我国民营经济进入垄断行业的制度性壁垒

第十五章　我国民营经济进入垄断行业的制度模式优化

一、模块化思路的引入

应该意识到，由于我国地域广阔、地区经济差异较大，在转型经济背景下，通过外在制度主导、内在制度主导和内外制度合作主导模式进一步推动民营经济进入垄断行业，在不同地区仍然具有现实意义。为了克服现存的制度性进入壁垒，必须进一步优化制度主导模式，为此引入模块化思路。近年来，我国经济学界对模块化的研究日渐热烈，尤其是许多学者借鉴青木昌彦的模块化理论探讨中国经济改革，因此本章引入模块化理论探讨垄断产业民营化改革的制度优化问题。

（一）模块化的概念

“模块化”（modularity）概念最早是由赫尔伯特·西蒙（H．Simon，1962）提出的，他提出了模块的“可分解性”，阐明了模块化对于管理复杂系统的重要性。Baldwin和Clark（1997）将模块化定义为通过每个可以独立设计并且能够发挥整体作用的更小的系统来构筑复杂的产品或业务的过程。青木昌彦（2003）赋予模块如下定义：“模块”是指半自律的子系统，通过和其他同样的子系统按照一定的规则相互联系而构成的更加复杂的系统或过程。模块化包括两个过程：将一个复杂系统或过程按照一定的联系规则分解为可进行独立设计的子系统（模块）的行为，称之为“模块化分解”；按照某种联系规则将可进行独立设计的子系统统一起来，构成更加复杂的系统或过程的行为，称之为“模块化集中”。

20世纪80年代，随着技术进步和产品复杂性增强，模块化组织的优势逐渐显现，应用范围不断拓宽，并引起经济学界、管理学界越来越多的关注。日本学者（池田、国领、藤本等）对网络产业和汽车工业的研究表明，模块化在这两个领域受到了普遍重视；美国学者约瑟夫·派恩二世（PineⅡ，1992）的研究显示，组织构件的模块化在重型设备、手表、快餐以及法律服务和信息服务等行业得到广泛应用。进一步的研究表明，模块化不仅在制造业公司很普遍，许多服务业组织也正在实行模块化管理，特别是金融服务业，这一进程很快，“没什么比股票和证券更容易模块化的了”（Baldwin ＆Clark，1997）。毫无疑问，模块化已经逐渐演化为一种新的组织模式和思维方式，出现了“编程模块化”、“教学模块化”等新概念。模块化的演进遵循“技术模块化→产品模块化→产业模块化→组织模块化”的发展道路。

（二）模块化的几种方式

青木昌彦认为，模块化系统中系统要处理的信息分为两种：一种为“系统信息”（即Baldwin ＆Clark的“可见”信息），另一种为“个别信息”（即Baldwin ＆Clark的“隐含”信息）。前者为整个系统所共知，并包含了所有模块所必须遵守的共同设计规则，后者是各模块自有的信息，可以相互保密。当然，系统信息也不是一成不变的，否则系统就会陷于僵化，因此青木昌彦将处理系统信息的单位称为“舵手”。“舵手”的任务就是接受外来市场信息以及各模块反馈的信息，并据此处理系统信息乃至创造新的“可见”信息。根据信息处理的途径，青木昌彦（2002）将模块化划分成三种基本类型。

（1）IBM型。在这一模式中，“舵手”在设计、生产各模块之前，事先处理系统信息并确定模块之间的联系规则。各模块在这些标准信息界面约束下独立开展各自的活动，没有信息反馈给“舵手”。系统环境改变后，只有“舵手”有权根据需要改变系统信息，各模块在此过程中不具任何影响力。如图15－1所示。

（2）丰田型。丰田型和IBM型一样，“舵手”在设计、生产各模块之前，事先处理系统信息并确定模块之间的联系规则，各模块在这些标准信息界面约束下独立开展各自的活动。但和IBM型不同的是，也是这一类型的显著特点，即“舵手”和模块之间频繁交换不断变化的系统信息，各模块对“舵手”决定联系规则的活动存在着一定的影响力。在各模块的具体设计中，联系规则也会不断地根据需要进行调整。信息在“舵手”与模块之间来回流动，不断被双方利用。如图15－2所示。

（3）硅谷型。硅谷型和以上两种模式不同，硅谷型特点是多个模块主体同时反复地活动，存在多个“舵手”。由于各模块从一开始就根据已确定的有限的系统信息，独立处理各自信息，因此各模块发出的“可见”信息不一定是相同的。这些信息由“舵手”从它所处的系统环境角度加以解释后，再反馈到整个系统。各子系统对这些反馈过来的异化信息进行比较、筛选。通过这些活动，模块之间的联系规则不断被筛选，从而进化发展。“舵手”通过事后对整体规则的整合，找到最合适的模块组合，形成生产系统。信息的异化和筛选整合过程是这一类型的显著特征。如图15－3所示。

图15－1　IBM型

图15－2　丰田型

图15－3　硅谷型

二、“类硅谷型”的制度模块化结构

“制度是重要的”，这一重要观念已经成为经济学家的共识。一项新制度的产生是否能够带来好的效果，不仅取决于该项制度安排的效率，更重要的是看其能否与系统内其他制度产生共鸣。制度系统中可能存在内在制度与外在制度要素作用方向不一致，对行为的规范上存在着矛盾，对于有些行为、某些制度给予认可或鼓励，而另一些制度安排则禁止或限制。在出现这种制度冲突的情况下，整个制度系统不能发挥出应有的功能，制度效率不能实现最大化。

在民营化的整个制度系统中，包含了民营化所有相关的内在与外在制度因素、制度制定者、制度执行者、制度协调机制、系统信息这五个组成部分。其中，制度制定者包括外在制度的制定者——政府立法部门，也包括内在制度的形成主体——民众、企业和第三方机构。制度执行者分为制度执法者和制度遵守者，执法者是国家执法机构和执法人员，遵守者则是参与民营化改革的各个经济主体——民营企业、国有企业和第三方机构。制度协调机制是协调内外制度相互联系和相互发展的机制，有助于维持整体系统平衡。系统信息同样分为“可见”信息和“隐含”信息。

借鉴上述的模块化结构原理，本书提出民营化制度设计模块化的思路，以传统结构的模块化分解与集中来重组制度体系内部的组织结构。通过组织结构模块化，整个制度体系更具灵活性和创新性，进而提高制度的运行效率。制度模块化思路在借鉴硅谷型模块化方式的基础上进行了改造，制度模块化结构表示如图15－4所示。

图15－4　“类硅谷型”的制度系统模块化结构

（1）“舵手”——内外制度协调机制。处理制度系统信息的角色——“舵手”由内外制度的协调机制承担，它接受外部的经济信息以及各个制度模块反馈的信息，并据此处理系统内信息乃至创造新的可见信息，用于解决制度因素间的冲突，保证制度的适应性。“舵手”通过协调制度间的相互关系来协调民营化过程中的各方利益，减少摩擦，是整个制度系统的“润滑剂”。制度协调要求内外制度必须相互融合、彼此促进、共荣共损。在市场经济发展过程中，如果内在制度与外在制度不相协调，就有可能出现剧烈的文化冲突，影响改革、发展和稳定的关系。制度协调机制会使制度趋于均衡。例如，一项制度具有明显的交易费用优势，对其制度需求就会上升，由此引起的制度资源的过分使用会使制度的内在结构发生变化，致使其具有的交易费用优势最终丧失；而对于处于交易费用劣势的制度来说，则会发生制度需求的下降和制度资源的过剩，那些诱致制度交易费用劣势的制度因素将会首先被剔除。这就是说，如果制度环境开放，制度体系中的各项制度将趋于均衡，它既不能过于超前，又不能过于落后。制度协调机制在一定环境下可能诱发对落后制度的现实压力。

（2）内外制度模块及联系规则。民营化的相关制度，分为内在制度和外在制度两大类型，作为制度系统的两个结构模块，拥有各自的“个别信息”，并通过一定的规则联系在一起。在制度建设中设定制度之间的联系比制度本身更具战略意义，因为制度之间的联系可以暴露制度体系中的薄弱环节，可以弥补制度的偶发性障碍，可以化解制度本身的变革惰性。内外制度联系规则的设定应遵循内外制度相互演化规律和制度变迁原理。

（3）系统信息。系统信息分为“可见”信息和“隐含”信息。整体制度系统的“可见”信息即系统共同信息ES包括了自然规律、社会发展规律、经济规律、人性、伦理道德等，为制度模块的设计者必须遵守的共同规则，这保证了制度的设计、配合和实施向着科学正确的方向进行。“隐含”信息也就是各个制度模块的“个别信息”，属于对外保密的信息，在模块内部引导并规范制度的制定过程。

（4）外在制度制定者——政府立法机构。政府作为外在制度的制定者，推动着外在制度的变迁，主要基于两个原因：一是制度供给是政府的基本功能之一，统治者需要维持一套规则来减少统治国家的交易费用；二是制度是一种公共产品，政府提供具有规模经济优势比私人提供更有效，可以比竞争性组织以低得多的费用提供制度性服务。

（5）内在制度制定者——民众、企业、第三方机构。由于内在制度是从人类经验中演化出来的，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法。在演化的过程中，人们逐渐发现某些能使他们避免冲突和更好地合作的行为规则，该规则就会成为社会传统而被长期保存下去。当内在制度逐渐产生并被整个经济社会所了解时，它就会被自发地执行并被模仿，相反，不能满足社会改革和发展要求的安排将被抛弃和终止。因此，在民营化改革中占有重要地位的内在制度多数是在经济社会发展和改革进程中，“通过一种渐进式反馈和调整的演化过程而发展起来的”。内在制度的形成由社会各界共同决定，对于垄断行业的民营化改革，相关内在制度的制定者涵括了改革的所有参与者：民众、企业（国企和民企）和第三方机构。

制度系统模块化设计就是为了减少循环依赖，提高制度制定和施行的效率。要使制度对经济改革产生高效能，制度系统中的内、外在制度就必须实现有机结合，各种制度从不同角度激励和约束经济主体的行为。为了做到这一点，需要一个设计规则，所有的模块都在这个规则下进行设计。良好的设计规则，会把耦合密集的设计参数通过归类划分模块，并以此划分工作任务。

三、不同制度主导模式下的制度模块化

对于不同的制度主导模式而言，“舵手”这一角色的主要承担者及其对制度改革的引导方式有所不同。也就是说，制度模块化的差别体现在内外制度协调机制的设计上。具体而言，外在制度主导模式实行以政府政策性协调为核心的制度协调机制，内在制度主导模式实行以市场性协调为核心的制度协调机制，内外制度合作主导模式实行以中介组织协调为核心的制度协调机制。

（一）外在制度主导模式下的制度模块化

1．“舵手”

外在制度主导模式的制度安排体现为制度效用方面外在制度对内在制度的压倒性领先。在这种模式下，外在制度处于强势地位，外在制度的制定者——政府，是内外制度协调机制的主要力量，“舵手”即制度协调机制是以政府的政策性协调为核心。如图15－5所示。(www.xing528.com)

图15－5　外在制度主导模式下的制度模块化

外在制度主导模式多发生在垄断行业开放度较低的行业，政府在促进内在制度与外在制度的协调发展方面有着不可替代的作用。在市场经济的转型中，市场观念的确立固然有待于人们的市场实践，但市场规则的确立很多是需要相应的外在制度来确定的。政府是实施机制构成中的“实施机构”的主体，其与一些内在制度往往是正面接触的，其行为对在全社会树立市场观念有着很强的示范作用。

2．外在制度模块

在外在制度主导下，应着力强化政府建设，减小政策失败可能。政府的有限理性、官僚机构问题以及“无限政府”偏好会造成政策失败，使制度供给不能满足制度需求，制度安排和制度结构处于非均衡状态。

政府在加强自身建设方面，首先，要注重政府机关人员的素质培养，使其有能力设计更加合理的新制度；其次，要加强政府机关人员的意识形态建设，使其统一于服务社会主义经济建设的思想；最后，克服“无限政府”偏好，实施“政府退出”，该由市场解决的问题，政府不应干预。此外，应推进国家政策的信息化，畅通政府与垄断行业产品使用者直接的交流渠道，引导民众的观念更新。

3．内在制度模块

外在制度主导模式往往隐含着内在制度的相对不足，为此，对外在制度主导下的民营化改革提出以下内在制度改进建议：

（1）建立平等竞争的市场环境，鼓励民营经济提高自身竞争力。平等是市场交易的基本前提，政府在经营范围、市场准入、出口政策、优惠政策等方面对国有企业、民营企业和外资企业应该一视同仁，不应有所偏颇。具体而言，就是放宽行业限制，取消行业壁垒，扩大市场准入范围，简化审批程序。

（2）改善民营企业的融资环境，拓宽融资渠道。政府要致力于民营企业融资环境的改善，要改变国有银行民营企业贷款的“硬约束”，开辟国有银行民营企业专用“融资通道”，并将积极发展民间金融机构作为长期重点。与国有银行相比，民间金融机构经营机制更加灵活，更适合与民营企业的信贷业务往来。从长远来看，民间金融机构，特别是民营银行应该是民营企业的主要间接融资渠道，政府应该对其发展多加鼓励，在市场准入、经营范围方面适当放宽。同时由于现有的民间金融机构从总体上讲还不规范，因此在鼓励发展的时候也应该对其进行监督，促进其健康发展。

（3）培养职业经理人市场，填补人力资本市场交易制度缺陷。对于人力资本中的工人和技术人员，我国民营企业可以通过市场交易和与政府、各高等院校合作来获得。但是聘用职业经理人一直是个难题，即使是大型民营企业，委托—代理制也很难实行。原因是我国还没有形成职业经理人市场，经理人价格难以通过市场手段衡量，因此其价格是扭曲的，这对于民营企业的下一步发展是极其不利的。当前我国民营经济正处于调整阶段，在公司治理方面会更加规范，尤其是大型企业对职业经理人会有很大的需要，因此培养职业经理人市场迫在眉睫。政府应该积极鼓励职业经理人资源库的建设，增加信息透明度，披露职业经理人的工作业绩、诚信情况。鼓励民营企业将职业经理人的工作状况予以及时公布。

（4）作为内在制度的重要建设者，民营企业应树立正确的企业发展观念。企业应加强规范化管理，建立科学的人力资源机制，实施稳健的财务政策，妥善处理家庭化管理等问题，重视危机管理和全面创新，大力培育核心竞争力，审慎进行投资和多元化经营。由于民营企业是在社会政治经济体制的夹缝中生长起来的，难免会存在许多先天不足。因此，可以充分发挥企业家协会、商业联合会等组织的作用，为民营企业家提供多种学习和提升能力的机会，以提高企业家的个人素质和管理能力。

（二）内在制度主导模式下的制度模块化

1．“舵手”

如图15－6所示，内在制度主导模式下，其内外制度的协调机制即“舵手”，是以市场性协调为核心的制度协调机制。这是因为，内在制度主导模式一般发生在改革时间较长、内在制度发育相对成熟的民营化阶段，此时民营化的市场秩序逐步建立起来，内在制度约束对实际的民营化进程具有主要效用，而且，即使在一个经济体系中外在制度有了整体性变化，实际的执行结果仍取决于新建立的外在制度同那些只能逐渐改变的内在制度之间的关系的互动。制度市场的供求关系对制度进行“优胜劣汰”的筛选，满足民营化改革需求的制度被接受、保留、实施，而违背民营化趋势的制度则逐步在市场供求极不平衡的状态下退出或转变。因此，内在制度主导模式下的模块化制度协调机制以市场性协调为核心。

图15－6　内在制度主导模式下的制度模块化

2．内在制度模块

对市场性协调为核心的内在制度主导模式而言，必须意识到，传统文化相适应的思想意识对经济社会生活的影响极为深刻，因此思想意识的转变仍是我国内在制度主导模式建设的核心内容。在当前民营企业发展的过程中，我们经常碰到与传统农业经济相适应的家族观念、平均主义、关系取向、人情观念等，还有与计划经济和公有制经济相适应的“不患寡而患不均”、重公有轻私有等思想意识为表现的内在制度，严重地制约着民营企业的健康发展。这就要求我们必须扩大并加强市场经济思想的教育与影响，培育发展民营经济的文化基础，为民营经济的健康发展扫清思想障碍。

3．外在制度模块

同时，针对内在制度主导模式的制度结构和经济阶段特征，提出对外在制度改进的两点建议：

（1）建立鼓励民营企业市场准入的可操作性办法，详细规定各行业的实施细节。我国政府很早就出台了有关扩大民营企业经营范围的政策，如2000年年初国家计委负责人发表讲话，指出2000年扩大内需的一个重点是积极鼓励和引导民间投资，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。同年，国家经贸委制定了包括个体、私营企业在内的《中小企业产业指导目录》，旨在以开放规范、透明的市场准入制度引导个体、私营企业的发展。2001年年底，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”；2004年，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》；2005年2月，国务院又颁布了《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，明确提出了放宽非公有制经济市场准入，加大对非公经济的金融财税支持，维护非公有制企业和职工的合法权益，加强对发展非公经济的指导和政策协调等一系列政策要求；2010年5月，再次发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，以进一步推动和深化民营经济发展。但是，在实际操作中，这些政策由于缺乏相关具体实施办法，至今我国民营企业在进入垄断行业的过程中仍困难重重。为了保证外在制度对民营化的前进产生持续推动作用，必须对各种支持性、鼓励性和保障性的规则政策进行细化，使外在制度更直接有效，这样才能真正发挥市场主体的推动作用。

（2）完善法律的制定和修改。目前我国民营经济的相关法律并不完善，主要表现为缺乏细致周密的法律安排，导致在某些方面会出现无法可依的情况，对民营企业的发展带来不利影响。例如，目前我国劳动与社会保障相关法律并不能对民营企业雇员的养老、失业、医疗等社会保障问题提供详细规定，这就为解决民营企业职工社会保障问题带来困难，一些民营企业甚至会趁机钻法律漏洞，长此以往则不利于民营企业对人才的吸引。

（三）内外制度共同主导模式下的制度模块化

1．“舵手”

如图15－7所示，内外制度合作主导模式下的制度模块化，其内外制度的协调机制即“舵手”，是以行业协会为代表的中介组织协调为核心。政策制定的主体是政府，执行主体是企业，将二者联系起来的是行业协会等中介组织。发展中国家在制度发展中，不仅存在普遍的正式制度的缺失、供给不足和路径依赖，这些可以通过中介组织来弥补，而且还存在非正式制度的严重缺失甚至异化，如非正式制度的意识形态、法治意识、道德伦理等建立与完善。其中非正式制度中意识形态、法治观念、文化传统、道德伦理等因素，同样需要诱致性变迁和强制性变迁相结合，需要中介组织在制度协调过程中发挥巨大的作用。

图15－7　内外制度合作主导模式下的制度模块化

2．内在制度模块

出于很多历史的、现实的原因，电力、水务、铁路等行业涉及了很多利益团体，如果在民营化改革的过程中没有与各方利益群体沟通、协调好，则无法实现改革的最终目的，继而会引起社会极大的不安。在内外制度合作主导模式下，行业协会承担起政府和社会联结桥梁的主要职能，行业协会通过发表意见、提出建议、协商对话影响制度制定过程，增强内在制度推进者与外在制度制定者之间的信息交流和沟通，以使政府决策更加符合改革客观需求，内在制度更加顺应改革发展方向。

3．外在制度模块

要更好地发挥行业协会的中介作用，应该明确和规范政府与行业协会之间的关系，保证这一中介组织的独立性和自主性。首先，从组织形式和组织制度上，行业协会要摆脱与政府部门的从属关系，割断与政府和其他企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。在行业协会内部实行一套自我管理、自我约束的组织制度，无须与政府系列“对号”入座。其次，要通过建立有关机制来保证行业协会独立可靠的经济来源。

综合上述分析，无论是外在制度主导、内在制度主导模式，或是内外制度共同主导模式，都应保障内外制度的协调发展。只有制度协调，才有利于发挥制度的关联效应。很明显，内在制度与外在制度的变化具有非同步性，外在制度的建立虽然需要通过一定的程序，但是建立的过程所需时间较短，而内在制度的建立和形成则需要较长的时间。因此，在对垄断行业改革的过程中，还必须建立内外制度模块的联系规则，才能对系统信息进行有效处理。而内外制度模块的联系规制，由于不同行业改革的阶段性差异和进入壁垒存在的差异性，必须进行具体的分析。为此，对制度模块化中的制度联系规制的讨论放在下一章展开进一步分析。