人民调解的组织形式和工作制度

一、人民调解组织形式及其组织人员

(一)人民调解委员会的概念和法律地位

人民调解的组织形式是人民调解委员会，即调解民间纠纷的群众性组织。

我国《宪法》第111条规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会，调解民间纠纷，从根本上确立了人民调解委员会的法律地位。《村民委员会组织法》第25条和《城市居民委员会组织法》第13条都规定，村民委员会和居民委员会下设人民调解委员会。《民事诉讼法》第16条也规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。1989年国务院颁布实施的《人民调解委员会组织条例》第2条规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。由上述法律法规的规定可见，人民调解委员会是基层人民群众的自治性组织而不是国家机关。

(二)人民调解组织形式

在我国，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。2002年11月1日施行的《人民调解工作若干规定》第10条根据人民调解工作的发展实践，增加了人民调解的组织形式。即人民调解组织有下列形式:一是农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会;二是乡镇、街道设立的人民调解委员会;三是企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会;四是根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。这样规定，进一步明确了人民调解组织的多种形式，适应了市场经济发展和民间纠纷的特点，有利于更加及时地化解民间纠纷，维护社会稳定。

(三)人民调解委员会的组成人员

《人民调解委员会组织条例》第3条规定，人民调委员会由委员3到9人组成。根据人民调解组织形式的发展，《人民调解工作若干规定》对人民调解委员会的组成人员进行了适当调整，规定人民调解委员会由委员3人以上组成，没有作上限规定。这主要是考虑不同形式的人民调解组织需要数量不等的人员组成。村、居(社区)、企事业单位设立的人民调解委员会辖区范围较小组成人员相对较少;乡镇、街道、联合调解组织由于辖区范围较大，组成人员相对较多。

1.村、居(社区)人民调解委员会、企业事业单位人民调解委员会的组成

《人民调解工作若干规定》第12条规定村民委员会、居民委员会和企事业单位的人民调解委员会根据需要，可以自然村、小区(楼院)、车间为单位，设立调解小组，聘任调解委员。这样规定，主要依据了人民调解工作实践中的做法。目前全国普遍在村、居民小组、企业的车间建立了调解小组，在居民小区、楼院、企业的生产班组和一定数量的居民中设立了调解委员，形成了三级人民调解组织网络，并且实行调解委员会包面，调解小组包片，调解委员包户的岗位责任制，这有利于抓早、抓小、抓苗头，把大量纠纷解决在萌芽状态，化解在基层。

2.乡镇、街道人民调解委员会的组成

乡镇、街道人民调解委员会是人民调解组织的新形式之一，《人民调解工作若干规定》第13条专门对乡镇、街道人民调解委员会的组成作出规定。明确乡镇、街道人民调解委员会由辖区内设立的村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会主任、本乡镇、街道的司法助理员和在本乡镇、街道辖区内居住的懂法律、有专长、热心人民调解工作的社会志愿人员组成。这样规定符合乡镇街道人民调解委员会的性质，有利于司法助理员履行职能，有利于疑难、复杂和跨地区、跨单位的民间纠纷的调解，有利于调解委员素质的提高和调解委员队伍结构的改善。

3.人民调解委员会主任

《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》均规定，人民调解委员会设主任1人，必要时可设副主任。通常情况下，人民调解委员会设主任1人，委员人数较多或者主任兼职过多时，可设副主任。人民调解委员会主任、副主任一般应当在委员中选举产生。但乡镇、街道人民调解委员会主任一般由司法所所长、司法助理员担任;区域性、行业性人民调解委员会主任一般应当由设立人民调解委员会的组织任命。这主要是基于乡镇、街道，区域性、行业性人民调解组织的特殊性决定的。同时，由于《人民调解工作若干规定》第15条第2款、第3款分别规定了乡镇、街道人民调解委员会的委员，区域性、行业性人民调解委员会的委员均由聘任产生，因而其主任也应由聘任产生。人民调解委员会主任的主要职责是:组织开展人民调解工作，向村民委员会、居民委员会和上级主管部门报告人民调解工作情况和重大纠纷信息，组织、传达和贯彻、落实党委、政府和司法行政部门对人民调解工作的指示、要求、工作安排和部署等。人民调解委员会副主任协助主任做好上述工作。

4.人民调解委员会的民族委员和妇女委员

《人民调解委员会组织条例》第3条第3款规定，多民族居住地区的人民调解委员会中，应当有人数较少的民族的成员。《人民调解工作若干规定》重申了这一规定，并且进一步提出人民调解委员会中应当有妇女委员。关于民族委员的规定，适用于多民族居住地区的人民调解委员会，目的是便于在不违背法律和民族区域自治政策的前提下，尊重民族习惯，更好地化解不同民族当事人之间的纠纷。关于妇女委员的规定，适用于所有设立的人民调解委员会，主要考虑民间纠纷中有相当数量的婚姻家庭纠纷，如家庭暴力、婆媳、姑嫂、妯娌之间的纠纷，妇女委员便于做女性当事人的思想工作，更好地调解这些纠纷，有效地防止纠纷激化。

(四)调解委员的选任及任期

《人民调解委员会组织条例》第3条第2款规定人民调解委员会委员由选举产生。《人民调解工作若干规定》第15条将调解委员的产生拓宽为选举和聘任两种方式。调解委员除由村民委员会、居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村民区、居民区或者企业事业单位的群众选举产生，也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位聘任。乡镇、街道人民调解委员会委员由乡镇、街道司法所(科)聘任。区域性、行业性的人民调解委员会，由设立该人民调解委员会的组织聘任。确立多种选任形式任用调解委员，把人民调解队伍的群众性、民主性、专业性有机地结合起来，使人民调解队伍结构更趋合理。

1.兼任

实践中，为了加强对人民调解工作的支持，许多地方由村民委员会、居民委员会成员或者企业事业单位有关人员兼任调解委员，他们大多数是经过村民委员会、居民委员会或者企业事业单位职工大会或者代表大会选举出来的，因而，《人民调解工作若干规定》明确他们可以直接担任调解委员，不需要重复选举。

2.选举

由本村民区、居民区或者企事业单位的群众选举调解委员有两种方式:一是由村民大会、居民大会、职工大会直接选举产生;二是由村民代表大会、居民代表大会、职工代表大会选举产生。实践中调解委员的选举，一般在村(居)民委员会、职工工会换届选举的同时举行。

3.聘任

聘任调解委员是根据中办发(2000)23号文件关于“要采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部”的有关规定确定的。居民(社区)调解委员属于社区工作人员，适用上述规定。有条件的农村地区，也可以参照上述规定实行。乡镇、街道人民调解委员会组成人员由司法所聘任;没有建立司法所的，由司法助理员聘任;没有设立司法助理员的，由基层人民政府及其派出机构聘任。区域性、行业性人民调解委员会委员由设立人民调解委员会的组织聘任。

调解委员的任期为3年，每3年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。调解委员因病或者去世不能履行职务时，由原选举单位或者聘任单位补选、补聘;调解委员严重失职或者违法乱纪，不宜担任调解委员时，由原选举单位或者聘任单位撤换。

二、人民调解员的任职条件和纪律要求

(一)人民调解员的任职条件

狭义地理解，调解委员仅指人民调解委员会的成员，因此，《人民调解委员会组织条例》仅对人民调解委员会的委员作出了规定。《人民调解工作若干规定》第2条根据人民调解工作的发展和人民调解队伍的现状，对人民调解员作出了新的规定:人民调解委员会委员、调解员，统称人民调解员。调解委员在人民调解委员会的领导下，具体从事人民调解工作，要服从人民调解委员会的领导和工作安排，要主动向人民调解委员会汇报工作，反映纠纷情况，要积极参加人民调解委员会组织的各种活动。关于担任调解委员的条件，《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》对此作出了具体规定，要求如下:

1.为人公正

这是调解人员应有的良好品质，也是调解人员首先必须具备的条件。调解委员只有具备为人公正的高尚品德和情操，才能为群众所信赖，真正坚持合法合理的调解工作原则。

2.联系群众

人民调解工作是一项群众性很强的工作，作为一名调解委员必须热爱群众，了解群众，关心群众，倾听群群众的意见，并注意同群众打成一片。只有这样，才能得到群众的拥护和支持，及时掌握纠纷信息，查清事实，把调解工作做好。

3.热心人民调解工作

即要求调解委员应当具备的工作态度和工作精神。人民调解工作是一项艰苦、繁重而又无名无利的工作，有时还会有一定的风险。这就要求调解委员必须树立全心全意为人民服务的思想，发扬无私奉献的精神，爱岗敬业，对调解工作具有坚定的事业心和高度的责任感。(www.xing528.com)

4.有一定的法律、政策水平和文化水平

依照国家的法律、法规、规章和政策进行调解，是人民调解工作的一项重要原则。调解委员熟悉和掌握与调解工作直接有关的法律和政策，是正确贯彻人民调解工作原则的前提和关键。特别是在实施依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的新形势下，群众的法律意识和法制观念在不断增强，调解委员要正确、顺利地开展调解工作，更需要不断提高自己的法律素质和政策水平。而且，调解委员还应当具备一定的文化水平，否则就很难提高其法律政策水平。

5.成年公民

人民调解委员会是我国人民群众自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，它的成员必须是我国公民，而且必须是18周岁以上的成年公民。只有成年公民才具有完全行为能力，才具有独立分析和解决问题的能力，才能承担社会服务工作。

乡镇、街道人民调解委员会委员，在符合上述几个条件的基础上，还应同时具备高中以上文化程度。这是因为乡镇、街道人民调解委员会调解的纠纷是村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷，需要较高的文化水平和法律政策水平。近几年来，许多地方把离退休的老干部、老职工、老教师吸收到调解委员会工作，担任调解委员会主任或委员，这是提高调解队伍素质和调解工作水平和有效措施。另外，随着社会的进步和发展，民间纠纷也日趋多变和复杂，因此就要求我们的调解委员不仅要有较强的工作能力，而且还要有科学的工作方法来不断提高工作效率，以适应新形势的需要。

三、人民调解员应遵守的纪律

《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》规定调解委员调解纠纷，必须遵守下列纪律:(1)不得徇私舞弊; (2)不得对当事人压制、打击报复;(3)不得侮辱、处罚纠纷当事人;(4)不得泄露当事人隐私;(5)不得吃请受礼。

《人民调解工作若干规定》要求调解委员必须遵守人民调解工作纪律的同时，还要求调解委员不因当事人的远近亲疏而偏袒一方当事人;不因当事人与自己的观点不同而限制当事人讲话，甚至强迫压制当事人;不因当事人态度不好或者不服调解而使用侮辱性语言或者处罚当事人;不因了解掌握当事人有关情况而泄露当事人不愿告人的或不愿公开的事情，防止违法乱纪的现象发生。《人民调解工作若干规定》对调解委员的职业道德也提出了要求:调解委员履行职务，应当坚持原则，爱岗敬业，热情服务，诚实信用，举止文明，廉洁自律，注重学习，不断提高法律道德素养和调解技能。调解委员首先应该按照公民道德准则来要求自己，做公民道德建设的表率，坚持公平、公正，不徇私情。这样才能服务于民，取信于民，发挥人民调解工作在社会主义新农村建设中的重要作用。

四、人民调解委员会的工作制度

《人民调解委员会组织条例》对人民调解委员会的制度建设作了原则规定，《人民调解工作若干规定》第19条根据人民调解工作的发展，对人民调解委员会的制度作出了更加明确、具体的规定，要求人民调解委员会应当建立健全岗位责任制、例会、学习、考评、业务登记和业务建设。制度建设是依法开展人民调解活动的重要保障，也是人民调解规范化建设的主要内容之一。《人民调解工作若干规定》所列举的制度是人民调解委员会应当建立健全的基本制度。除了上述制度以外，人民调解委员会根据工作的发展和实际需要，还可以建立其他组织、工作制度，以保障人民调解活动的顺利开展。

(一)岗位责任制度

岗位责任制度是人民调解委员会各项工作制度建设的核心内容，它是通过明确调解人员的责任，确定具体任务，使责、权、利密切相结合的一项制度。岗位责任制度的内容很多，形式多种多样，其中最基本、最主要的内容是“三定一奖惩”，即定人员、定任务、定指标、完成任务奖励、完不成的减发一定比例的报酬或者奖金。各地可根据实际情况增加内容。

(二)纠纷登记制度

纠纷登记是人民调解委员会调解民间纠纷的依据，人民调解委员会对纠纷当事人的口头申请或书面申请都应当进行纠纷登记。纠纷登记应当记明当事人姓名、性别、年龄、工作单位、家庭住址、事由、记录人签名或盖章、记明登记日期。人民调解委员会登记后，应当对纠纷进行审查，对不属于人民调解委员会调解范围的纠纷，要在稳定事态发展的基础上，告知当事人到有关部门申请处理。对属于人民调解范围的纠纷，应当以书面或者口头的形式告知当事人。人民调解委员会和调解小组均应当设立专门的纠纷登记簿，人民调解委员会每季度汇总后报司法所或司法助理员。

(三)统计制度

统计制度是人民调解委员会的一项基本的工作制度，对检查人民调解工作计划的落实情况、完成任务情况，研究分析矛盾纠纷发生、发展的新情况、新特点，发现人民调解工作中的问题等具有重要意义。人民调解工作统计制度的内容有:①确定统计人员，建立统计簿册。人民调解委员会应设专人负责这项工作，根据实际工作需要，设立各种工作簿册。②设立统计表。人民调解统计表分两种，即人民调解委员会组织建设统计表和人民调解委员会工作统计表。司法部下发的人民调解统计表，设有明确的统计项目。地方各级司法行政机关可根据工作需要，在已有的项目中增加部分内容;人民调解委员会也可根据工作需要，增设统计项目。③统一统计标准。司法部下发的统计表中同时附有统计说明，人民调解委员会应按规定执行，避免漏报、重复上报数字的现象发生，确保统计数字的真实性和准确性。④及时汇总上报。人民调解委员会应于每月底将所登记并调结的民间纠纷按统计项目填表汇总，核对无误后上报司法所(司法助理员)。人民调解委员会工作统计表每季度、组织建设统计表每半年由司法所(司法助理员)上报县区司法局。⑤建立统计档案，设立统计台账。调解委员会各种登记簿册、统计表按时间、年限分类装订成册，建立统计档案和统计台账，保管备查。

(四)文书档案管理制度

这也是人民调解委员会的基本工作制度，主要内容有:设立保管人员，规定必要的调阅、保密管理办法。做好文书的审查、装订工作。调解文书包括纠纷登记的原始记录、调查笔录、调解笔录、调解协议书，以及调解委员会对调解未成功的纠纷的处理意见及各种证明材料等。调解文书档案要求一事一卷，装订成册。一般保管期限为3年。

(五)回访制度

它是指人民调解委员会对已调结的纠纷，特别是较复杂的或有可能出现反复的纠纷进行走访、了解情况的工作制度。回访制度可以使调解组织清楚地了解和掌握调解工作的效果，发现调解工作的不足，帮助、督促当事人履行调解协议，排除妨碍协议正常履行的各种隐患。人民调解委员会对调结的较复杂的纠纷、涉及多方当事人的纠纷、濒临激化的纠纷以及时间长的矛盾纠纷，在协议履行期间或调解后的一段时间里应经常进行回访。回访内容主要是:了解协议的执行情况，影响协议履行的隐患;了解当事人特别是重点人的思想状况、行为有无反常，对调解协议的态度等;有无新的纠纷苗头;对调解人的意见和建议等。回访后，对影响正常履行协议的各种隐患、纠纷动向、当事人的思想状况等要进行分析研究，提出解决的具体办法。对有激化苗头的，要果断采取措施，重大险情要及时上报。对调解工作中的问题要及时加以纠正。

(六)纠纷排查制度

这是人民调解组织定期对辖区内的民间纠纷进行摸底、登记、分类处理的一项工作制度，是人民调解组织了解掌握纠纷信息、有的放矢地开展调解工作的重要方法，也是人民调解工作向党委、政府反映社情民情，参加社会治安综合治理的措施之一。纠纷排查有两种:一是参加司法行政机关组织的排查;二是调解委员会根据纠纷情况自行组织排查。不管是哪种排查，人民调解委员会都要做好以下几个方面的工作:①明确排查的目的和意义;②掌握排查时间、范围、方法;③逐门、逐户、逐人进行摸底排队，掌握纠纷的重点户、重点人;④填写排查工作统计表;⑤对应当由人民调解委员会调解的，落实调解人员，及时化解矛盾纠纷;不属于调解范围或调解不了的，及时上报;对排查中揭发出来的犯罪线索，立即移交公安部门。

(七)纠纷信息传递与反馈制度

它是指通过各种渠道将民间纠纷的征兆或消息传送到人民调解组织，人民调解组织对纠纷信息进行分析研究和加工处理后，将具体的调解意见传回纠纷发生地或传送到有关部门，为科学地预测、预防、疏导、调解民间纠纷提供依据的活动。纠纷信息传递与反馈制度的主要内容有:①建立信息传递与反馈组织。一般由调解小组或调解委员担任纠纷信息员。②组织信息的传递。一种是纵向传递，是指将纷纠信息向上一级调解组织传递;另一种是横向传递，是指调解组织将信息传递给有关部门或共同调解的各调解组织。传递的方式分口头传递、书面传递、电话传递等。③做好信息的加工处理。人民调解组织应对获取的信息进行分析，按照矛盾纠纷的性质、轻重缓急进行处理，对可以解决的提出调解意见，并反馈给基层组织;对带有普遍性、规律性、多发性的矛盾纠纷，在调解的同时要提出预防、疏导的措施和建议;对容易激化的纠纷、群体性纠纷、群众性械斗应在稳定事态发展的基础上，报告基层人民政府或有关部门处理。④及时进行信息反馈，保障信息渠道的畅通。这样可以使调解组织、有关部门及时掌握纠纷情况，了解上一级调解组织的调解意见，便于有效疏导、调解。

(八)会议、学习制度

司法助理员(司法所)每月召开一次调解主任、网(片)长会议，调解主任每月召开一次调解委员会议，主要检查本月工作情况、分析纠纷动向、研究疑难纠纷调解方法和预防纠纷的措施，学习有关政策、法律、法令，安排下月任务。

(九)请示、汇报制度

调解网(片)长、调解委员会主任每月要主动向司法助理员(司法所)汇报当月纠纷发生、调解及预防情况，对调解工作中遇到的疑难问题应及时汇报、请示。

(十)纠纷移交制度

人民调解委员会对已超出人民调解范围的纠纷和明文规定由其他部门处理的纠纷，应及时上报司法助理(司法所)或移送有关部门处理;移交前应做好疏导工作，以防矛盾激化。

(十一)考核评比制度

人民调解委员会应按责任制要求，对调解委员会的调解工作每半年进行初评，年终进行总评，奖优罚劣。