现代公共管理学：兴起的时代背景

第一节　现代公共管理兴起的时代背景

在任何一个现代社会中都不可避免地存在着大量的需要加以良好管理的公共事务。社会越是进步,公共事务就越是丰富。公民个人可以经过自身努力来满足自己的众多个人需要。但是,他必定还要依靠各种公共机构来满足自己许多其他方面的需要,实现自己的许多目标。比如,为了求学,公民需要进入各类、各个层次的公立学校；为了医治疾病,他必须进不同的公立医院；在事业上和年老的时候需要得到各类的社会保障和照顾,等等。此外,公民还时时要光顾博物馆、图书馆。去这些地方虽然也需付出成本,但基本上不是光顾者自己付费的,至少不用当下付费。这些都是通过公共财政和公民纳税渠道来予以支付的。

在传统社会中,当人们需要帮助的时候,他们天然的帮助者就是他们的家人、亲戚和邻居（如原始部落的族人、封建时代的大家族、乡村邻里等等）。然而,现代社会与传统会有很大的不同。随着传统的家族大家庭被现代的所谓“核心家庭”所取代,随着社会分工的不断细化和加大,随着现代人们迁徙距离的加大和迁徙频率的加快,随着社会结构的复杂化,原来的援助方式行不通了。于是,就涌现出大量的需要整个社会一起承担的公共服务,就有无数需要通过公共部门的管理来处理解决的问题。

现代社会公共事务的复杂化和多样化,除了上述人生中的生老病死、个体生存发展的事务之外,还出现了大量跨越国界和国际性的事务,诸如环境保护、生态、外空间、地球变暖、地球的沙漠化、艾滋病、恐怖主义等等问题。由此而有了日益增加的国际性公共组织,诸如联合国、世界银行、世界贸易组织、外层空间保护委员会、地球之友协会。

我们看到,在不同的国家,甚至在同一个国家的不同地区,处理公共事务的方式很不一样。在有些国家,政府出面唱主角,将国民从摇篮到坟墓一生中可能出现的种种需要包下来。另一些国家却主要是依靠民间性质的非营利组织来满足人们的需要。这方面的情况差异不仅是出于各国不同的历史文化传统,还在于人们对于市场经济的理解,以及对于有关诸如效率、公平、竞争等价值观的理解等等。

究竟哪些人类事务属于公共管理的范畴,应该以什么样的途径来对这些事务进行管理,管理的主体是谁,以及以什么样的标准来衡量管理的质量等等,这些都是摆在人类社会及其政府面前的重大课题。

过去比较狭隘的行政管理理念已经滞后,不太适合时宜。它正在被更加广泛意义上的公共管理理念所取代。这从部分的意义上说,是由于公共事务已经渗透到了人类所有的经济活动、社会活动的方方面面。由于所涉及的领域极为广泛,“公共管理”事实上是多种学科及其子学科所共同关注的领域。相应地,任何想对政府以及政府干预的事情获得适当理解的人,也都必须学会读懂不同学科领域的文献。如果不能做到这一点,将会在自己的理解中以偏概全。管理学的专家常常自以为是地忽视或者排除自己所不了解的那些相关学科的洞察与发现。这也就是他们最易于犯的以偏概全的毛病。

现代公共管理之所以不同于传统意义上的行政学的另外一个重要方面,还在于现代公共管理的主体不再是政府独占,它还涵盖了从事于公共事务、社会管理,服务于公共利益的其他相关的公共组织和社会组织。从这个意义上讲,从事公共管理组织是一个以政府组织为主的,包括相关公益组织在内的,面向全社会的开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理还需有若干配角。

在这方面,我国的情况应该说与国际的发展是同步的,名义上称之为“行政管理”,实际上政府管理的理念正在转向公共管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）。这确实是理念上的一场变革。从这个变化中,我们可以关注两个方面的内容：一是管理主体从单一的政府角色发展到包括政府、各类非营利组织和非政府公共组织（如社区）在内的多元主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力,下放给一些其他社会公共组织。当然,政府对于社会公共事务的管理模式与以往的治理模式相比发生了很大的变化。从我们每天电视上有关新闻和专题报道中,我们也越来越多地看到,政府的官员们谈到最多的是如何与国际接轨,政府要更多地考虑如何为企业（不管是什么性质的企业）服务,而不是让社会和企业围绕着政府转。

我们认为,推行公共管理实践的发展、开展公共管理理论研究,更为重要的意义在于推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革,而要从政府与社会,政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲,现代公共管理要以一种开放的思维模式,动员全社会一切可以调动与利用的资源,建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。(www.xing528.com)

政府不仅要下放权力和放开管制（如近期在我国人们经常谈到的减少政府审批制度）,更多地是要认真考虑还权于社会,还权于公民。在高度集中的计划体制下,政府权力太大,剥夺了大量本应属于社会的权力,造成了社会自我管理能力的大大萎缩,使得公民社会不发育,也使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。

我国经济体制改革、行政体制改革所面临的对应目标,应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化。关于经济的市场化取向,人们已有共识。而行政体制改革基本上却还常常停留在政府机构的改革上。更多地是从政府自身需求安排的,没有形成政府与社会较好的互动关系。这样,政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化,我国行政体制改革就不会彻底。社会的共同事务应由社会自己来做。由政府独家包揽一切社会事务和实施管理,并且缺乏健全的监督机制,由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及其在公共管理中的核心地位是片面的,但是用政府管理包办公共管理也是行不通的。

从国际上看,当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学的体系,为公共管理学科的崛起作了铺垫。近数十年来,随着科技革命及经济的自由化、国际化趋势,政府面临的内外矛盾日益尖锐,原来的“万能政府”已捉襟见肘。如何提高国家竞争能力,快速应对来自各方的严峻挑战,避免“市场失效”（market failure）、“政府失效”（government failure）,成为各国政府面临的共同课题。于是,西方各国兴起了以“政府再造”（government reengineering）为主要内容的第二次行政改革的浪潮。

改革的实践对传统的公共行政理念提出挑战,导致了20世纪80—90年代在世界范围兴起“新公共管理思潮”。实践呼唤理论,理论引导实践。这股“新公共管理思潮”对“再造政府”的改革起到推波助澜的作用。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒写的《重塑政府》一书,系统总结了联邦政府近二三十年改革的经验,提出了十条政府改革的思路,即：从划桨到掌舵、从服务到授权、从垄断到竞争、从照章办事到使命感、从投入到效果、从官僚到顾客、从浪费到收益、从治疗到预防、从集权到分权、从政府到市场。这十条原则不仅是美国政府改革的基本框架,事实上也体现了这二三十年美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等经济发达国家进行政府改革的基本理念,并进而成为政府适应时代潮流发展的指南。在这些国家中还出现了“新公共管理派”,对传统行政“科层制”或“官僚制”（bureaucracy）提出质疑,为打破西方国家多年僵化的传统政治行政注入了活力。由此在公共行政领域引发了一场深刻的革命,影响了许多国家的发展及未来走向。

公民参与成为当代公共事务管理的一种新时尚。早在20世纪80年代末期,美国针对公共行政所面临的时代危机,提出了“公民参与”,包括“参与管理”、“参与行政”的“社区主义”的重要主张,以及组建以公民参与为核心的公共管理新架构。面对公民对政府信任度下降的趋势,不少国家对政府、市场与社区的角色重新定位。尤其是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”（community）概念,视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。由此“社区主义”在欧美国家几乎已成为拓展公共管理领域的新思潮。美国前总统克林顿有鉴于政府资源的日益匮乏,主张政府应充分利用社区资源实现公共利益目标。这也是欧美各国领导人所提倡的“第三条路”（中间路线）。该路线力图通过公民自理社会问题能力的提高,降低对政府行政的过高期望,减缓日益复杂的公共问题所导致的政府与民众的紧张关系,形成政府与公民“双赢”的局面。政府难以解决的许多繁难的公共问题,“社区”在这方面却具有其独特的优势。例如,通过警察与社区居民的合作形成坚强的犯罪防护网,不仅节省了政府警力资源的投入,更能加强社区民众的安全感。又如,传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省政府,社区主义治理的模式则强调自下而上地参与,使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。

实践证明,一个理想的现代公民社会应建立在“政府”、“市场”及“社区”（社会）三足鼎立的基础之上。这三者以相互信任为前提,在依赖与制衡的互动关系中,找到各自的理想定位。李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”,以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等在所举办的公共论坛中都能理性地表达我方的意见、耐心地倾听他方的意见,并在社会系统中彼此增加充分的理解。“新加坡人的社区主义”试图通过忠诚、信任、信仰、信用、合作、互惠,以及非利益性的相互扶持,营造社会的凝聚力。在各国普遍存在民众的期望与政府目标的执行能力间存在严重落差的情况下,新加坡政府成功地以社区主义推崇公民对公共事务的参与,这既有利于重建政府与民众的信任关系,又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

由于现代先进国家社会福利政策及民众多样化需求的持续扩大、公共建设的大幅度扩张、财政负担的日益加重,20世纪90年代以来,各国非营利性组织应运而生,扮演起调节社会需求、补充政府供给缺口的角色,因而成为政府与私人企业等机构之间的“第三部门”。

许多国家为了从“万能政府”的“陷阱”中自拔,正在不断将一些管理的职能、权力返还社会,力图有效地沟通政府与企业、企业与企业、生产者与消费者之间的关系,促进市场交换的发展,保证市场交易的公平和公正,形成统一、有序的市场体系。这使得政府对社会经济事务的管理方式从传统的直接管理向间接管理转化,政府通过制定执行正确的政策来加强宏观调控,同时减少一切不必要的行政干预。例如,通过行业协会、商会等加强对行业的管理,由其制定企业规章制度,实行行业自律；由其扮演行业利益的代言人与政府政策、信息的传递者的双重角色,在政府与企业之间发挥桥梁、纽带作用。同时随着社会中介组织的发展壮大,政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能,达到政府直接管理所难以奏效的目的。

在一些发达的市场经济体国家,已经形成政府与非政府公共机构两条腿走路的格局。仍以新加坡为例,政府部门雇员为6.2万人,非政府公共机构雇员为5.1万人,构成了一个良好匹配的公共管理体制。现代公共管理领域出现的上述一系列的新动向、新对策显示,近数十年来各国推行的大规模公共管理变革与以往的所有行政改革相比,无论是在理念还是在举措方面,都发生了相当深刻的变化。这一新的改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学的理念和基本原则,从而为新的公共管理学科的形成,起到真正奠基的作用。