我国工程建设项目管理模式

项目三　我国工程建设项目管理模式

一、建设项目管理的概念

建设项目管理是指在建设项目生命周期内所进行的计划、组织、协调、控制等管理活动，其目的是在一定的约束条件下最优地实现项目建设的预定目标。美国项目管理专家Harold Kerzher博士对项目管理作了如下定义：项目管理是为限期实现一次性特定目标，对有限资源进行计划、组织、指导、控制的系统管理方法。项目管理的内容十分广泛，即通过一定的组织形式，采取各种措施、方法，对投资建设的工程项目的所有工作，包括项目建议书、可行性研究、决策、设计、设备采购、施工、竣工验收等系统的活动过程，进行设计、组织、协调及控制，以实现建设项目的质量、工期和投资效益目的。

在建设项目过程中，由项目法人负责建设项目的全过程管理。由项目法人委托监理单位开展的项目管理称之为建设监理。由设计单位进行的项目管理，一般限于设计阶段，我们把它称之为设计项目管理。由施工单位进行的项目管理限于施工阶段，我们把它称之为施工项目管理。

二、建设项目管理的基本职能

管理的职能是指管理者在管理过程中所从事的工作。有关管理职能的划分目前还不够统一，如“计划、组织、协调、控制”、“计划、组织、指挥、协调和控制”、“计划、组织和控制”、“计划、组织、指挥、协调、控制、人事和通信联系”、“计划、组织、控制和激励”等。从建设项目管理的特点出发，建设项目管理的基本职能一般包括以下几个方面。

1.计划职能

计划是全部管理职能中最基本的一个职能，也是管理各职能中的首要职能。项目的计划管理，就是把项目目标、全过程和全部活动纳入计划轨道，用一个动态计划系统来协调控制整个项目的进程，随时发现问题，解决问题，使建设项目协调有序地达到预期的目标。

计划有两个基本含义：一是计划工作，即确定项目的目标及其实现这一目标过程中的子目标和具体工作内容；二是计划方案，即根据实际情况，通过科学预测与决策，权衡客观的需要和主观的可能，提出在未来一定时期内要达到的目标（投资目标、进度目标、质量目标）以及实现目标的途径。

2.组织职能

组织职能是对实现计划目标的各种要素（劳动者、生产工具和原料）和人们在经济活动中的相互关系进行组合、配置的活动，使基本建设各要素，各环节形成互相协调的整体，保证基本建设协调有序的进行，是项目建设计划和目标得以实现的基本保证。

管理的组织职能包括两个方面：其一是组织的结构，即根据项目的管理目标和内容，通过项目各有关部门的分工与协作、权力与责任，建立项目实施的组织结构；其二是组织行为，通过制度、秩序、纪律、指挥、协调、公平、利益与报酬、奖励与惩罚的组织职能，形成团结的集体与和谐的团队精神，充分发挥个人与集体的能动作用，激励个人与集体的创新精神。

3.指挥职能

指挥职能是管理主体通过各种方法推动管理对象实现管理目标的活动。指挥常见的形式有：国家下达强制管理指令、指令性计划、思想政治工作，依靠行政权力和动用经济杠杆进行间接将指挥等。

4.协调职能

建设项目在不同阶段、不同部门、不同层次之间存在大量的结合部，这些结合部之间的协商与沟通是项目管理的重要职能。协调的前提在于不同阶段、部门或层次之间存在利益联系与利益冲突，协调的依据是国家有关工程建设的法律、法规及规章；建设项目的批准文件和设计文件以及规定这些不同主体之间利益联系的合同，协调的目的是正确处理项目建设过程中总目标与阶段目标、全局利益与局部利益之间的关系，以保证项目建设的顺利进行。

在项目建设实施过程中，与当地政府各有关部门之间存在多方面的联系。因此，也必须做好项目建设的外部协调工作，为项目建设提供良好的外部保证和建设环境。

5.控制职能

控制职能是为保证计划目标的实现，对基本建设全程进行监督、检查和调节的各种活动。

控制职能是贯穿于基本建设全过程，通过控制可以使基本建设各要素，形成相互制约的封闭系统。在实际运行过程中，由于各种因素的影响，往往与预定计划发生不同的程度的偏离，通过检查、监督，并采取必要调节措施，指导基本建设控制在预定轨道上。建设项目控制的主要内容一般包括质量控制、投资控制和工期控制。

三、我国的建设项目管理体制

1.改革开放前我国的工程建设项目管理体制

改革开放前，我国的建筑产品不作为商品，对建设项目的管理一直采用产品计划经济的政府投资管理体制。先后经过了50年代的以建设单位为主的甲、乙、丙三方制，60年代的以施工单位为主的大包干制，70年代的以部门和地方行政领导为主的指挥部制的各个不同阶段；水利水电工程项目的建设，采用的是自营制建设管理方式。在这种管理体制下，设计单位、施工单位、运行管理单位均隶属于水行政主管部门，如水利部、水利厅（局）等，它们与主管部门是上下级行政管理关系，他们的生产活动都是由上级主管部门直接安排的，项目建设投入的资源是物资部门统一计划调配的。在这种管理体制下，没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱的，建设的不管运行的，项目投资效益无人问津的局面。

多年来，在计划经济体制下形成的政府投资管理方式，已经不能适应工程建设和市场经济发展的需要，特别是我国加入WTO之后，这种“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式已无法与国际接轨，因此，加快我国建设项目管理体制改革已迫在眉睫。

2.当前我国建设项目管理体制的基本格局

改革开放以来，我国在基本建设领域里进行了一系列的改革，通过推行项目法人责任制、工程招标投标制、建设工程监理制、合同管理制等四项制度改革、形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系，合同管理制为依据，构筑了当前我国建设项目管理体制的基本格局。从以前的在工程设计和施工中采用行政分配、缺乏活力的计划管理方式，而改变为由项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以及以社会监理单位为主体的技术咨询中介服务体系的三元主体，且三者之间以经济为纽带，以合同为依据，相互监督，相互制约，形成了工程建设项目管理体制的新模式，彻底改变以政府投资为主、以指令性投资计划为基础的直接管理型体制模式，转变为以企业投资为主、政府宏观控制引导和以投资主体决策自主、风险自负为基础的市场调节资本要素配置机制。这一改革思路，强化了项目法人责任制和项目投资风险约束机制。

（1）项目法人责任制

1995年9月28日，中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完成国民经济建设的主要任务，在制定国家中长期计划中，必须切实体现的一项要求是：要明确投资主体，建立严格的投资决策责任制，强化投资风险约束机制，谁投资谁决策谁承担风险。全面推行建设项目法人责任制和招标投标制度，把市场竞争机制引入投资领域。”

1996年4月6日国家计委以建设［1996］693号文件印发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，标志着建立项目法人责任制作为一项重要制度，在我国工程建设项目投资领域中全面推行。实行项目法人责任制的目的，是要使各类投资主体形成自我发展，自主决策，自担风险和讲求效益的建设和运营机制，使各类投资主体在建设的项目中成为从建设到生产经营均独立享有民事权力和承担民事义务的法人。

在我国建立项目法人责任制，就是按照市场经济的原则，转换项目建设与经营机制，改善项目管理，提高投资效益，从而在投资建设领域建立有效的微观运行机制的一项重要改革措施。其核心内容是明确由项目法人承担投资风险，不但负责建设而且负责建成以后的生产经营和归还贷款本息，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。

实行项目法人责任制后，项目法人与项目建设各方的关系是一种新型的适应社会主义市场经济机制运行的关系。在项目管理上要形成以项目法人为主体，项目法人向国家和投资各方负责，咨询、设计、监理、施工、物资供应等单位通过招标投标和履行经济合同为项目法人提供建设服务的建设管理新模式。政府部门要依法对项目进行监督、协调和管理，并为项目建设和生产经营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安问题。

项目法人责任制是在我国投资建设领域，建立社会主义市场经济的基础，是全面实行工程招标发包制和建设监理制的可靠保证，是建立完善的工程项目管理体制的根本前提。

（2）工程招标投标制

在计划经济体制时代，我国建设项目管理体制是按投资计划采用行政手段分配建设任务，建设单位不能自主选择设计、施工和材料设备供应单位，设计、施工和设备材料供应单位靠行政手段获取建设任务，缺乏必要的竞争机制和经济制约机制，从而严重影响我国建设投资的经济效益。

招投标制是市场经济体制下建筑市场买卖双方的一种主要竞争性交易方式。我国推行工程建设招投标制，是为了适应社会主义市场经济的需要，在建设领域引进竞争机制，形成公开、公正、公平的市场交易方式择优选择承包单位，促使设计、施工、材料设备生产供应等企业不断提高技术和管理水平，以确保建设项目建设目标，提高投资效益。

1999年8月30日，《中华人民共和国招标投标法》经九届全国人大常委会第十一次会议通过。该法的颁布实施，对规范招标投标行为，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，具有重要的意义。

（3）建设工程监理制

1988年7月，建设部颁发了《关于开展建设监理工作的通知》，水利部于1990年11月颁发了《水利工程建设监理规定（试行）》，它标志着我国水利工程建设管理体制的改革进入了一个崭新的阶段。

建设监理制是我国建设项目组织管理的新模式，它是以专门从事工程建设管理服务的建设监理单位，受项目法人委托，通过委托合同与业主合作，改变以往组建一次性、自管性的工程建设管理机构来管理工程建设的传统做法，而采用专业化、社会化的管理方式，来代替非专业化乃至以不熟悉工程建设班子的进行自我管理工程的模式，对项目建设实施的管理的制度。它的目的在于提高工程项目管理的科学性与公开性，强调建筑市场之间的合同关系及监督、制约与协调的机能，以提高工程建设管理水平和投资效益。我国的建设监理制度，是为了适应我国社会主义市场经济的发展，改革旧的建设项目管理体制，提高投资效益和建设水平，结合我国国情，借鉴国际惯例而建立的具有中国特色的一种新的建设项目组织管理形式。

目前，在水利水电建设中，招投标承包制在施工与采购方面已全面推行；建设监理制也已经历了试点阶段而进入全面推行阶段；同时，项目法人责任制也已有良好的开端并迅速全面发展。实践证明，上述三项改革措施的实行，已经并必将大大提高我国水利水电项目建设的管理水平，促进我国水利水电建设事业的发展。(www.xing528.com)

（4）合同管理制

为了使勘察、设计、施工、材料设备供应单位和工程监理企业依法履行各自的责任和义务，在工程建设中必须实行合同管理制。

合同管理制的基本内容是：建设工程的勘察、设计、施工、材料设备采购和建设工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。

合同管理制的实施对建设工程监理开展合同管理工作提供了法律上的支持。

四、我国工程建设项目承发包管理模式

工程项目发包与承包的管理模式不同，合同结构不同，管理的组织结构也相应不同，它直接关系到工程项目的目标控制。因此，为了实现项目的目标控制，管理的组织结构必须与工程项目的发包及承包组织模式相适应。在工程项目建设实践中，应针对工程项目的具体情况，选择一种对项目组织、投资控制、进度控制、质量控制和合同管理最有利的管理模式。

目前，我国工程建设项目承发包管理模式主要有平行承发包、设计与施工分别总承包、工程项目总承包和工程项目代建制等几种。

1.平行承发包模式

即分标发包，发包方将一个工程建设项目分解为若干个任务，分别发包给多个设计单位、多个施工单位和设备供应单位。各设计单位之间的关系是平行的，各施工单位之间的关系也是平行的，如图1－5所示。

图1－5　平行承发包模式

一般对于一些大型工程建设项目，即投资大、工期比较长、各部分质量标准、专业技术艺要求不同，又有工期提前的要求，多采用这种分标发包模式，以利于投资、进度、质量的合理安排和控制。

当设计单位、施工单位规模小，且专业性很强，或者发包方愿意分散风险时，也多采用这种模式。

这我国云南澜沧江上已投产的漫湾水电站，总装机容量150万kW，批准总投资为10.48亿元，总工期9年。在工程建设中，考虑到该工程特点为：从初步设计结束到招标设计的时间较短，如以电站或主体工程作为一个总标进行招标，不仅工程规模大，难以形成竞争，而且设计也很难达到指挥部提出的提前发电的总进度要求；施工场地开阔，可以同时容纳多个施工单位进场作业，不会发生大的干扰；进行分标，有利于通过竞争降低工程造价，缩短工期。因此，采用了分项招标，即将电站的施工准备工程分为13个小标，主体工程分为4个大标，机电分主机、主变和机电安装3个大标和若干附属设备小标。实践证明，漫湾水电站采用了分项招标，使十几项施工准备工作同时开工，赢得了时间，取得了提前一年截流的成效，而且取得了较好的经济效益，全部招标工程标价总和低于标底的总和。

图1－6　设计与施工分别总承包模式

但是，平行承发包的模式，对项目组织管理不利，对进度协调不利。因为发包方要和多个设计单位或多个施工单位签订合同，为控制项目总目标，协调工作量大，不仅要协调设计、施工单位的进度，还要协调它们之间的进度和作业干扰。

2.设计与施工分别总承包模式

这种模式对项目组织管理有利，发包方只需和一个设计总包单位和一个施工总包单位签订合同，因此，相对平行承发包模式而言，其协调工作量小，合同管理简单。如图1－6所示。

采用这种模式时，一般规定设计总包单位或施工总包单位不可把总包合同规定的任务全部转包给其他设计单位或施工单位，并且还要求总包单位将任何部分任务分包给其他单位时，必须得到发包方的认可，以保证工程项目投资、进度和质量目标的实现。《建设工程合同》中明确规定，项目的主体工程的结构部分不准分包。

3.工程项目总承包模式

亦称建设全过程承包，也常称为“交钥匙承包”、“一揽子承包”。发包方把一个工程项目的设计、材料采购、施工到试运行全部任务都发包给一个单位，这一单位称总承包单位。总承包单位可以自行完成全部任务，也可以把项目的部分任务在取得发包方认可的前提下，分包给其他设计和施工单位。总承包是在项目全部竣工试运行达到正常生产水平后，再把项目移交发包方。如图1－7所示。

图1－7　工程项目总承包模式

这种总承包模式工作量最大、工作范围最广，因而合同内容也最复杂，但对项目组织、投资控制、合同管理都非常简单，而且这种模式责任明确、合同关系简单明了，易于形成统一的项目管理保证系统，便于按现代化大生产方式组织项目建设，是近年来现代化大生产方式进入建设领域，项目管理不断发展的产物。相对来说，总承包单位一般都具有管理大型项目的良好素质和丰富经验，工程项目总承包可以依靠总包的综合管理优势，加上总包合同法律约束，使项目的实施纳入了统一管理的保证系统。近年来，我国一些大型项目采用了工程项目总承包，一般都取得了工期短、质量高、投资省的良好效果。同时，这种总承包模式对发包方、总承包单位来说，承担的风险都很大，一旦总承包失败，就可能导致总承包单位破产，发包方也将造成巨大的损失。

4.项目代建制模式

随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”一体化的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的社会化模式转化。近年来，全国部分地区开始试点推行政府投资建设工程代建制并取得成效。2004年7月国务院发布的《关于投资体制改革的决定》指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。推行代建制的目的，就是要通过专业化的建设项目管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

根据代建制在我国的实践地域与特点，可将代建制模式大致分为厦门—北京模式、上海模式和深圳模式。

（1）厦门—北京模式

大多认为，我国的政府投资项目代建制管理模式起源于福建省厦门市。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革过程中，针对一些市级基础设施和政府投资的社会公益性项目建设管理中存在的“建设、监管、使用”多位一体的弊端，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司代替业主对项目实施建设，逐步完善成为代建制。2001年7月，厦门市下发《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》，在重点工程上全面实施代建制。2002年3月，下发《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》，规定在土建投资1500万元以上市级财政性融资建设的社会公益性工程项目中实施代建制。与其他地区相比，北京市政府投资项目数量多、规模大。北京市第一个代建制试点项目是2002年的回龙观医院项目，之后，又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等项目试行代建制。在此基础上，2004年，北京市交通委发布《北京市公路项目实施代建制暂行办法》。以厦门和北京为代表的政府投资代建模式，通过公开招投标方式选定代建单位。该模式的特点是：首先，对实施代建的项目性质有比较清晰的界定，即按照项目的投资属性、经济属性将其限定为市级财政性投融资的社会公益性项目；其次，该模式对代建范围的资格规定比较宽泛，没有专门设定代建类资质，有利于形成承接项目代建任务的竞争机制；第三，在对项目投资的控制上，该模式约定了明确的奖惩规则，有利于控制投资规模。

（2）上海模式

与厦门、北京不同，上海市的代建制发展走过了另外一条途径。随着城市建设速度加快，2000年，上海市推行市域高速公路网建设发展规划，共需资金420亿元。为突破资金“瓶颈”，决定将规划中的11个项目全部实行市场化融资和运营，在短时间内吸引了巨资投入高速公路建设。由于投资者背景各不相同，甚至有些从未接触过高速公路建设，因而缺乏高速公路建设经验，于是，上海市决定让精通工程建设的代建单位帮助业主管理工程建设活动。

上海模式中，政府、投资公司、工程管理公司的职责划分是：

政府的责任。与原有的政府职能相比，政府在项目决策中对于具有前瞻性和战略性的重要问题介入比以前深，对项目实施的管理较以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司）完成。对于监督职能要求更高，主要对投资公司和项目实施过程进行监督管理。项目评估也成为政府一项重要的手段。

投资公司的职责。投资公司作为业主，具有投资主体地位，主要任务是对项目投资与还贷及设施经营进行全过程管理，具体为：项目前期工作，组织编制工程可行性研究报告、初步设计，并报政府审批；确定项目投融资方式及项目管理方式；招标选择工程管理公司或总承包公司，并确定财务监理公司；项目实施中进行监督和控制；竣工验收前，依据有关规定进行项目内部审计；初审项目财务决算，组织单项工程验收。除此之外，还有进行项目资产管理和运作。

工程管理公司。是根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。具体有：编制项目建议书、开工报告，初步设计，接受项目评估，组织招投标，前期动拆迁，管理项目建设，控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工报告和财务决算，移交工程档案。

（3）深圳模式

为了解决政府投资工程分散管理的弊端，发挥专业性建设管理机构的优势，提高工程建设管理水平，深圳市借鉴我国香港特区的做法，于2002年7月成立了深圳市建筑工务局，为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。深圳市的工务局相当于代建制下的政府委托的“代建方”，对政府投资项目进行管理，主要负责规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的有政府投资的建设项目的组织协调和监督管理。这些政府投资项目由政府财政拨款，工务局负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在项目建设中，工务局代政府行使业主权利，对工程前期工作、设计委托、施工、监理单位的确定以及竣工验收等全方位、全过程负责，一律实行“交钥匙”工程。