推动现代公共管理变革的背景

第五节　推动现代公共管理变革的背景

近年来推动公共部门管理模式变革的动因主要有以下几点：首先是来自公众对于公共部门的批评；其次是受到来自经济学理论方面变化的引导；第三是来自企业管理方面变化的影响；第四是作为强大经济力量的全球化过程的作用；第五是技术的变革和创新。

一、公众对于政府部门的批评与要求

自20世纪80年代早期以来,人们对公共部门的规模和能力不断提出批评。政府,尤其是官僚机构,总是成为让社区居民感到不满意的一个原因。与此同时,人们又要求政府为他们提供更多的服务。这些推动了公共部门的改革。然而,这不仅仅是促进了政府的改革,原来关于公共部门在社会中作用的整个概念也都受到了挑战。

近年来,在西方发达国家,人们对于公共部门的批评主要包括三个方面。

首先是公共部门的规模受到了批评。这方面的论据是,政府的规模太大了,耗费了太多的稀有资源。尽管有的观点认为政府的扩张还在继续,一般来说,现在政府的规模在有些国家事实上正在缩小。削减政府开支现在几乎成了一个普遍的现象。在欧洲,有些国家公共部门的职能也削减了,它们包括西班牙、意大利、德国和瑞典。这些国家在传统上公共服务部门的规模一直比较庞大。

其次是各国政府对于人们关于政府规模的论证一直在作出反应。人们提出,政府参与的活动是否太多了,其实可以有许多不同的选择途径。作为对于这些观点的回应,许多以前的政府活动回归到民营。尽管人们对20世纪80年代的英国政府推行的私有化过程尚存争议,但自那以来,这在各国却成为了一个一般的倾向。在有些国家,特别是在新西兰,也包括英国和澳大利亚,那些被认为可以由民营部门来提供的服务,都有可能回归民营部门,具体可以通过承包或者直接的售卖。

第三是政府的管理方式不断地受到批评。也就是说,官僚主义的管理方式成为非常不受欢迎的管理形式。人们越来越认为,官僚机构的服务通常是平庸和低效率的。假如有关的服务仍然让政府来提供,那么就需要形成另外的组织手段,而不再是官僚模式。

二、受到经济学理论的导向

在20世纪70年代,一些保守主义的经济学家认为,政府只会带来经济问题,如限制经济增长和经济自由等。这些理论家宣称,证据表明,特别是根据他们的理论模型,政府如能减少干预行为,就可以增进经济效益,从而增加社会福利。人们不赞成通过官僚机构强制人们去做各种事情,而认为市场的途径效果会更好。

在这个时期形成了一种著名的经济学理论,通常被称为“新古典经济学”,有的时候也称为“经济理性主义”（economic rationalism）。无论是政府、政策顾问还是官僚机构本身都拥护这种形式的经济学,在制定政策和提供服务方面都更多地利用政府内部和外部的市场。这种在经济思维方面的变化深刻地影响了公共部门的官僚机构。有更多的经济学家加入到政府部门,专业人员也比以前享有更多的影响。受到外部集团和思想库影响的政府经济学家拥有各种不同的经济理论,似乎可以提供比传统的公共行政等那些含糊、不清楚的概念更加精确、更加实用和更加连贯的理论。经济学家们及其经济思维在科层体制的较高层面上正在替代传统的公共行政的观念,而经济理论也渗透到新公共管理的实践中。

经济理论在科层体制方面的具体应用就是所谓的“公共选择理论”。这一理论为理论家们提供了可信的武器来支持他们的观点,这就是,传统意义上的政府过于庞大和效率低下,因此也与传统的公共行政模式提供了鲜明的对照。公共选择理论其实就是将有关的微观经济学应用于行政和社会领域的经济思维的体现。

公共选择的关键假定是一种有广泛合理性的观点。这就是：对于一个理性的人必须用激励系统来引导他的行动。不管个人的愿望是什么,其行为都必须受到胡萝卜的鼓励和大棒的制约。这样的理论假定适用于任何不同的领域,同样地也适用于政府部门。一般来说,政府官员就像任何其他人一样并非是受到公共利益的驱动,而是受到他们自身利益的驱动。从这个角度看,官僚们天生并不会很好地工作,因为如有机会他们就会使自己的效用最大化,会让他们自己的利益最大化,而不是公共的利益最大化。政治家不被信任,因为他们关注的也是选票和金钱。

公共选择理论家们通常得出结论是,“最佳的”成果总是由于市场发挥了更为重要的作用,而不是政府扮演了更加重要的角色。尽管这种观点通常具有某种意识形态的特征,也不能作为该理论本身的一条公理,人们却因此论证,大量证据表明,市场常常要比政府的效果更好。

自公共选择理论诞生并力图将其运用于政府事务的结果是好坏参半的。事实上,市场在各种环境下的运作效果也不见得更好。可以认为,公共选择理论关于人类个体理性的假定是过于大而化之了,它忽略了公务员的任何无私或者具有公益精神的行为。此外,还出现了另外一些问题,如在公共提供与私人提供之间的界限的问题。就一个社区来说,可以以牺牲穷人的利益为代价来增进社区的财富,这在资金的使用上可能有助于提高效率,但却有可能带来高度的不平等,从而增加了社会的分层。不过,公共选择理论在实践方面指出了科层体制划分方面的一些问题,并提供了一种可供选择的途径,它为缩减公共部门的活动提供了理论的支持。

三、全球化的影响

世界走向全球化的潮流也影响了公共部门的管理。在公共行政领域,就好比是在社会或者科学理论的其他领域一样,观念的传播和技术的影响如此之快速,乃至国家的界限都日益显得人为化了。与此同时,在全球层面上展开经济竞争的背景下,政府的效能构成了国家竞争力优势的一个十分重要因素。

在实践上,存在着广泛的政府政策领域,均以某种方式影响到国家的竞争优势。这些政策领域包括：教育政策、国家预算政策、医疗卫生政策、反托拉斯政策、宏观调控政策、环境政策、财政政策以及货币政策,还有许多其他的政策。

在向社会提供的公共服务的质量与国家的经济运营状况之间存在着关联性。一个国家的经济竞争力受到卫生、教育、职业培训、税收管理效率、鼓励中小型企业发展这些状况的影响。诸如教育、卫生、税收、调控、环境、财政和货币政策都对一个国家的竞争力产生重要的影响。这意味着从事公共行政的官员和管理人员素质及其工作对于一个国家的全球竞争力具有重要的作用。所以,人们现在也要求公共服务部门比以往具有更大的创新和效能。(www.xing528.com)

假如政府在国家竞争力的提高和走向全球化的过程中起着重要的作用,那么就必须考虑到政府的能力问题。对于政府组织来说,在诸如货币供应、利率、对于资源有效配置、对于突发的通货膨胀或者经济萧条的应付能力等等方面,都提出了更加复杂、更加艰巨的挑战。

而传统的官僚体制的行政模式可能无法提供在这个面临全球挑战的时代所要求的那种能力。这就要求公共行政的模式能变得更加精致、更加深思熟虑,要求具有更加灵活的管理结构。在这方面,创新的企业管理模式对公共部门的管理模式的转型起了先导的作用。所谓的“新公共管理”的模式就是在这样的背景下产生的。目前各国在公共部门管理改革方面的一个十分重要的特征就是不同国家所具有的类似性,似乎在改革的方向上有着总体的一致性。在这方面较为明显的表现就是缩减政府的直接干预和参与的领域。其他方面变革的类似性则体现在诸如预算制度、宏观调控方式、促进竞争以及改变人事制度等等方面。造成这样的类似性的一个主要理由也许在于,各国都有想通过改进政府结构来改进国家的竞争力这样一种共同的需要。

四、现代信息和网络技术变革的推动

关于技术的变革会带来各种社会变革的看法似乎早就成了一种老生常谈。但是,需要强调的是,技术的变革的确影响到了管理,尤其是政府的管理。

传统的行政模式也是随着笔的发展,然后是打字机技术的进步,逐步发展和繁荣起来的。在使用笔和打字机的时代,基本上是一张纸或一个公文的办公模式,如果要进行拷贝是颇费劳动的。这种技术对于严格的等级体制来说是很理想的。公文按照等级上下传递以获得批准或者提供信息,组织机构也就是在反映这样的情况的基础上设计出来的。打印的公文旅行就是这方面的标志。公文旅行的程序就是按照排队签字的方式设计的,这从总体上也反映在相应的组织形式上。

然而,在20世纪早期设计出来的官僚制度到了20世纪晚期,对于快速变化、信息丰富、知识密集的社会和经济来说简直就无法发挥作用。现在,人们可以廉价地收集各种信息和数据并加以传递。可以被转化成为业绩的信息,转过来又使得管理模式分散化。与传统行政模式的原始技术基础相比较,这方面的变化本身就可能导致政府管理方面的重大改变。信息技术,尤其是计算机等办公自动化设备的应用,改变了管理,甚至改变了过去的登记管理的模式。管理人员不必等待公文通过多个等级再传到他的手里,因为各种文本早已出现在他们自己的计算机屏幕上了。信息是分享的,可以以一种即时的形式从高级管理人员那里传递到基层。科层等级制度现在可以变得更加扁平,因为不再那么需要处理和传递信息的中间管理层了。

韦伯的科层体制中注重时间、内容的一个概念就是“办公室”,这里是官员们工作的地方,是公众与其代理人打交道的地方,也是保持文件记录的地方。随着信息技术的发展,这种情况发生了变化。文件记录现在越来越以电子的方式来加以保存,因而可以在同时在不同的地点来获得这些文件。公共的交流也是电子的,有些公务人员可以在他们的家里使用计算机,而不用去办公室。从而,办公室及其管理方式也必然发生变化。随着信息技术的传播,也就不再一定要人们待在一个共同的地方以便具有组织的特征了。所以,选择与传统组织不同的形式也就变得具有实践意义了。

这方面的变革具有带来各种好处的潜力：对于信息系统的进一步利用,对于信息系统组织的方式,以及用于公共行政的信息技术的开发等等,这些都会造福于公民,也造福于整个国家。因此,公共服务的改革和信息学方面的变革应该结合起来,共同创造一个21世纪的公共行政的平台。在不远的未来,电子政务的概念将不仅比目前靠递交书面文件的系统更加高效,还将使公共管理部门变得对于公民更加公平、对顾客更加负责。

关于新的公共管理替代传统的公共行政,主要理由包括：认识到公共服务的功能更具有管理的意义而不是行政的意义；作为对政府规模和范围的批评的反应；经济理论方面出现的变化；企业管理方面出现的相关变化以及来自新技术革命的影响等等。总之,老的模式不再可行了。主导公共部门管理的一种新的范式已经出现,它将公共服务从行政转向管理。需要强调的是,政府及其公共服务对于经济的成功和社会的整合来说是至关重要的。

以前那种行政的、僵硬的官僚模式现在无论是从理论上还是实践上说都不再具有以前那样的信誉了。采取来自经济学和企业管理部门理论的公共管理新模式已经出现,并将整个地改变公共部门的运作方式。21世纪的公共管理将不再是像在20世纪大部分时间里存在的那种僵硬、分层的官僚模式。尽管公共管理的新范式的准确形状尚不清晰,但有一点则是肯定的,那就是,公共管理不再会回到传统的模式上面去了。

本章思考题

1.“行政”与“管理”在概念上有哪些差异？

2.如何把握公共管理的范式转型的内涵？

3.试述现代公共管理变革的主要内涵。

4.推动现代公共管理变革的背景如何？

【注释】

[1]根据各种定义,一般认为“行政”（administration）基本上指的是服从指令和服务（服务上司）。而“管理”（management）则指：（1）取得某些成果；（2）取得这些成果的管理者的个人责任。

[2]改革者通过将测评过程与政府的管理战略战术结合起来而将绩效测度转变成了绩效管理。许多国家将基于项目绩效测评扩展到基于人员的评估。后者也就是对政府管理者的绩效支付制度。这样的制度扩展到了澳大利亚、爱尔兰、英国、美国以及丹麦。——作者注。