现代公共管理变革：基本内涵精要

第四节　现代公共管理变革的基本内涵

自20世纪70年代后期以来,与我国启动改革开放几乎同步,世界上许多国家也开始推行范围广泛、规模庞大的政府公共管理模式的转型。从客观社会现实来说,世界各国的人民都要求有一个效率更高,服务更好,更加廉洁的政府。为此,各国政府也开始采用新的管理理念,进行试验,目的在于提高政府生产力,增进公共管理绩效,以及降低成本。这场变革始终关注的是公民社会治理的问题,也就是关注包括政府在内的公共部门运作机制之间的关联性。这种关联性同样也体现在公民社会内部。作为这场变革基础的实践所考虑的则是,良好的公共管理对于经济繁荣和社会稳定来说是一个必不可少的前提条件。

20世纪80年代以来席卷全球的公共管理变革具有全球性意义,其主要表现在以下两个方面。首先,涉及的国家十分广泛,参与其间的国家包括英国、瑞典、新西兰、澳大利亚、加拿大、美国、韩国、蒙古等；其次,从内容范围上说是全方位的,各国政府都通过管理的改革来重塑政府角色以及政府与公民之间的关系。

这场变革之所以如此引人注目的原因还在于,在较短时期内,众多国家均采取了各自的改革方案和战略,而且,不同国家在所采取的战略方面有着很大的相似性。在这里,我们先将其中的核心理念进行提炼概括,具体体现在以下六个核心概念上。

第一,提高政府生产力。显然,“提高政府生产力”是一个新颖的提法,其实质是如何降低政府成本,或者说,花较少的钱而能提供更多的公共产品和服务。各国公民都要求降低自己的纳税水平,但却不希望降低他们对于政府服务的要求。

第二,引入市场机制。这里涉及的问题是,如何通过引入市场机制的激励因素来消除官僚制度的弊病。一些国家的做法是让部分原先的公共公司（Public Company）民营化,一些国家在公共项目上采取合同制的形式,还有一些国家则越来越多地依靠非政府、非营利机构来提供公共产品和服务。无论何种情况,这些做法都意味着努力改变公共管理的驱动因素。也就是说,采用市场战略来替代传统官僚式的“命令—控制”机制,然后再通过这些战略改变公共管理者的行为方式。当然,最终目的是力求提升政府公共管理的效率。

第三,建设服务型政府。这里所关注的是,如何更好地处理好政府与公民之间的关系。一些国家的民意测验表明,公民对政府机构的信任程度一直处于下降的趋势。许多公民认为,政府缺乏回应性（responsibility）。为了让公共项目更具应对性,各国政府都试图将它们的公共服务提供体制倒转过来。不再是从服务提供者（尤其是政府官员）的观点出发来设计公共项目,并由官僚机构管理这些项目,而是将公民（公共服务产品的接受者）放到首要地位。在不少情况下,这项改革战略意味着给予公民对不同服务方式的选择权。在另外一些情况下,也意味着,需要对公共项目的管理者进行专业化培训,并注重所提供公共服务的质量。

第四,向地方政府放权。许多国家考虑到,为了使公共服务项目更具应对性和更加有效,改革的战略应该是将许多公共项目下放到由政府的较低层面来提供和管理。在一些联邦制的国家（如澳大利亚、加拿大、瑞士和美国）,这项改革战略意味着在体制内部的权力转移。在其他的国家中则意味着,将更多提供公共产品和公共服务的责任转交给地方政府。作为使政府更具应对性的另外一项战略,就是有些政府在公共机构内部分散职责,给予第一线的管理者以更多的权力和激励,以便让他们有能力对公民的需求迅速作出积极的回应。

第五,提高政府的公共政策设计和实施能力。现代政府达成的一个共识是,对于经济社会运行和发展来说,政府并非如传统认为的那样是无所作为的,而是可以发挥积极作用的。这样的作用最重要的组成部分就是借助于公共政策的调控能力。公共政策的成功与否对于一个国家的经济社会发展具有非同小可的作用,这是构成一国国际竞争力的必要条件。

第六,对政府管理的结果负责。传统的政府运作大多是对过程负责,而不是对结果负责。现在关注的则是,政府如何才能履行并更加有效地提供更多更好的公共产品和服务的承诺。因此,改革的战略就是如何以由下而上、成果推动的激励体制,来替代由上而下、基于规则的责任体制。政府公共管理关注的主要是产出和成果,而不是过程和结构。这些大手笔的改革努力是要用基于市场、竞争推动的战术,来取代传统的基于规则、权威推动的过程。不过,这一改革过程远非（通常也十分不同于）只是简单地用市场来替代政府过程,而是要将各方面的努力联合起来,从而构成总体的战略。这就是,让操作性的决策更加贴近第一线；通过将政府过程与市场相比较来提高效率；增强政府对公民的回应；提高政府尤其是地方政府有效管理的能力。

那么,如何解释有许多国家几乎在同时如此积极地推行公共管理的变革战略呢？总起来说,有以下四股重要力量发挥着主要的作用。

首先,从政治角度看。一些工业化国家的政府发现自己处于公民的激烈批评之下,需要解决公民对公共部门信任度和信心下降的问题。这也就是说,要转变基本的治理体制,设计更加有效率的制度安排,重塑与公民的关系。一些发展中国家感到,它们也处于类似的社会压力下,这就是必须顺应社会推动经济迅速现代化的要求。

其次,从社会角度看。一些国家面临深刻的社会转型。举例来说,在南非,随着种族隔离制度的结束,南非政府必须找到让被剥夺选举权的黑人参加政治生活的途径。东欧国家正面临着重建任务,许多工业化国家人民的生活水准在下降,不少家庭现在需要有两个工资收入者才能维持以前只要一个人工作就能维持的生活水准。此外,世界各地的社会都在努力应付从传统工业时代向信息时代的急剧转型。新的理念以令人头晕目眩的速度传播,企业（包括政府）如果不能跟上发展的步伐就会在国际竞争中遭受沉重的打击。这些转型压力推动各国政府坚决地走上改革之路。

其三,从经济角度看。20世纪90年代后期亚洲金融危机,以及其他危机对东亚各国的经济结构带来了深刻的挑战。在经历了若干年的“亚洲奇迹”以后,经济危机给东亚的政府造成了严重的挑战和紧迫的改革压力。另外一些国家,如新西兰和英国则通过发动改革来扭转经济的停滞不前和推动经济的增长。许多国家的公司领袖都抱怨政府尤其是政府的税收和管制政策制约了经济增长,限制了他们企业的全球竞争力。因此,诸如放松管制、民营化以及其他增加工作机会和推动经济增长的战略,都成为争论的核心问题。(www.xing528.com)

其四,从国际角度看。各国政府发现,自己处于经济全球化的竞争压力下。一些重要的动议,包括军事、经济和政治等方面,均需要进行仔细的国际协商和合作。欧盟国家正加速其政策协调,并形成一个超国家结构,以塑造未来。与此同时,一些国际组织,包括联合国、世界银行、国际货币基金组织、美洲开发银行和世界贸易组织在塑造世界共同体方面扮演着十分重要的角色。非政府组织的数量已经变得十分庞大,并在政策咨询和公共服务提供方面发挥重要的作用。因此,公共管理必须适应国际通行规则,否则,经济就难于有效参与国际竞争。

这里需要指出的是,这场全球性公共管理改革运动的最为重要的方面在于寻求增进政府与公民社会的关系。改革所追求的是增强政府满足公民期望的能力。

事实上,这场变革构成了人们关于政府治理模式争议的重要组成部分。这里蕴含的一项假定就是,曾经的政府治理模式不一定能够有效应对新世纪的挑战。迫切需要回答的问题诸如：政府公共管理的职能究竟是什么？政府应该如何最好地去实现新时期公共管理的主要目标？为实现这些目标政府需要具备什么样的能力？民族国家与多国组织、商业部门以及非政府组织之间的关系应该是怎样的？政府如何能够最好地体现民意？如何通过公共管理来增进作为整体的公民利益,而不是受制于一些狭隘的利益？如何将公民的不信任和不认同感降低到最低程度？因此,这场公共管理改革运动是奠定在这样的概念基础上的,亦即,良好的政府公共管理（涉及使命、角色、能力和关系等）对于经济繁荣和社会稳定来说是一个必要条件（如果说还不能成为充分条件的话）。

当然,在实践上说,公共管理的改革在各国实践中表现之不同就好比世界各国本身存在的差异一样大。在韩国,人们争论的问题是,因亚洲独特的文化和政治特点,是否也应要求改革必须适应本地区的情况；墨西哥政府发起了一场两条战线的改革运动,这就是,同时要求提高政府效率和减少腐败；芬兰增强了其以成果为导向的管理体制；美国提出的是“重塑政府”（Reengineering Government）；英国则对传统的官僚制结构提出了多方面的批评。一些不发达国家常常感到,自己处于需要学习一些发达国家新改革方案和需要形成自己基本管理能力两种压力的夹缝中。

总而言之,这些改革用市场推动的竞争和激励来替代传统的政府官僚制和权威,使目标和成果更透明,让政府管理者在决定如何实现这些目标方面更具有灵活性。这些改革寻求的是要精简政府职能的范围,以及确定如何才能最好地履行这些职能（或者由政府来完成,或者由政府以外的机构来完成）,并将成果作为衡量职责的最终尺度。

就各国的改革实践来说,都具有基于本国实际的一些不尽相同的做法。以新西兰为例,简要概括一些具有典型性的做法。

民营化和公司化。新西兰政府让许多国有和国营的服务民营化（其中包括电话、石油、保险、邮电和航空公司）,政府出售了20多家国有的公司。然而,比民营化更加得到重视的是要提高国有企业的生产力。政府将国有企业看作政府拥有所有权利益的实体,它们的作用就是为纳税人提供最大的回报。1986年颁布的《国有企业法》,将这方面原则写进了法律,这是新西兰改革最早也是最为重要的一部法律。

绩效承包。1988年的《国家部门法》和1989年的《公共财政法》巩固了核心部门的改革成果。这些法律给予首席执行官在聘用员工和支付薪水方面以很大的灵活性。首席执行官自己也从终身任职改为5年合同制。新西兰政府在政府官员与政府管理者之间基于成果的契约关系是其改革的基石。^[2]

产出预算。1988年的《国家部门法》使政府管理者要对绩效负责。尤其是,这项法律寻求从对投入（所使用的资源,尤其是税收得来的金钱）的责任转向对产出（所产生的活动及其质量）的责任。新西兰的改革者坚持,政府管理者必须对他们所能控制的成果负责。许多政府项目是通过行政中介来运作的,或者说,其成功有赖于社会因素。例如,社会福利项目的成功可依据项目运作的状况,同样地也可以依据经济的运行绩效。

战略规划。自1992年以来,新西兰政府形成了综合的应计增益（accrual）的预算制度。大多数政府都是根据现金来进行簿记（也就是用每年税收收入现金减去同年的政府开支）,而新西兰则成为世界上第一个采取应计增益方法评估项目成本的政府。应计增益会计方法迫使新西兰政府官员在决策时必须考虑决策的全部成本。另外,新西兰1994年的《财政责任法》规定政府必须确定其财政目标,并对实现这些目标的状况进行报告。

当然,新西兰的改革还只是英联邦国家中的一个案例。澳大利亚也发动了同样强有力的变革。与新西兰的改革不一样的是,澳大利亚的改革十分注重依据经济学理论来转变公共管理激励机制（如“使管理者去管理”）,关注的是如何消除阻碍有效管理的障碍（让“管理者管理”）。澳大利亚人要比新西兰人更加关注对产出的评估。此外,加拿大也进行了广泛的改革来缩减政府的规模,改进在不同种类公共服务之间的协调性。

知名度较高的当然是英国的改革。在1982年,撒切尔提出了她的政府“财政管理动议”。这项动议的核心是要将政府根据职能划分为几个职责清晰的中心,确定每个中心与成果产出相关联的成本（在应计增益的基础上）,并且让公共管理者严格地对他们的成果负责。这项动议十分强调用工商部门的方法来提高生产力。在随后一些改革战略中,强调将为顾客服务的因素与提高生产力的功能结合起来。例如,英国提出了著名的“公民宪章”,其中对政府项目建立了服务标准。政府的许多部门被转变成为一些相互独立的机构,这些新的机构根据它们与母部委的合同来生产公共物品。与此相应地,这些机构也可以更加自主地利用资源。采取市场检验方法（如将公共物品的提供更多地民营化,并将其余的公共服务置于市场竞争的压力下）的目标在于提高效率。尽管关于这一管理主义变革的长远影响还有待判定,但它在最初的20年中在威斯敏斯特国家中所带来的明显的成效则是不争的事实。

美国的改革在克林顿政府时期达到高峰,具体设计并领导这场变革的是克林顿政府的副总统戈尔。不过,与威斯敏斯特国家的变革相比,美国政府参与这场管理改革运动中在时间上要晚了不少,涉及的领域以及在深度上尚不及英联邦国家。美国一旦启动全面改革,涉及的政府部门很多,在步伐上比其他国家更快。这里提出的口号是：“重塑政府”——让政府更加精干、更加便宜和更加有效。另外,美国的改革关注的是改变官僚的行为,而不仅是转变政府结构和过程的基本内容。