现代公共管理学：公共利益内涵解析

第二节　公共利益的内涵解析

在世界各国的学术研究中,学者们对公共利益的界定不尽相同。最为普通而基本的解释是,公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众、公用需要的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中,公共利益也称之为公共政策（public policy）,主要指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准。该原则要求将一般公共利益（general public interest）与社会福祉（good of community）纳入考虑的范围,从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。根据日本学术界的基本观点,公共利益或公共福利,应当是社会中个人利益的集合,是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。我国台湾地区的有关规定将公共利益作如下列举：（1）国防设备；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共卫生；（6）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育学术及慈善事业；（8）国营事业；（9）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。

我们认为,从公共管理的角度判断什么是公共利益时,应该考虑以下几个方面的特质。

第一,公共利益具有客观性。公共利益的客观性表现在它客观地影响着社会公众整体的生存与发展。公共利益不是完全主观地从不同的层级利益中剥离出来的,不因各个利益主体认识上的不同有所改变,而是独立地真实地存在于各种利益之外的利益,通过适当的途径和程序来判断和界定的公共利益实现了客观存在和主观认识的统一。

第二,公共利益具有公民共享性,即整体性、相对普遍性和共有性。公共利益不应是个体利益的简单相加,也不应是多数人利益在数量上的直接体现,而应是社会共同的、整体的、普遍的利益。因此,判断公共利益内涵时,不应仅仅考虑个体利益的正当需求,应在不同利益格局中选择利益综合体,维护公共社会的价值体系。总之,社会公共利益具有整体性和普遍性两大特点。也就是说,社会公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而不是特殊的利益。公共利益当然涉及多数人与少数人的利益问题,但并不能说多数人的就一定是公共利益,公共利益还必须有价值判断。(www.xing528.com)

第三,公共利益具有一定的不确定性。公共利益在实体法上是一个广泛存在的概念,但毋庸置疑它又是一个不确定的概念。公共利益的最大特别之处,在于其概念内容的不确定性。这包括了利益内容的不确定性以及受益对象的不确定性。利益的实质是某种价值,社会客观事实决定利益的形成和同时期的利益价值的内容,而社会客观事实本身是不确定的,利益内容也就具有了不确定性。受益对象的不确定性源于公共概念的不确定性,人们通常会将“公共”理解为许多个体的集合,但是,“许多”又是一个没有界限的概念。

另外,我们应该看到,尽管国家和政府会成为公共利益的代表（至少在名义上可以这样说）,公共利益还是不同于国家利益或政府利益。国家利益或政府利益与公共利益在某种程度上会呈现出重合状态。从历史的角度看,居于统治地位的阶层的职能总会包含着实现对一定公共事务的管理,诸如实现国家或民族的完整性、发展文化与教育、促进科技进步、合理开发和利用能源、增加社会财富等。这方面管理的目的与巩固统治阶层的地位和维护国家合法性之间存在着一定的重叠性。因为,这方面的管理也是一国全体公民在正常生活中所必需的。此时,公共利益与国家利益或政府利益是一致的,国家利益或政府利益属于公共利益范畴。

但是从历史上看,当国家作为统治阶级进行阶级统治的工具,其利益主体从根本上说是统治阶级,其占社会成员数量的比重与被统治阶级相比是少数的,这就出现了代表少数人利益的国家利益与要求是多数人利益取向的公共利益之间存在着很大的不一致性。国家组织政府代表国家行使公共权力,执行公共职能,管理公共事务。政府在一定意义上也可能成为利益主体。所以,政府本身并不一定绝对代表公共利益,在公共利益之外,政府可能还会有代表自身利益的倾向。

此外,在公共利益的判断中,我们还需要充分考虑到公共利益的历史性、条件制约性等等的尺度。