现代公共管理的主要对象

第二节　现代公共管理的主要对象

从广义的政府功能角度看,政府发挥着两个方面作用,一是发挥政治权力的效能,二是履行公共管理的职能。作为一种行为过程,公共管理的目的在于维护公众的权益及其利益,出于公益促进社会协调发展,以及为社会公众提供所需的各方面的公共服务。如上所述,公共管理所涉及的公共事务范围十分广泛,并处于动态的过程之中。而政府的公共管理职能又可分解为经济管理的职能、社会管理的职能,以及各项公共服务的职能等。这就是说,政府除了履行国家的政治职能以外,必须承担起社会公共事务管理的各个方面责任,这几乎涉及人类社会活动的各主要领域。

为了便于把握起见,我们将公共管理的对象——公共事务,大致分类为以下几个大的范畴,它们分别是：（1）社会公共问题；（2）社会公共项目；（3）社会公共资源。

一、社会公共问题

人类生存无时无刻不是处在应对问题和解决问题的过程中,所以,问题的存在是一种普遍现象。无论对于组织、团体,还是对于个体来说,在日常的工作和生活中总会遇到各种各样的问题。因此,解决问题,就成为实现集体或者个人目标、推进事物向前发展最重要的环节之一。不过,作为公共事务的问题,一般来说,只限于社会普遍共同的问题。举例来说,有人常常谈及的人类生存周围环境的问题,城市道路交通拥堵的问题,各种人口的问题,社会犯罪与社会秩序的问题,稀缺资源的合理利用问题,还有社会弱势群体保护问题等。这些问题都属于公共领域的共同性问题,也是关系到绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题。说这些事务具有公共性,一方面是因为它们是社会群体共同面对的问题；另外一方面,它们并非能够由个体的努力所能予以解决的。这些社会公共性的问题有赖于政府这样的公共权威机构制定相应的公共政策、采取相应的措施,方能有效地予以解决。所以,社会共同性问题的确认并予以解决,构成了公共管理的一个主要的方面。

在任何社会和任何时代,都面临着这样或那样需要重视和解决的公共性问题。就现代社会来说,诸如公共卫生与基本医疗、自然环境保护、城市公共交通、社会公共安全、公共基础设施等,都是公众每天都需要共同面对的社会公共问题。从静态的角度看,社会公共问题是多种多样、错综复杂的。从动态的角度看,当某些社会问题得到解决后,又会出现新的需要予以解决的问题。当然,政府公共部门也没有能力去同时解决所有的社会问题,只有当一些社会问题突出出来,处于公共组织机构职责范围内,或者说在与其公共管理目标相符合的情况下,它们才会成为公共管理的对象。一般来说,现代公共管理所要解决的社会问题相当广泛。如果我们加以分类的话,它们应该包括诸如文化教育领域的问题,社会安全领域的问题,公共市政管理问题,公共医疗卫生的问题,公共交通管理的问题,自然环境保护的问题,城市住房问题,老年人的问题……

既然纳入公共事务管理对象的并非全部社会问题,那么,我们是否可以采取一些原则,以便有效合理地筛选出那些需要纳入公共管理范畴的社会公共问题。我们至少可以提出以下的选择原则。

一是这些问题具有强烈的社会关注面。这里可能包含两个方面的含义：其一是它们涉及广泛的社会群体,影响社会整体健康运行目标和运行进程,因而牵涉到较广范围内所有人的利益；其二是它们已经成为公众化的问题,也就是说已经为广大公众所关注,因而产生了迫切希望加以解决的共同愿望。例如,交通事故频发的问题、大面积食品安全的问题、青少年吸食毒品的问题、拐卖妇女儿童的问题等。

二是这些问题具有客观现实性。需要政府公共部门予以解决的社会问题应该处于现实状态,而不是带有猜测性的。或者说,作为公共管理对象的社会问题应当是现实存在的事实,并非主观想当然的。它是一种有必要在当下或及时予以解决的问题。既然它与所有人或大多数人相关,为大多数人所关注,那就必须抓紧解决,方能维护公共利益和满足公众的意愿。

三是这些问题具有一定的变化动态性。作为公共管理对象的社会问题并不是固定不变的。它们可能随着社会的发展和各种环境条件而发生变化。需要解决的社会问题本身也会发生变化,旧的问题得到解决后,还会出现新的问题；此时此地是需要得到管理的社会问题,彼时彼地也可能不再是公共管理的对象。所以,这就要求公共管理者采取变化的动态的眼光去分析界定公共管理所涉及的问题对象。

四是相对可控和不确定性。也就是说,属公共管理范畴的社会问题,是可控性与不可控性的统一。社会问题一旦被纳入公共管理的对象范围,它必定是人们所知晓和意识到的,对它的重要性、解决的必要性都有一定的理解,这些就是问题的确定性。但另一方面它所涉及的环境因素、前提条件等无时不在变化,而且这些因素极其复杂,因此人们对它的把握不可能是绝对正确的,也不可能完全无误地预测对它加以解决所带来的结果是什么。这些情况体现出社会问题在公共管理的对象范围内仍有某种不可控性和不确定性。

公共管理更多地是要解决社会面临的共同问题,所以,强调公共利益,重在结果管理,突出公平等,实质上都是基于公共组织对外部社会实施管理的价值取向。在政府管理研究中,围绕着提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府内部管理上。加强政府自身管理当然也是必要的,但是,对于社会问题的管理最终还是体现在外部管理,即对社会公共事务的管理上。无论政府,还是政府以外的其他公共组织,都需要把对外管理的质量作为衡量其绩效的最终标准。

二、社会公共项目

公共项目也可以成为公共管理的直接对象。假如说,对于社会问题的管理具有相对被动意义的话,那么对于公共项目的管理则更多地是具有朝着某个社会建设目标努力的主动意义。就公共项目的形态特征来说,我们在这里可以将社会公共项目区分为“软项目”和“硬项目”。软项目诸如“精神文明建设”、“公民普法教育”等社会建设项目。硬项目诸如“城市污水处理工程”、“防灾建设工程”等基础设施建设项目。对公共项目的管理可以包括以下一些基本步骤：

（1）把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段,以有效地实现公共管理的目标。

（2）仔细考虑每个步骤之间的关系,尤其是与特定的结果之间的关系。也就是说,它指向与达到某种为一定社区所有人们利益相一致的结果。

（3）明确每一步的实施者和责任者,即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有清楚的分工与责任。

（4）形成清晰、准确的时间表,包括每一步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该是预定的。

（5）经常检查资源分配与预先规划是否相符合。整个项目的预算应当是确定而合理的,不能模糊不清或不切实际。同时,应对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态检查。

公共项目直接关系到人们的生活环境和生活质量,是看得见、可感知的公共管理行为,所以,必须对它加以高度重视。(www.xing528.com)

首先,公共管理人员应善于把政策原则、管理目标（理想）转换成具体的公共项目。如果没有项目的制定,人们就看不到公共管理的作用,以及它与人们生活的直接关系,这就不容易调动人们积极参与公共管理。

其次,在制定项目规划以后,要加强项目的实施与管理。尤其要对项目的结果和资源配置与使用情况,实行有效的监控,建立、完善项目管理的反馈机制及相关的责任制。任何项目规划书都不可能事先完全考虑周到,预料到所有的细节问题,这就需要经常听取反馈意见,以便及时调整和修改规划。公共管理中的项目,是指公共管理机构依据一定的公共政策而采取的具体行动,是把公共政策具体化的过程。在公共管理中,制定政策无疑至关重要。但制定政策的机构不限于公共管理机构,还包括立法部门等。后者在公共政策的制定方面,发挥着更重要的作用。公共管理的一项重要任务就是要把有关的政策变为现实,使其不仅仅停留在行为指导的层面。而公共项目正是把公共政策具体化。从这个意义上说,公共项目不仅是公共管理的重要内容,而且是最直观、可见的管理行为。

在公共管理过程中,通过确立公共项目,可以使公共政策具体化。一般说来,所有公共项目都直接关系到人们的生活环境和生活质量,因此,公共项目的确认和对公共项目的有效管理,都直接关系到一定时期政府公共政策的实现。为了加强对公共项目的管理,不仅要注意项目预算、质量、结果等各个具体环节,而且要有严格的实施项目的组织保障,建立相应的责任机制。

三、社会公共资源

为一定社区的人们共同拥有的财产,称为公共财产,俗称公物。它在名义上是每个人都享有的财物,但实际上任何个人都不可能完整地得到它、占有它和使用它。公共财产是公共物品,是由公共财政支出的,其来源是纳税人的税收。因此,每个公民都有享有的权利,但它不是单个个人所购买的产品,故只能作为公共物品而存在。

作为公共管理内容的资源是有待定含义和范围的。一般说,为一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产,都属于公共管理资源的范畴。这些资源主要包括：自然资源、公共物品、公共信息、公共企业以及人力资源等。

纳入公共管理对象的公共财产和资源主要包括以下几类：

（一）公共设施与物品

也就是特定社区所有人都有可能享用和受益的物质性存在,而且本身就是产品,如图书馆、学校、医院、城市道路、路灯、桥梁等。如果不是一定社区所有人们都可能享用,而仅仅是部分人可能享用的公共物品,则不属于公共管理的范围。所以,对大范围和更高级别的公共管理机构来说是公共财产的东西,对小范围和较低级别的公共机构必然是公共财产,但对小范围和较低级别的公共机构来说是公共财产的东西,对更高级别的公共机构却不一定是公共财产,但它们都是“公物”。

公共物品是指一定社区内所有人都可以享用和受益的公共设施、公共物品的总称。它与自然资源的区别在于,公共物品首先必须是一种生产品。如果不是一定社区所有成员都可享用、而只为部分人享用的公共物品则不在公共管理的范围之列。比如能源、道路、桥梁、交通标志、城市的公园等都属于公共物品；而那些有一定限制条件的公共物品如专用道路等,则不属于公共管理的范围。

（二）公共信息资源

即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品,包括文化产品、科技成果、经济信息等等。人们一般把信息、物资、能源三者共同作为现代人类社会赖以生存和发展的基础。其中,信息居于首要地位,这足可以看出,信息是一种极为重要的资源。但信息资源也有两大类,一是一定社区人们所共同拥有和可能享用的信息资源,二是只有局部范围内人们可享用的信息。只有前者才是公共管理的对象。

公共信息是指一定社区的全体成员共同拥有和可以享用的各种精神产品,如经济信息、科技成果、文化产品等。作为一种资源,信息在现代社会中的作用显得愈加重要。纳入公共管理范围之内的信息,是指那些为一定社区的成员共同拥有和可以享用的信息,而不是指供部分人拥有和享用的信息。

（三）公共人力资源

公共人力资源也就是一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源。在种种社会资源中,人力资源是最活跃和最宝贵的财富。因此,人力资源的利用、开发和发展成为特定的公共管理机构必须重视的方面。对人力资源的管理包括人力资源的形成（培训、激励、更新、引导）、利用和开发等诸多方面。当然,这是作为公共管理对象的人力资源,不是指公共管理机构对其内部人才的管理、开发、培训和利用,只有社区共有的人力资源管理才属于公共管理的范畴。公共人力资源是指一定社区的劳动力、人才所形成的社会资源。作为公共管理的内容之一,人力资源管理并不是指一个单位内部对其人才资源的开发利用,而是指一定社区的共有人才资源的开发和利用。由于人力资源是社会资源中最活跃、最积极的因素,任何国家的公共管理都不能不关注这个领域。

（四）公共自然资源

即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件,如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等等。这些资源显然不属于个人所有,是一定社区的共同财产。对它们的合理利用与开发、保护与再造是公共管理的重要内容。公共自然资源是社会赖以生存和发展的各种自然性物质条件和基础,诸如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等。这些资源虽然属于一定地区人们的共有财产,一般不属于个人所有,但是,如何合理对其开发利用对社会的整体发展影响极大。所以,公共自然资源就理应成为公共管理中的重要内容。

（五）公共企业与公司

所谓“公共企业”主要是指由国家投资兴办的国有企业。公共企业属于公民共同所有,它是由纳税人的税收所建立起来的,是通过公共投资所建立起来的。公共企业或者公共公司建立的主要目的是为公民或者城市公民提供各项基本的公共服务。比如,城市公交、城市轨道、煤气公司、自来水公司等等。因此,对其良好管理是公共管理机构应尽的责任。当然,不同性质的公共机构所管理的公共企业范围不尽相同。公共管理机构管理公共企业的基本职责之一就是要让其保值和增值,产生公共收益,这也是公共投资的目的。中国作为一个社会主义国家,相对于其他国家来说,具有较为庞大的国有企业和公共企业财产资源。