民办高等教育性质与制度研究

民办高等教育的性质界定及制度设计

何雪莲

作者简介：何雪莲（1975—　），女，江西新余人，高等教育学博士，中国传媒大学高等教育研究所讲师，研究方向：民办高等教育。

“坦白地说，几年前我还认为所有的私营教育机构都是学术界的渣滓。因为我无法明白追求利润的动机怎么能够和教育宗旨恰到好处地共存……现在置身其中，从另一个方面再来看以上的观点，我知道自己对营利性学校未加检验的看法是错误的，对营利性学校只是为了追求金钱的想法是非常幼稚的，对高等教育中营利动机本质的了解是错误的……我所知道的以及我想在这里证明的是许多营利性大学实际上在做的是一件值得信赖甚至值得称颂的事，因为它们所做的一切正好满足了教育领域中有较高需求的市场。”此言出自理查德·鲁克，他在美国非营利性教育机构（如华盛顿州立大学）和美国营利性教育机构（如阿格西教育集团）担任院长和首席教学官长达20年之久。

对于中国民众和教育行政人员来说，要作上述思想转变首先要认清民办高等教育的办学性质。20世纪80年代以来重新兴起的民办高等教育（有别于新中国成立前的私立高等教育），绝大多数都是属于投资办学性质。与此现实形成强烈对照，我国的一切教育法律，从《教育法》到《民办教育促进法》以及《民办教育促进法实施条例》（下称实施条例），均坚持了民办教育乃捐资办学的制度设计理念。此二者间的背离，造成了当今中国民办高等教育领域引人注目而又心照不宣的独特景观：一方面是民办高等教育举办者抱怨制度环境的严苛，另一方面是民间资本前仆后继地进入教育领域；一方面是法律对教育非营利性的前提性规定，另一方面是法律对“合理回报”的承认；一方面是民办教育举办者对产权和回报的诉求，另一方面是民办教育举办者对合理回报的放弃。对上述民办教育领域诸现象及其制度设计进行一番细致的分析，正是本文的写作目的。

一、法规政策分析

非营利性是我国教育法律法规对民办教育基本的制度定位。也就是说，只有接受非营利性的制度规定，民办学校才可以获得办学许可证。根据我国法律界的认定，非营利性意味着不以营利为目的，不能进行剩余收入（利润）的分配（分红），不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。对于投资者来说，教育的非营利性意味着捐资办学。这一制度设计理念不仅完全背离了我国民办教育发展的动因及现实，也造成了我国教育法规政策本身的抵牾。

①理查德·鲁克：《高等教育公司——营利性大学的崛起》，北京大学出版社2006年版，第1，46，7页。

抵牾一：自然人办学与非营利定位的矛盾。根据我国教育法律法规对民办教育的非营利性规定，民办教育的举办者必须是公益性法人，自然人不得举办私立教育。由此将举办者私人财产与学校财产明确分离，从而在根本上杜绝民办学校的财产流失，保证组织的非营利性。因为根据《宪法》《民法》等相关法律的规定，自然人有权获得其财产的收益。采用个人或合伙方式（这两种方式属于自然人）设立民办非企业单位的个人，并没有放弃对财产的所有权，财产的增值和法律优惠的享受者是个人。“在法律上，投入资产仍归其所有，并且无法独立于此人的其他财产。在活动期间所可能招致的债务和损失由其承担无限责任，倘有可能取得财产增值，则连同原值，也将尽归其个人所有。”因此，“承认个体或者合伙性质的民办非企业单位在法律逻辑上是难以成立的”。^[1]

但与此相悖的是，1999年的《民办非企业单位登记暂行办法》（民办教育机构在我国属于民办非企业单位）第2条规定，民办非企业单位可以由法人、合伙和个体三种形式举办。此外，《社会力量办学条例》第2条、《民办教育促进法》第9条以及实施条例第4条都允许自然人办学。允许自然人办学毫无疑问就等于认可投资办学，从而否认了非营利教育的前提性规定。而2004年8月18日财政部公布的《民间非营利组织会计制度》规定：“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权，收支结余不得向出资者分配”，“非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”

由此而来的问题是，一方面，根据《宪法》和《民法》，自然人的财产与学校的财产及其收益难以区隔；另一方面，根据教育的相关法律，作为非营利性教育机构，投资办学者不能分配利润，也不拥有产权。办学者的投入只有在学校被解散后才能得到返还，他不但与学校运营过程中所获的滚动积累无缘，还得承担货币贬值所带来的风险。

抵牾二：合理回报与非营利定位的矛盾。我国《税法》规定“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”。按这一规定，民办学校属于应纳税的范围，而《民办教育促进法》又把民办学校列入社会公益事业范畴。作为有限变通，2003年《民办教育促进法》明确提出投资者可以获得有限的收益权——合理回报。《民办教育促进法》第51条规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。对于这个合理回报的规定是：在学校的“年度净收益”中扣除“不低于年度净收益25%的比例作为学校发展基金”，再扣除社会捐助、国家资助和按照国家规定必须提取的其他费用后的余额部分。因此，民办学校如果在当年有办学节余，又没有社会捐助、国家资助和其他国家规定必须提取的费用的情况下，可提取的“合理回报”的最大值是年度净收益的75%。

据此，合理回报据学校运作绩效而定，事实上就是投资者事后的剩余索取，即民办学校组织剩余利润的事后分配。依据国际非营利性组织划分标准（ICNPO），非营利性机构意味着办学结余必须全部用于学校滚动发展，举办者、经营者和管理者无权对结余进行分配。因此，合理回报在事实上否定了非营利性的实质——不能用事后的剩余索取权作为学校运作的激励机制。

二、“合理回报”分析

允许有合理回报，既是中央政府对当初捐资办学理念的纠偏，也是对投资办学事实的含蓄认可。从法理层面来讲，合理回报的出台相当于划分了营利和非营利，虽然对要求合理回报的学校进行了明确约束，如必须在学校章程中载明“要求合理回报”；将学校的决定和向社会公布的有关材料、财务状况报审批机关备案；“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”^[2]；套用另外的税收政策等。然而作为激励措施出台的合理回报，却沦为现实中无人应和的归类游戏。合理回报政策所遭遇的尴尬，恰恰凸现了我国民办教育发展的真实矛盾和现实状态。从法理层面，合理回报的出台在法律上确立了营利和非营利的制度划分，开拓了我国民办教育发展的制度空间。然而，合理回报终究还是在一个既定的“非营利”框架内行事。既要鼓励投资办学，又固守非营利办学的前提，这种一石二鸟的意图，必然在实践层面造成两种姿态。

姿态一：中庸姿态。既要允许投资者获得回报，又要限制其牟取暴利，这是“合理”二字的本意。从初衷来看，合理回报措施的出台是想鼓励准营利性民办教育机构在非营利性的框架下获得有限的回报。为此，就不得不在非营利的前提下，设置诸多限制性条款和烦琐的程序进行规约，以防止寻利性投资为追求利润最大化而背离民办学校的公益性。但事实上，合理回报想催生出的准营利性教育机构于法理上根本不存在，于实际操作中更是难以规约，因此貌似中庸的姿态最终还是流为防守与限制。

尽管实施条例把决定合理回报比例的权利交给了民办学校自己，以防止行政武断，但“民办学校应当根据下列因素确定本校出资人从办学结余中取得回报的比例：（1）收取费用的项目和标准；（2）用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例；（3）办学水平和教育质量。”而后两者显然需要由政府捉刀对民办学校逐一核算测定，不具有可行性。实施条例规定，“与同级同类其他民办学校相比较，收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低，并且办学水平和教育质量低的民办学校，其出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校”。但从民办学校之间进行比较的难度来看，任何一所民办学校都不可能胜任这样一项工作。^[3]

姿态二：犹疑姿态。在产权界定这个敏感问题上，《民办教育促进法》和实施条例均回避了对投资人产权归属及退出机制的安排。在税收问题上，不要求合理回报者“享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，要求合理回报者的税收优惠政策，则“由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。这种留有伏笔的表述在我国教育政策不确定的环境中，极容易使办学者产生雷区的联想。2005年4月1日正式启用《中华人民共和国民办学校办学许可证》，同时《中华人民共和国社会力量办学许可证》停止使用。在换证的过程中，为了规避政策风险，全国绝大多数民办学校放弃了合理回报，例如上海2 000多所民办学校、云南1 400余所民办学校，无一要求合理回报。而且自实施条例颁布至今已近三年，该税收政策依然处于待定状态。

实际操作过程远较纸面的东西来得复杂。尽管同情弱者的心理往往使我们为民办教育打抱不平，但事实证明，相当部分民办教育举办者同时也是精明的投资者和经营者。他们放弃了合理回报的诉求，但同时又实实在在地获得合理甚至不合理的回报。这种以非营利之名行营利之实（营利的同时享受税收优惠、土地征用、银行贷款等优惠）的行为，在某种程度上使法规成为一纸空文。

鼓励背离与投机，直接贬损了真正捐资办学者和遵纪守法者，最终使有实力的投资者望而却步。据了解，国际金融公司已经在19个发展中国家批准了27个私立教育投资项目，累计投资1.3亿美元，中国作为最大的发展中国家尚无一项。^[4]在我国，仅浙江省的民间游资就达8000亿元人民币，数量惊人的民间游资正面临何去何从的问题。^[5]为此，我国于2005年出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，而民办教育促进法及其实施条例正式实施以来，并没有“吸引更多的社会资金来举办民办学校”，民间办学的积极性没有被真正调动起来。

美国经济学家道格拉斯·诺思在《经济史中的结构与变迁》一书中指出，经济增长的关键在于制度因素。如果一个社会没有实现经济增长，其原因就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。从世界范围来看，英国、美国、印度、巴西、韩国、南非和我国台湾地区等，一般都通过教育法、民商法和税法等把民办学校分为营利性和非营利性两个基本类型，并采取相应的政策规制。上述种种，至少昭示两点：第一，事实存在的投资办学和捐资办学两类情况要求在法律层面上进行区分；第二，对于营利性民办学校与非营利性民办学校的区分必须要有合乎情理的制度设计理念。

三、中国式民办高校性质界定及制度设计

模糊性是制度设计之大忌。于监管方来说，究竟以何种方式来对待游走于营利与非营利之间的民办学校？对于放弃合理回报的民办学校，究竟是视之为营利性机构加以管理，不使税收流失，还是归类于非营利机构加以鼓励？立法者绕过的问题，无疑成为执法者无法回避的难题。既然现阶段我国没有理由拒绝投资办学，那么，按投入来源（投资或捐资）把民办学校进行营利和非营利的区分，对两者分而治之，就是化解政策法规之间的抵牾、消除尴尬局面的必然选择。那么，在性质界定方面，民办高等教育和民办中小学教育能否等同？

众所周知，义务教育是一种更接近于纯公共物品的准公共物品，而高等教育是一种与私人物品更接近的准公共物品，即义务教育的公共性程度比高等教育的公共性程度要高得多。因此，世界各国政府也就对义务教育承担几乎全部的责任，相对而言，在高等教育发展中，政府的职责与作用要小得多。近年来，中国政府已经有意识地加大自身对义务教育的作用。笔者认为，民办中小学应被界定为非营利性机构，而对于民办高等教育，则应进行性质的划分。

对于民办高等教育进行性质划分的最大意义在于，与其囿于非营利性的框架左右掣肘，不如厘清两者，开创追求长期利益的稳定预期和重复博弈的制度环境。如此，无论是投资方还是监管方，都将有规可循。接下来的问题是，如何进行营利与非营利的制度设计，使这种划分真正达到促进的目的？

学术本能使我们把目光投向国外。不过，“即使同样是投资办学，在我国也很难采取西方国家有关营利性学校的教育法律政策和制度安排。其原因不仅仅是缺乏理论上的认同，关键在于我国的市场经济制度还不够健全，民办教育并不完全具备在市场经济中的营利能力，现有的教育消费能力也没有西方国家那样大的营利空间。”^[6]任何成功的制度都建基于本土现实。在今后相当长的一段时间里，中国将面临两个问题：发展中国家问题与转轨经济问题。^[7]经济学学者张宇认为，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于，它把市场化、工业化和社会主义制度的改革这三大社会转型浓缩在了同一个时空，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化。^[8]对于民办高等教育来说，三大社会转型只是问题的一方面，更关键的是，在今后相当长的一段时间内，后起的民办高等教育可能难免要忍受来自民众乃至政府的冷眼与歧视。在这样一个特定的历史时期，过高地估计民办高等教育的营利能力与营利空间，并按西方式的营利与非营利二分法进行划分并不现实。

社会转型也在某种程度上重塑了国民心态。存在主义代表人物加缪在谈及20世纪40年代物质生活匮乏的欧洲时说：“欧洲人是物质主义者，他们在这种条件下除了是物质主义者还能是别的什么主义者呢？”^[9]这样一句话同样可以用来形容对匮乏记忆犹新的中国国民。对于国民往往把权力与财富等同于成功的现象，历史学家袁伟时认为，“这不是国民性问题，所有社会正在转型的国家，都会出现类似的现象。从权力至上到财富也成为成功的标志，这是社会进步，不必大惊小怪”。^[10]目前我国民办教育的资金来源中，捐资性投入仅占民办教育总资金的10.8%，而投资性投入近90%。^[11]

英国近代思想家曼德维尔在其名著《蜜蜂的寓言》中指出，国家的繁荣和人民的普遍幸福，只有顺应人的利己本性才能得以实现。“私人的恶德若经过老练政治家的妥善处理，可能被转变为公众的利益。”^[12]这就是“私利公益”的观点。欲达私利公益的目标，就意味着在制度设计中需充分考虑和尊重个人利益，将目标与执行者的切身利益最大限度地联系在一起。就此，德国学者柯武刚、史漫飞认为：“个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前提。”但是，“在原则上，有三种途径能使人们为他人利益而努力。一是他们出于爱、团结或其他各种利他主义而努力有益于他人；二是他们受到胁迫，胁迫者以对他们使用暴力（命令）相威胁；三是他们按其自己的自由意志行动，但出于明智的自利动机，因为他们预期能获得充分的回报。那样，他们为别人做的事会产生对自己有利的副效益”。^[13]爱与利他主义在小型群体的激励上有效，但在现代大众社会则不起作用。在依赖强制的动力机制中，掌权者往往不具备运用所有可用资源所必需的知识，而受强制者则可能尽量敷衍塞责。“从制度分析的角度而言，一种社会形态具有更强的生命力，就在于这种社会形态的制度能够更好地协调个人私利与公共利益的关系，能够将个人追求私利之行为最终导向在使个人私利实现的同时亦增进社会公共利益。”^[14]

从私利公益的制度设计理念来看，无论是社会转型期民办高等教育有限的营利能力和狭小的营利空间，还是转型期的国民心理，都决定了“即使是投资办学，如果像西方国家那样按照《公司法》来规范民办学校，就很可能没有办学者选择营利性的模式。在这个意义上说，我国民办教育的投资办学，在理论上可以把它们划入‘营利’的范畴，但在实践层面，还只能以非营利的制度进行安排，它应该是与西方营利性私立教育不同的一种制度安排”。^[15]这与西方国家相关制度的最大区别在于，予营利性高校以礼待。换言之，我国营利性高校和非营利性高校的区别，不是通过贬抑和限制营利性高校，而是通过特别嘉奖等方式浓墨重彩地突出非营利性高校来凸显不同。这种政策礼待体现为，两者除了在税收、回报和产权方面有所区分之外，在其他一切方面都享受同等待遇。甚至对营利性高校的税收，也应考虑到教育行业的特殊性而加以优惠（如免征营业税）。

实行上述制度安排，为获得微不足道的合理回报而忍受重重限制与歧视，或因此被迫选择放弃回报走向投机的状况将彻底改变。在获得尊重与保障的同时，营利性高校可以分配利润，拥有明晰的产权，并由此打开股权融资和债务融资通道；预算硬化约束和所有权约束则使民办高校更加着眼于长远发展。予营利性高校以礼待，此举看似对捐资办学的贬损，实则是做通盘考虑。中国民办高等教育整体上具有鲜明的投资特点，捐资办学毕竟是少数。为了不忽略少数的捐资办学者，便于监督管理，对两者加以区分是必要的。但这种区分又不能演变为在两者之间人为造成过大差距。在营利性高校和非营利性高校之间造成过大差距，一方面是对中国民办高等教育投资办学特性的盲视，另一方面，也将诱致投资办学者的投机心理，最终有违促进民办教育的初衷。

在谈到菲尼克斯大学（美国一所营利性大学）的宗旨究竟是服务社会还是获取利润这个问题时，校长乔治·德·艾尔瓦回应说：“我们没有花纳税人的一分钱，却培养了成千上万的学生，然后把很大一部分收入又回报于其他的经济建设（把税前收入的40%用来交纳收入所得税。笔者注）。”在中国，允许营利性高校存在，并给以必要的礼待，正是基于中国国情并达成私利公益目标的选择。

四、营利性民办高校的地域生成

中国式民办高校制度设计既不同于市场经济制度环境成熟的西方模式，也没有现成的制度可用。以上设计要从理念转变为现实操作，是一项系统而繁杂的工程。事实上，中央政府对营利性高校的态度是复杂的，合理回报规定的出台即是证明之一。2003年，中央政府以文件的形式将上世纪90年代末出现的二级学院冠名为独立学院，此举看似对营利性高校予以规范，实质则是予以肯定和推广。对于包括民办高等教育在内的各种实践，中央政府沿袭的是改革开放多年以来形成的政治智慧：摸着石头过河。对于中国这样一个地域广阔、发展不平衡的国家来说，中央政府的观望和犹豫，可以理解为一种低调而谨慎的态度。这种态度为地方政府默许了作为的空间。一个可行的设想是，上述民办高等教育的性质界定与其等待中央政府的明文规定，不如通过地方政府的积极有为落实于实践。

过去10多年来，在保持政治上高度集中的同时，中国经济已经演变成事实上的“财政联邦主义”的结构和体制。这是一种转型的制度创新，这样的行政构架使得地方政府具备了为增长而竞争的内在动力。在教育领域，地方政府分权状况业已形成。《民办教育促进法》第8条规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”可见，民办高等教育的管理权力被下放到了地方政府。值得留意的是，《民办教育促进法》对于中央政府和地方政府的权限并未做出明确的规定。这个不足不仅为地方政府和中央政府的斡旋保留了可能，也为民办教育的自主发挥留出了空间。由于中央政府在资源调配上的有限性，民办高等教育的管理权更多地落在地方政府手中。与此一脉相承，“目前我国民办高等教育的发展是以地域为基本单元，它的发展与地区内部社会经济与教育各方面联系紧密，呈现出地区间多样化发展的格局”。^[16]有学者因此提出，应以地域环境为原点，以社会维度、市场维度和教育维度为轴线，来把握民办高等教育发展空间。^[17]

对民办高校予以营利性与非营利性的区分，并予前者以礼待，此举必然要依据当地的经济、政治条件，从这个意义上来说，地方政府的积极作为是上述制度设计得以落实的关键。据笔者所知，在南方沿海某市，近年来已经有地方政府出台条例，对民办教育进行营利性和非营利性的划分，加以区别对待。

那么，在市场经济制度环境有待完善的条件下，这种制度设计是否会导致新一轮的投机呢？答案是否定的。首先，毕竟任何一个想要获得长期利益的投资者都愿意名正言顺、合理合法地营利。予营利性高校以礼待，承认回报，鼓励回报，创造激励，正是为投资者创造良好的操作环境。其次，法律从来都是有疏有漏，这并不奇怪。但首要应当进行的是制度的设计和建设，有了制度才能完善制度，而没有制度就永远是纸上谈兵。凡是制度就应有惩戒条款。(www.xing528.com)

值得指出的是，许多成见源自于营利性大学的负面现象，而“非营利性大学中这类现象也不少，至少与营利性大学旗鼓相当，甚至更多”。对此，美国南方院校协会的前官员杰克·萨尔茨指出：“美国新闻界要不是对高等教育怀有这么高崇敬的话，就会发现一个令它们难以置信的现象，那就是腐败、欺诈和管理不当绝对充斥着整个高等教育领域。”显然，问题不出在是否营利，而出在监管环节。

与私利公益理念并列的另一制度设计理念是“无赖防御”。“制度体制设计只有假定可能是面对无赖的，才可能是真实公正的，假定了无赖的可能，就会理智地防止与杜绝无赖变为现实。公共生活的秩序并不维系于个人的私德，而依靠严密的制度体制”。在惩戒的问题上，证据的收集相对容易，剩下的就是制度设计者认为应当给予何种惩罚为适合。可以肯定的是，一个拥有产权并承担风险的人，更关注自己的长远利益，更知道短期欺诈行为所带来的毁灭性后果。在具体操作方面，本文试提供以下建议。

建议一：严格非营利性高校的准入机制。既然我国民办高等教育中投资办学占绝大多数，那么，如果营利性高校和非营利性高校两者的比例与实际投资办学和捐资办学的比例相差过大，就说明必须仔细审视非营利高校的准入机制。否则非营利高校将混同于营利高校，非营利组织的不同税收和财政政策会使竞争力产生差异，损害平等竞争的社会环境。

建议二：加大监督力度。从公共选择理论视角来看，政府对于营利性高校的礼待以及对非营利性高校的嘉奖，可以看作是购买民办高校教育产品和服务的价格。当然，购买的前提是教育产品和服务合乎要求。为此，政府的着力点是保证对民办高校的监管，确保教育质量。无论是营利性高校还是非营利性高校，公开性和透明性都是组织合法运行的保证，为此必须建立信息披露机制（如财务公开制度），接受社会监督。对于教育行政部门而言，则要制定各级各类教育的评估标准，及时进行评估和监督。

五、走向卓越的民办高等教育

山西临县龙头水村的小额扶贫贷款在运行了10多年后，于2005年由慈善模式改为商业模式。作为该贷款的践行者，经济学家茅于轼指出：“做这样改变的原因是慈善性的活动是很难推广的，只有商业性的活动才能够大量吸引民间资本进入农村，为农民提供小额贷款服务。如果我们一开始就是商业运作，一定会被人责备为用高利贷赚穷人的钱。这说明社会对赚钱有很大的误解，以为赚钱的都是坏事，慈善才是好事。其实赚钱是财富的创造，而慈善只是财富的转移。不论是慈善性质或商业赢利性质，农民享受的服务是一样的。”^[18]把上述评论移植到民办高等教育领域内，同样惊人地贴切。如果我们的目光不仅仅局限于民办高等教育投资者营利问题，而放眼于更好地满足民众对高等教育的需求，那么将会发现，捐资办学无疑值得尊重，而投资办学未必就低人一等，后者就满足民众需求而言与前者并无二异。

可以预见的是，伴随着国民走向富庶以及慈善事业的发展，我国非营利性高校的比重将会增大。但从整体比例而言，我国民办高等教育以营利性高校为主的状况可能难以改变。毕竟商人追逐利润的天性是难以改变的，尤其是允许产权的继承和转让将强化这一天性。在学界，不少声音认为，要办卓越的民办大学，必须超越营利性走向非营利性。但是，一所大学的卓越与否与大学的性质界定果真存在必然的因果关系吗？答案是否定的。在美国、英国和许多亚洲国家，营利性大学的营利目标“与重要的公共服务、甚至与教育和科研并不矛盾，只要这种服务是按与政府签订的营利性合同自愿提供的，并且政府或纳税人所花的成本不高于完全由政府控制的机构所提供的相应服务成本”。^[19]在中国，民办高校——无论是营利性还是非营利性——完全可以在高等职业教育领域内创造一流。如果民办高校从营利性走向非营利性，其后续资金的投入问题该如何解决？须知我国公办高校的贷款已达2500亿之巨，如果政府在今后较长的一段时期内无法对民办非营利性高校以实质性的稳定的投入，那么，维持以营利性高校为主的状况既是可行之举，也是不得已之举。

一方面，营利性民办高校浮出水面，无异于贴上了赚钱标签，在目前中国的环境下杀伤力极大。另一方面，要使营利性民办高校惠及普通大众，相应的配套措施，如提升民办高校师生的社会地位，在助学贷款方面与公办高校一视同仁等等，都不可或缺。于政府而言，营造尊重民办高校营利动机和营利行为的氛围，是给予营利性高校以礼待的应有之义。同时，这种尊重不应局限在民办高校内部，更在于民办高校与公办高校之间。

行文至此，有必要回头追问，对当前民办高等教育做营利性和非营利性的划分，并对前者以礼待，此制度设计的目的何在？当然是为了促进民办高等教育。再追问下去，促进的最终旨归，是提升中国高等教育的数量和品质。而这种提升，必然体现为民办高等教育的成熟以及公办高等教育和民办高等教育的同台竞争。因此，任何制度的设计不能仅仅囿于民办高等教育的内部调整。在高等教育的生态系统中，同样作为准公共产品提供者的民办高等教育，究竟是作为游离在公办高等教育体系外的特殊群体，还是与公办高等教育相互竞争相互激励，并因此而得到同等待遇？政府必须做如此价值思考。从这个角度来看，上述制度设计是走向政府全面尊重民办高等教育的破冰之举。

之所以称之为破冰之举，原因在于，不尊重民办高等教育投资办学的现实，任何所谓促进的举措必然流于形式。同时，民办与公办的一视同仁，表面上看是提升民办高等教育之举，实质而言更包括公办高等教育体制改革。公办高等教育体制一日不改，民办高等教育就一日无法真正落实与公办高等教育的平等地位，因为任何做此公平的努力（如高等教育学券）都会触及公办高等教育体制的根本内核——产权不明晰、法人地位的缺失以及由此形成的政府的无限连带责任。换言之，提升民办高等教育地位的努力必须与改革公办高等教育体制同时进行。如此，各地政府对民办高等教育的促进态度和实际效果之间、客观现实和心理感受之间，才不至于因为缺乏明确的转化机制而存在相当距离。

从更广泛的层面来说，营造公平的竞争环境也是应对国际高等教育竞争之举。加入WTO后，国外高校抢滩中国教育市场致使资金外流已成客观事实。面对国际竞争压力，在一些逐步放开准入管制的电信、金融等部门，都率先扶植国内民营企业。其原因在于，如果等国有企业彻底改过来，一来是“俟河之清”，几时能够？二来体制内存量的供给型强制性制度变迁（相对于体制外增量的需求型诱致性制度变迁）退出成本高，改革阻力大，需要一定的时间和周期。这些经验足以为高等教育领域所借鉴与反思。这里，最简单的诘问是，为何民办高校仅允许“合理回报”，而中外合作办学机构却可以“营利”？

“当你有一只锤子的时候，其他所有的东西看起来都像是钉子。”^[20]也许民办高校的性质界定就是这样一只锤子，它与当前民办高等教育中存在的诸多问题密切相关，但它不是问题的全部，更不是问题的根本。若说制度设计的目的之一是为纠偏补弊——治病，则“下医医已病之病，是治病补救；中医医欲病之病，是保健；上医医未病之病，乃养生”。故对民办高校进行营利性和非营利性的区分，并予以前者以礼待只是为补救的下医之法，该法作为在社会转型阶段顺势而为的举措，具有过渡性质，而真正的解决之道在于一个客观公正的竞争环境。由此，才能引领走向卓越的民办高等教育，以及民办和公办共同繁荣的中国高等教育。这是一个逐步推进的过程，也是一个从过渡舟楫到教育方略转变的过程。其中，就有中央政府的大气开放姿态以及地方政府的积极有为作风，以及民办高等教育地位提升与公办高等教育体制改革的并举，这也许正是本文的真正逻辑主线及表述的根本动因。

（原载2007年第3期，人大报刊复印资料《高等教育》2007年第8期全文转载）

【注释】

[1]金锦萍：《非营利组织法人治理研究》，北京大学出版社2002年版。第44页。

[2]《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，《人民日报》2004-03-19。

[3]曹淑江：《民办教育法律中几个问题的探讨》，《教育科学》2005年第5期，第14-18页。

[4]Jeffrey.Education Industry Offers World of Investment Opportunity.Venture Capital Journal，2001（3）：36-38.

[5]程苓峰：《8000亿浙江游资暗流：民间“VC计划”进行时》，《市场报》2006-10-13（10）。

[6]邬大光：《我国民办教育的特殊性与基本特征》，《教育研究》2007年第1期，第6页。

[7]贺伯锋，梁少群：《转型社会中经济增长扭曲方式的回归》，《经济学家》2006年第5期，第53页。

[8]张宇：《过渡政治经济学导论》，经济科学出版社2001年版，第5页。

[9]徐贲：《萨特与加缪的美国之旅》，《读书》2005年第7期，第118页。

[10]袁伟时：《启蒙之殇：为什么每次唤醒大众都是以悲剧收场？》（2006-10-27）.http://truthcn.blogbus.com/s1113037/

[11]广少奎、但昭彬：《“赢利”不是“营利”——对民办教育利益回报及相关问题的思考与建议》，《教育研究与实验》2003年第1期，第32页。

[12]伯纳德·曼德维尔，肖聿译：《蜜蜂的寓言》，中国社会科学出版社2002年版，第236页。

[13]柯武刚，史漫飞，韩朝华译：《制度经济学》，商务印书馆2003年版，第72-73页。

[14]高兆明：《制度公正论》，上海文艺出版社2001年版，第119页。

[15]邬大光：《投资办学：我国民办教育的本质特征》，《浙江树人大学学报》2006年第6期，第3页。

[16]鲍威：《中国民办高等教育的生成机制和区域发展模式》，《北京大学教育评论》2006年第4期，第151页。

[17]郭建如：《民办高等教育地域发展的多维性分析》，《高等教育研究》2006年第6期，第44-52页。

[18]茅于轼：《小额贷款的中国之路》，《中国新闻周刊》2006年第45期，第84页。

[19]D.B.约翰斯通，沈红、李红桃译：《变革中的大学：作为国家政策的分权化、私有化与大学自治》，2007-2-21.http://www.pep.com.cn/200410/ca528754.htm.

[20]大卫·D·弗里德曼：《经济学语境下的法律规则》，法律出版社2004年版，第201页。