在分析公共部门管理的对象和任务时,我们之所以要把企业管理与公共部门管理作一比较,主要是为了进一步了解两者的联系与区别。从大的方面来说,企业管理与公共部门管理都属于管理的范畴。就管理本身而言,它是人类一种普遍的社会活动。随着社会经济的进步,人类对管理活动认识的深化,管理的内涵更加丰富,管理的外延不断扩大,人类管理活动日益频繁,管理的方式也愈加复杂。虽然不同领域的管理有着不同的具体内容和形式,但管理的构成要素则基本是相同的,即任何一项管理活动都离不开管理主体、管理对象、管理目的、管理职能与方法以及管理环境等基本要素。从这个意义上说,都属于人类管理活动的企业管理和公共部门管理,两者有着密切的联系。当然,公共部门管理与企业管理毕竟是两种不同的行为领域,它们的差别也是显而易见的。
作为一个独立的领域,公共部门管理以及公共管理机构的行为已经越来越呈现出其特定的范围和特殊的规律。尽管在西方公共行政改革中,引入了一些现代企业管理的理念和管理方法。然而,公共部门管理与企业管理毕竟是两个不同的领域,两者的差异和区别仍然是明显的。
首先,公共部门管理与企业管理的目标有重大差异。正如我们在前面所指出的那样,公共部门管理追求的根本目标是要提高社会成员的生活质量,为社会成员提供非盈利性的产品或服务。即使在某些方面,公共部门管理机构在提供公共物品和服务中也会收取一定的费用,但是,这并未改变其非营利的性质。公共部门管理活动的这种性质决定,作为公共管理主体的政府及其他公共管理机构,在公共管理活动的过程中,必须在国家立法机关的授权和国家的法律、法规的严格控制之下来进行。公共管理的权限、组织形式、活动方式、基本职责和法律责任等也必须通过严格的法律条文明确予以规定。而企业管理则不同,通过生产和销售产品或服务,追求利润的最大化,是任何一个企业追求的目标,也是企业管理的根本目的。企业管理的这种营利性质与公共部门管理的非营利性质是完全不同的。在企业管理中,法律无疑也是十分重要的。但是,法律对企业管理活动的约束,主要体现在它的外部制约性方面。企业的经营活动必须符合法律是其营利的附属物,而不是它的源动力。
其次,公共部门管理与企业管理赖以生存的经济来源也有根本区别。由于公共管理是一种非营利性的社会活动,又是政府的重要职能之一,因此管理所消耗的资源是公共的,所需要的经费预算主要来自国家的财政收入,属公共财政的范畴。这就决定了,行使公共管理权力的公职人员不能随意地去支配这些费用,同时应使其管理活动尽量公开化,并接受纳税人的监督。而在企业管理中,企业赖以生存的物质基础是企业在市场竞争中所获取的利润,企业所需要的各种资源来自于投资的回报。因此,企业的经费预算、企业的消耗等都属于企业自身的行为,不受社会的制约。这与公共管理活动也是完全不相同的。
由于公共部门管理与企业管理在以上两方面的差别,决定了两者的运作机制、管理方式以及管理人员的选拔等都不尽相同。这在一定程度上也反映了这两种管理方式的内在要求。
在分析了公共管理的基本内涵及其与公共事务、公共权力以及企业管理的关系之后,我们可以对公共管理的研究对象作一简要概括了。按照管理学的基本原理,任何管理活动都必须具备管理主体、管理对象、管理目标、管理职能和方法以及管理环境五个基本要素。作为人类管理活动的一个主要领域,公共管理主要研究的是对公共事务进行管理的规律和过程。在公共管理活动中,管理的主体是居于社会权力中心的政府以及其他非营利和非政府公共机构；管理的客体是涉及内容极为广泛的各种公共事务；管理的目的是为了维护社会成员的共同利益,提高社会公众的生活质量,促进社会整体协调发展；管理的方式是运用公共权力,采取各种手段,对涉及全体社会成员的共同利益、生活质量等一系列活动,进行有效调节和控制的过程。(www.xing528.com)
本章思考题
1.现代公共事务的具体特点是什么？
2.现代公共管理的主要对象包括哪些？
3.公共管理对象有哪些主要特征？
4.公共部门管理与企业管理有哪些同异、相关性、互动性？
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