在时,市场是无效的,达不到帕累托最优状态。因为,经济单位采取行动都要消耗一定的成本,经济单位采取行动之前要对成本与收益进行比较。在外部经济的情况下,经济单位采取行动的收益小于行动成本、行动的成本小于社会收益时,即使该项经济活动对于社会是有益的,但于个人来说却是无利可图的,它就不会采取这项行动。只有当个人收益大于成本时,经济单位才会实施该项行动。所以,在有外部经济的情况下,个人的活动水平常常低于社会最优水平。在外部不经济的情况下,经济单位采取行动的收益高于个人成本,低于社会成本,即使这项行动于社会是有害的,但对个人来说是有利可图的,经济单位为了实现其利益最大化,往往采取有害于社会的行动。一般而言,在外部不经济的情况下,个人活动水平常常高于社会最优水平。因此,外部性的存在,扭曲了价格机制,价格体系不能传达正确的信息,资源无法实现最优配置,达不到帕累托最优状态。外部效应导致市场失效,只有外部经济和不经济效应相互抵消时,市场价格才能恢复其正确传导市场信息的机制。

四、不完全信息（信息不对称）

不完全信息是指,市场经济本身没有提供完备信息并有效地配置信息的机制,市场上供求双方对所交换的产品没有充分的信息。在理想的完全竞争市场上信息是完全的。然而,在现实经济中,生产者、交易者和消费者各方的信息是不完全的：生产者难以充分地了解在何时、何地、供给产品的数量多大能够恰好满足市场需求；消费者无法完全地知道所购产品的质量如何、价格是否公道；交易者没有足够的信息预测生产者和消费者的供求状态,难以从众多的经济行为者中迅速找到买主和卖主,难以顺利地达成交易。

在不完全信息商品市场中,消费者通常对所要购买的商品缺乏足够的信息,消费者常常是通过价格、生产规模等来判断商品和质量。如,消费者会根据广为流传的“好货不便宜、便宜没好货”的信念判断产品质量,认为价值较高的商品,质量也比较高；企业生产规模小,转产容易,会出现“打一枪换一个产品”,其产品可靠程度低；企业的生产规模比较大,就比较重视产品信誉,产品比较可靠；保修期长的产品质量较高,因为对质量低劣的产品实行保修的代价很高,只有产品质量好的企业才愿意提供长期保修。

在不完全信息市场中,企业不仅难以预测消费者的需求,而且还面临同类企业的竞争,信息不完备对企业的影响更大。如,在信息完全的市场上,企业降价就能扩大销量,但在不完全信息市场上,由于消费者和企业对价格反应有非对称性,企业降价不一定能增加收益。因为消费者在不完全市场上寻找降价企业需要搜索成本,如果搜索成本大于商品降价的幅度,他就不去搜寻降价企业,而是继续在原企业处购买。也就是说,对于价格变动的信息,消费者和企业的反应是不对称的,企业降低价格,需求量不一定增加,企业降价的损失不能通过扩大销售来弥补。

在不完全信息的信贷市场上,银行为了防范风险、实现利润最大化,往往不按市场化利率发放贷款,而是实行信贷配给。因为,在不完全的市场上,企业在拖欠贷款方面比银行有更多的信息。企业比银行更多地了解贷款投资项目的风险、还款的可能性,银行为了其资产的安全,控制贷款范围,鼓励效益好、资信度高的企业多贷款,对那些效益差、资信度低的企业,即使它们愿意支付高利率,银行也不发放贷款,而是以配给的方式满足市场对贷款的需求。即通常所说的银行“嫌贫爱富”的现象。信贷市场除了利率机制外,配给机制也在起作用,资金的价格——利率不能充分反映市场的实际需求,信贷市场失效。(www.xing528.com)

五、不完善的市场

不完善的市场是指,价格信号呆滞,交易不规范、不公正,经济单位不是独立的市场主体,是封闭、割裂的市场。在不完善的市场中,价格信号不灵敏,不能真实地反映需求和供给的变化,会误导企业和消费者；在市场进入和交易活动的方式及各市场主体的责权等方面都没有规范及相应的监督机制时,假冒伪劣商品泛滥,欺诈价格盛行；国有企业等经济单位没有成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体,企业有自主权,却不需要为自己的经营决策行为承担相应的责任和风险,其经营行为必然游离于市场规律之外,市场主体行为不合理,市场机制无法发挥应有的作用；全国统一大市场被分割为区域市场,这些封闭的区域性市场保护了地区的落后产业,抑制了区际分工与合作的发展,影响了资源的流动和地区优势的发挥,造成社会资源空间配置不合理。

六、经济周期性、失业和通货膨胀

市场经济自身不能抑制经济周期性波动、失业与通货膨胀。市场经济的基本规律是价值规律。在市场经济条件下,价值规律以生产比例间断性地遭到破坏、生产资料和社会劳动的巨大浪费为代价来调节社会生产,使社会再生产大体维持适当的比例。生产的比例遭到破坏时,经济处于萧条状态；生产的比例恢复时,经济处于景气状态。因此,经济必然出现周期性波动。当经济景气时,对劳动力的需求大,工人就业机会多,失业率低；反之,在经济萧条时,工人失业率高。同时,市场竞争会导致生产技术水平提高。资本有机构成提高,会造成所需的劳动力越来越少,失业工人不断地增加。

另外,一国纸币的发行数量是由国家决定的,市场自身无力控制。因此,在市场经济国家中,只要纸币发行的数量超过商品流通中所需要的金属货币量,就会出现通货膨胀。通货膨胀导致价格信号扭曲,不能正确地引导企业进行生产,总供求失衡,市场效率低下。

七、收入分配不公平

价值规律会引起生产者的分化。在市场竞争中,生产条件好的企业在市场竞争中处于有利地位,生产条件差的企业在市场竞争中处于不利地位,甚至亏本、破产。市场竞争最终使少数人发财致富,多数人贫困破产,甚至缺乏赖以生存的基本生活资料。收入分配不公与市场经济效率没有直接的关系,但有间接的关系。这会影响劳动者的生产积极性,并产生社会问题,从而影响生产的效率。

八、非优效品

优效品是指政府强制人们消费的物品。如汽车安全带、九年制义务教育等等。非优效品是指人们不根据自己的最优利益而消费的物品。如尽管人们知道吸烟有害健康,但他们还是继续吸烟；虽然大家都知道系安全带可以减少行车事故对人体的伤害,然而还是有人不系安全带。因此,政府必须强制人们消费优效品,限制或禁止消费非优效品,以保护公众的利益。

从以上讨论可以清楚地看到,市场经济无论是在实现有效的资源配置以及提升社会生产力的效率方面,还是在实现公共物品的提供,实现经济的稳定增长,以及实现社会公平分配方面都存在着无法克服的缺陷。也就是说,假设在没有政府的情况下,单是市场机制并不能履行所有的经济功能。或者说,没有政府,市场机制将无法得以有效地发挥作用。

在这样的背景下,政府公共部门代表的公共理性对于市场的矫正主要表现在以下方面。

（1）假设有一个完善的市场的话,那么,它必须不存在自由进入市场的障碍,而生产者和消费者必须具有充分的市场知识。实践表明,这需要公共部门或者说政府的管制或者别的措施来确保具备有关的条件。

（2）由于成本的下降而带来的竞争不充分也需要政府的管制。

（3）从更根本上说,如果没有一个由政府提供的司法结构的保护和强制,市场运作所需的合约安排和交换就无法存在。

（4）“外部性”问题导致“市场失效”,需要通过公共部门来解决。

（5）社会价值也需要对因市场体制和经过继承的财产权的转移造成的收入和财富的分配加以调整。

（6）市场体制并不一定能带来高就业、价格稳定和社会所要求的经济增长率,这就要求有公共政策来确保这些目标的实现。

现代市场经济,就其运行状况或调节方式而言,是一种“市场＋政府”的混合经济。即,一方面是资源配置方式的市场化,把市场机制作为资源配置的基础和立足点；另一方面又因市场作用的局限性,不能缺少政府的调控和干预。正是有鉴于此,如何处理好市场配置与政府配置、市场调节与政府调节、市场机制与政府引导、控制之间的关系,就成为市场经济各国普遍面临的一个重要的课题也在很大程度上成了决定一国经济运行状况和资源配置效率的一个关键因素。

由于世界各国在具体国情、经济发展模式及发展水平等方面有着诸多的差异,因而在处理市场与政府的关系以及在公共政策的制定、运用和选择上,也呈现出一定的区别。然而,这并不妨碍市场经济国家无例外地遵循和恪守如下的共同原则,这就是以弥补市场缺陷为出发点,以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。这可以说既是现代市场经济条件下公共管理的原则,也是公共管理的显著功能。也就是说,当市场机制不能使社会资源实现有效配置时,市场失效需要非市场的力量来纠正。政府作为社会最大多数成员利益的代表,被视为公平公正的非市场主体,承担着修正市场失效的任务。

在社会主义市场经济条件下,当市场机制失效时,政府调控宏观经济能够提高社会资源配置效率,协调社会成员的利益,纠正市场失效。政府为了达到调控宏观经济的目标,运用各种调控手段,制定经济政策干预经济活动。协调的经济政策能有效地调节经济运行,促进国民经济健康、协调、快速发展。也就是说,公共管理对于现代市场经济起着规范、引导以及补充的作用。

我国在改革开放和社会主义市场经济建设的长期实践中,逐渐明确了政府公共管理的主要职能。党的十六大明确“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”作为现阶段政府管理职能的四个主要方面。

尤其是党的十六届三中全会又明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。这在确定了我国政府职能转变过程中的为民方向以后,更加入了“依靠人民”和促进人的全面发展的内容。也就是说,公共服务作为政府职能的主导方向,而在实现公共管理目标的过程中更需要组织并引导公民的参与。这在科学规范公共管理职能方面上升到了一个新的更高阶段。

基于本章背景性分析,本篇以下各章分别讨论公共部门的主要管理职能。

本章思考题

1.如何理解市场机制的效率与效能？

2.市场失效的主要表现形式有哪些？

3.应该如何通过公共理性来矫正市场失效现象？

4.应该如何从市场与政府的相互关系中来界定公共部门职能的发挥？

【注释】

[1]《邓小平文选》,第二卷,人民出版社1994年版,第328页。