现代公共管理学：解析公共行政与公共管理

第一节　公共行政与公共管理概念解析

“行政”与“管理”不是同义词,^[1]它们在公共部门中的运用也是不一样的。公共行政是指公务活动,公务员执行的是他人制定的政策。公共行政注重的是程序、将政策转化为行动和办公室的管理。“管理”则涵盖“行政”在内,还涉及组织,亦即以最高的效率来实现目标,并对结果真正地负有责任。公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理设计的内容则更加广泛。一个公共管理者不仅仅是要服从指令,更注重的是取得“成果”,并且对此负有责任。

公共管理研究的是战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标。“公共管理”一词涉及的范围似乎比执行性的“行政”的范围更广。其次,公共管理不一定只发生在组织机构内部。“公共行政”一词则完全和政府体制结为一体。

这里所要论证的是,行政的含义要比管理的含义更为狭窄,功能也更少一些。因而,从一般行政转向公共管理意味着在理论和实践两个层面上的重要变革。当然,相关的英语表达本身存在着不够精确和包含动态变化意义。在英语里面,光“行政”（administration）这个词就有不下14种的含义。在“管理”和“行政”这两个词之间存在着相互不一致的地方,这一点是很明显的。

根据各种不同的定义,可以论证,“行政”在根本上就是要遵循指令和服务。而“管理”的概念则包括了：首先是需要获取成果；其次是管理者本身具有获取成果的使命或责任。

所以,行政与管理不是同义词,它们在公共部门中的应用当然也是不一样的。公共行政是服务公众的一种活动,公务员执行别人下达给他的政策。这里涉及的是程序,涉及的是将政策转变成为行为,涉及办公室的管理。管理的确包括了行政,但更包括了以最大效率来实现目标的组织,当然也意味着获取成果的真正责任。可是这两个要素并不一定体现在传统的行政体系中。公共行政集中于过程和规矩,而公共管理则包括了更多的内容。公共管理人员不仅仅是要遵循指令,更多的是要关注取得成果,并要对此负责。(www.xing528.com)

虽然传统的行政体制取得了一定的成就,但是,随着经济的现代化,显然也需要推进公共部门的现代化。行政的职能低于管理,因为行政是按指令行事,而管理则要求取得成果,并且要求管理者对此负有责任。

公务员现在越来越把自己看作管理人员,而不是行政人员。这就是说,他们认为自己的功能是促使组织达成目标,并对取得的成果负有真正的责任,而不仅仅是遵循命令。所以,公共管理这个词得到了人们的赞赏,而行政则显得老式了,如果不说过时了的话。

从这种语义学的讨论中,我们可以看出,根据行政概念的公共服务是与根据公共管理的公共服务不相同的。事实上,在这样两种公共服务之间存在着不断的、无法消除的张力。正如我们看到的,在许多地方,公共行政的概念是渗透在体制和人们的头脑中的,根深蒂固难以变更。不过,实际的变革要比仅仅名称上的变革更具根本意义。一旦采取管理的概念,随之而来会有一系列的变化：职责的变化、外部关系的变化、内部体制的变化和政府自身概念的变化。这一点可以通过对传统的公共行政模式

和新的公共管理的比较和对照中清楚地看出。