民营经济进入垄断行业的制度性壁垒

第十章　我国民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒演变

一、电力行业制度变迁

我国政府一直把电力工业作为国民经济的先行基础产业，制定了一系列发展电力的方针政策。在电力发展上先后提出“电力是先行工业”、“电力是先行官”、“能源工业的发展要以电力为中心”和“电力工业要适应超前发展”等指导方针。在这些方针的指导下，新中国成立60余年来，尤其是改革开放以来，电力工业快速发展，形成了较为完善的初步现代化的电力工业体系。

（一）国家垄断经营阶段（1949～1985年）

新中国成立后的相当一段时间内，我国电力工业基本实行政企合一、垄断经营的体制。中央政府的电力工业部门，既是产业政策的制定者，又是行业管理机构，同时又是电力产业的垄断经营者。在这一阶段，电力行业实行完全的国有化、垄断化，缺少其他所有制主体。这一体制在20世纪80年代初已经不能适应国民经济的快速增长，电力缺口日益增大，电力供应不足成为制约国民经济发展的“瓶颈”之一。

这一阶段，电力行业被普遍认为是典型的自然垄断产业，几乎所有国家的电力产业都是采用纵向一体化的法定垄断，或是由政府采取国有化手段控制，或是由政府对其实施严格的管制。20世纪80年代以前，整个电力行业由中央政府的一个部门所控制，纵向一体化是传统电力工业的一个显著特征。电力的生产、传输、销售等环节具有很强的垂直关系，一个基本的电力交易过程涉及发电、输电、配电、供电四个环节，它们共同组成一个“电力产业供应链”，各环节缺一不可。同时，因为电力产品的不可储存性，使得这些环节必须通过网络相连且瞬间完成，必须保持高度的统一协调性，以保障整个电力系统的安全可靠运行。这种纵向一体化模式被认为是电力行业最佳的组织形式而被世界各国所采用。

（二）管制初步放松阶段（1985～1996年）

随着电力严重缺乏的“瓶颈”问题日益突出，国务院于1985年批准了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，随后又制定了《关于征收电力建设资金暂行规定》和《关于多种电价实施办法》，开始实行“电厂大家办，电网国家管”的管理体制；电力建设投资全部由拨款改为贷款。之后，政府陆续在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面出台了一系列鼓励多方办电的措施，调动了社会各界投资办电的积极性，形成了一批独立发电企业，改变了中央独占发电市场的格局，改善了电源投资来源单一、投资不足的问题，从此揭开了我国电力体制改革的序幕。1987年国务院提出“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的改革方针和“因地因网制宜”的改革原则。

随后，1992年党的十四大确立实行社会主义市场经济体制，要求建立全国统一的竞争有序的商品市场，电力市场也包括在内。所谓的电力市场改革是指以政企分开、公司化改组、建立市场竞争机制为主要特征，对传统电力体制进行整体配套改革。改革的主要内容包括：①政企分开、厂网分离、输供分离，实施公司化改组；②统一开放、竞价上网，建立电力交易市场；③依法管理、竞争有序，健全电力市场法规体系和监管体系。以上政策的出台，调动了社会各方面的积极性，特别是地方政府的积极性，出现了众多不属于原电力部的独立发电厂。

这一阶段，电力行业的自然垄断性遭到经济学家们的质疑。随着市场需求的变化、市场容量的扩大以及技术的进步，电力产业的自然垄断性边界发生了很大的变化，电力产业已经不再是传统意义上的自然垄断。技术的进步改变了电力生产的规模经济优势，大大降低了电力生产的资本成本，因此电力生产显然不再具有自然垄断性。而供电环节，只要任何企业能以适合的条件自由运用配电网，电力售电业务就不再具有垄断特征。目前电力行业中，只有输电和配电市场有很强的自然垄断特征。而随着各国相继开始对垄断产业进行放松管制与引入竞争的改革，纵向一体化的组织形式已发生了很大变化，普遍形成以电网和电厂相分离为主要特征的组织形式。

（三）市场化改革阶段（1997～ ）

1997～2000年，是解决电力行业政企合一的改革阶段。电力产业主管部门就是电力产业经营部门，因此，要打破电力产业的垄断，就必须结束政企合一的管制模式。1997年1月16日，国家电力公司成立，原电力部的政府职能由国家经贸委（现已并入商务部，下同）行使，行业职能交中国电力企业联合会，国家电力公司开始独立运作。

2000年至今，是打破垄断，促进竞争，建立电力市场为主要内容的改革阶段。2000年3月，国务院颁布关于电力体制改革有关问题的5号文件，该文件要求在2000～2005年间实现下列目标：重组和分离发电和电网企业；实现竞价上网，建立电力市场运行规则和行政监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作。2002年，国务院发布《电力体制改革方案》，对国家电力产业实现横、纵双向分拆的改革模式，将国家电力公司拆为11个公司；在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司；在发电方面，组建中国华能集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司、中国大唐集团公司五家发电公司；成立国家电监会，按照国务院授权，行使电力监管职能，并统一履行全国电力市场监管职责；国家发改委负责电力投资审批权和定价权。至此，我国基本实现了发电企业间公平竞争的管理体制。

这一时期是我国民营经济大量进入电力行业的发展阶段。来自《电力监管年度报告2006》的数据显示，截至2006年年底，全国6000千瓦及以上各类发电企业4000余家，其中国有及国有控股企业约90%。华能集团、大唐集团、华电集团公司、国电集团公司和电力投资集团公司中央直属五大发电集团约占装机总量的38．79%；国家开发投资公司、神华集团有限责任公司、长江三峡工程开发总公司、中国核电集团公司、中国广东核电集团有限公司、华润电力控股有限公司等其他中央发电企业约占总装机容量的10%；地方发电企业占总装机容量的45%；民营和外资发电企业占总装机容量的6．21%。以上五大发电投资主体，力量很不均等，特别是民间资本尚属弱势。

二、电力行业主导性制度壁垒演变

（一）中央政府主导的制度壁垒（1949～1985年）

1．中央政府的制度壁垒影响

（1）民营经济发展的法律政策。新中国成立初期，我国还处于新民主主义经济形态中，包括民营经济在内的多种经济成分并存。国家领导人高度重视非公有经济的发展，并将有关政策写入当时具有宪法性质的《共同纲领》，提出：“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展。”随后，为了保证这一方针的贯彻落实，我国政府先后制定了《私营企业暂行条例》和《私营企业暂行条例实施细则》。在这样的背景下，民营经济获得迅速发展。1949～1952年，我国私营工业产值为105．22亿元，占全国工业总产值的30．6%，个体工业值为70．6亿元，占全国工业总产值的20．6%，两者合计占全国工业总产值的51．2%。

随着三大改造、人民公社化等运动的不断推行，我国对民族资本主义工商业采取利用、限制、改造的政策，在农村实行农业合作化，将城市的私营企业实现全行业的公私合营。人们没能冲破姓“资”、姓“社”的障碍，将非公有制等同于资本主义加以否定，将公有制等同于社会主义加以肯定，将公有经济与非公有经济对立起来，我国的民营经济从此走向消亡。到1958年我国国有工业产值占全国工业产值的77．6%，城乡集体企业的产值占总产值的22．4%，民营经济已经完全绝迹。

（2）民营经济进入电力行业的法律政策以及政府管制制度。20世纪80年代之前，世界各主要国家基本上对电力行业实行严格的进入管制，如英国早在1947年就通过《电力法》对电力行业实行国有化，并一直持续到20世纪80年代。同一时期，我国政府也对电力市场的进入实行严格管制，但是由于我国民营经济基本不存在，因此政府实行严格进入管制的对象主要是地方和非中央资金。在这一时期，中央政府不允许地方及其他非中央资金进入发电领域，从而导致电力建设资金不足，造成中国电力市场严重短缺。

2．地方政府、微观主体的制度壁垒影响

从新中国成立开始的近40年时间里，我国电力工业一直实行垂直一体化的管理模式，虽然电力主管部门几经变化，从燃料部、电力部、能源部到水电部、电力部，但所实施的一直是高度垄断的计划经济体制。中央政府是全国电力经济活动的唯一决策主体，负责全国电力资源的配置，直接组织电力投资建设，形成了从中央到地方纵向垂直一体化的电力行政管理体系。发电企业是隶属于中央或地方政府电力主管部门的基层生产单位，国有经济以外的其他所有制经济被禁止进入电力行业，企业的一切经济行为均按照电力主管部门行政指令从事电力经济活动。因此，这一时期，地方政府、微观主体在电力领域不具备话语权，只是执行机构，也就无法对民营经济的进入产生阻碍作用。

3．小结

由此，我们基本可以确定：中央政府对民营经济的政策是造成民营经济不能进入电力行业的主导性制度壁垒。即使有其他限制民营经济进入电力行业的法规、管制制度，这些法规和管制制度也只是处于补充或辅助地位。这个时期整个国家的政策就是禁止民营经济的存在。

（二）地方政府主导的制度壁垒（1985～1996年）

1．中央政府的制度壁垒影响

（1）民营经济发展的法律政策。十一届三中全会后，党和国家进行思想上的拨乱反正，提出以经济建设为中心的方针。在这种背景下，人们对于非公有制经济有了全新的认识，思想观念发生了极大变化。1987年党的十三大，第一次论述了我国现阶段的私营经济和党对其应采取的政策。报告提出：“对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励他们发展”，“私营经济一定程度的发展有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充”。到1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，用国家根本大法的形式把私营经济的地位和作用在法律上确定下来。宪法第11条规定：“国家允许私营经济在法律的范围内存在和发展。私营经济是社会主义所有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私有经济实行引导、监督和管理。”

政策的巨大转变使民营经济获得突飞猛进的发展，1985～1996年国有经济和非国有经济在工业总产值比重变化可以看出（见表10－1），整个工业经济的发展在结构上呈现出国有经济比重不断下降，非国有经济比重不断上升，且在数量上占绝对优势的过程。

由此可以得出结论：自20世纪80年代以来，国家对民营经济的政策越来越宽松，民营经济的地位不断提高，在国民经济中发挥了越来越大的作用。国家对民营经济的政策已经由阻碍进入的主导因素转变为推动民企进入的重要力量。

表10－1　国有经济和非国有经济在工业总产值的比重变迁

资料来源：《中国统计年鉴》（1996）、《中国统计年鉴》（1997）。

（2）民营经济进入电力行业的法律政策。电力行业作为关系国计民生的重要基础工业，其自然垄断性质使世界各国在很长一段时期里都对电力产业实行垂直一体化的市场结构。但从20世纪70年代开始，许多国家都认识到电力产业效率低下的根本原因在于缺乏市场竞争机制。于是，20世纪80年代以后，以英国为代表的西方发达国家分别对电力市场结构进行较大幅度的调整，并取得很好的效果。在这样的国际大背景下，面对我国长期电力供应紧张的局面，我国政府对电力产业放松了进入管制，允许社会各种力量投资办电。1985年，国务院发布《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，把集资办电政策推广为全国的电厂建设投资政策，形成了多家办电、多渠道投资办电厂的格局。这一阶段，中央政府逐步对地方政府下放了限额内投资审批权、部分电价定价权等，实行中央政府和多个部委为主、各级地方政府部分参与管理的模式。1996年颁布的《电力法》明确了中央和地方政府的电力管理职权，原则规定了电力管制范围、职责和程序等。这一时期，我国发电市场向所有投资者开放，政府鼓励民营的发电企业投资，在发电侧形成了许多独立的发电企业。电力工业在投资主体多元化、电价改革方面等取得了积极的进展。

在这一阶段，尽管我国没有明确提出鼓励或禁止民营经济进入垄断行业的法律法规，但从电力产业改革的实践来看，电力产业已经为民营经济的进入打开了大门。同时，电力产业改革使我国各级政府都有电价审批权和项目审批权，中央对民营经济进入电力行业的法律、政策趋向于宽松。

（3）政府管制制度。对民营经济进入电力行业的政府管制主要体现在进入管制和环境管制。我国政府对电力产业放松进入管制是以电力产业投融资体制改革为主要形式的，1985年以后，各方资金均可进入发电环节，不存在严格限制，政府允许地方、外资及其他非中央资金投资办电，多家办电体制基本形成。环境管制则是随着我国社会发展的进程而日益受到重视，电力产业的环境污染主要集中在发电环节，而火电对环境的污染最大，因此火电是政府管制的重点。但是，在1996年以前，国家对环境保护还没有引起足够的重视。根据有关资料，到1996年年底，全国10万千瓦以下小火电机组装机容量达7570．2万千瓦，占全国总装机容量的31．8%；发电3429．2亿千瓦时，占全国总发电量的31．8%。在该阶段，中央政府对电力产业的管制制度是有利于民营经济的进入的。(www.xing528.com)

2．地方政府的制度壁垒影响

（1）地方法规政策。这一时期中央政府出台了大量政策和规章，并且通过了我国第一部电力领域的法律《电力法》。地方政府除了获得中央政府下放的电力管理权外，自身主要是执行中央政策，很少出台鼓励民营经济的更多的地方性法规政策。

（2）地方政府行政偏好。在1987年国务院提出的电力行业总体改革方针中，很重要的一条就是“省为实体”，这一方针确定了省和地方政府在电力产业改革中的重要地位。由于这一政策的实施，省和地方政府在电力改革中获得了更大的权力，使得中央政府的监管能力削弱。随着分权改革的进行，中央政府或主管部门实际上远离了它的控制对象而容易造成管制真空。

管理权力的下放，使得地方政府对本地区电力产业发展具有相当大决策权。各省电力局不仅成为电力投资、电力生产的主体，同时还具有电力管理的政府职能，成为政企不分的混合体。这种政企不分的电力体制，尽管大大调动了地方投资的积极性，但在一定程度上进一步强化了地方电力部门的垄断权力。由于政企合一，当地电力部门在电力投资中偏向国有经济是不可避免的。

（3）地方保护主义行为。在电力领域中，地方保护主义更多地体现在电力上网方面。在电力供大于求的情况下，地方政府作为本地区电力管理主体，必然会首先考虑国有和地方政府投资的独立电厂的上网需求，而民营以及外资电厂在电力上网问题上明显处于劣势。

3．微观主体的制度壁垒影响

这一时期，我国电力行业仍然实行“政企合一”的管理体制，国有电力企业受政府领导，无自主经营权，因此这一阶段，电力市场主体对民营经济进入的影响实际上也是电力主管部门的影响。融资一直以来都是困扰民营经济的因素，在20世纪90年代我国私营及个体企业占银行短期贷款比例虽然逐年提高，但仍不超过银行短期贷款总额的1%，即使到2005年，这个比例仍然不到3%。而随着民营经济自身实力的壮大，融资约束虽然对民营经济具有不利影响，但在“政企合一”的管理体制下仍难以成为阻碍民营经济进入电力行业的主导因素。

4．小结

在中央政府不断放权、放松管制，并且微观市场主体还没发展起来的情况下，地方政府作为电力投资及管理主体，其对本地区国有经济的天然偏好和地方保护主义，构成了民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒。

（三）微观主体主导的制度壁垒（1997～ ）

1．中央政府的制度壁垒影响

（1）民营经济发展的法律政策。经过30余年的改革开放，民营经济已经成为我国市场经济中一股重要的力量，在相当多领域甚至占据主导地位，中央政府对于民营经济的认识不断深化。1997年党的十五大提出私营经济是“社会主义的重要组成部分”的新论断。十六大报告再一次明确了非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分的重要地位，为民营发展创造了稳定的可预见的政策体制环境。报告提出“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，同时提出“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来”，从而在基本经济制度层面上为民营经济的发展铺平了道路，为非公有制经济的发展提供了更大的空间和条件。这些论述为我国非公有制企业健康发展创造良好的环境和氛围，我国民营经济迎来前所未有的蓬勃发展的黄金期。

（2）民营经济进入电力行业的法律政策。《电力法》是我国电力工业的主要法律，第3条规定：“国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源，兴办电力生产企业。电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则。”但该法存在以下问题：第一，国家对不同所有制主体进入电力行业设定的条件不同，无论是形式上还是实质上都体现出不平等，国有投资主体的进入条件较为简单，而民营等投资主体的进入条件较为复杂、门槛较高；第二，不同所有制投资主体可以进入的电力投资领域不同，虽然电力行业有准公共产品的性质，政府在管理时应采取特别的政策，但过分的差别对待不利于电力行业的发展；第三，没有形成健康有序的竞争环境，在目前国有主体占据绝大多数份额的电力领域，不同所有制投资主体之间的真正意义上的公平竞争是不可能的。从电力投资主体结构看，虽然电力行业投资出现了外资、民营资本等其他资本种类，但仍然以国有资本为主体。投资于电力工业的国有资本发言权要远远大于其他资本种类，这也给与其有千丝万缕关系的“老”发电企业在市场竞争中创造了有利条件。另外，我国国有资产的管理制度使政府在很大程度上拥有国有资本的实际控制权，从而使产生于计划经济时期的政府对于国有企业的天然偏好在市场取向的经济改革不断深化的今天仍然难以消除，表现在不同性质的资本在政策层面上始终处于实质性的不平等地位。由于现行《电力法》存在种种不足，2007年6月，国家经贸委就修改《电力法》准备工作发出通知，明确修改重点，2009年8月，全国人大常委会通过了《电力法》部分内容的修改。

此外，政府出台了多项有利于民营经济进入电力行业的法律法规。2002年，国务院发布《电力体制改革方案》，将国家电力公司拆为11个公司。在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司，形成了南北两家国家级电网垄断经营的局面；在发电方面，组建资产规模、机组容量大致相当的五大发电集团，为发电市场提供可竞争市场结构奠定了基础。2005年，国务院发布《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，指出要进一步放宽市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业等行业和领域，同时，要为非公有制经济创造平等竞争的法治环境、政策环境和市场环境。2007年，国务院发布《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，提出鼓励支持国有发电企业整体或主营业务上市、引入战略投资者，实现产权多元化；深化电网企业改革，多方筹集电网发展资金；鼓励各类投资者投资农村电网，参与供电企业改制、改组等。

（3）政府管制制度。由于国家对环境保护的日益重视，政府对电力行业的环境管制要求不断提高。为此，国家通过环境管制，限制小火电厂，对于污染严重又没有能力治理、不符合国家政策建立的电厂统统予以关闭。但是，在退出火电领域的同时，民营经济积极地进入水电领域。根据浙江省水电开发管理中心提供的资料表明，截止到2002年年底，该省共建成水电站2800座，水电年发电量为100亿千瓦时，其中小水电站占到45亿千瓦时，占总发电量的18%左右。浙江省水电开发管理中心主任介绍，八年来，浙江省共投入新建小水电站资金110亿元，共有1700多座小水电站建成投产。其中，浙江民间资本占到近80亿元，年均约10亿元。2005年12月，华睿集团与华电集团、华能集团、大唐集团、云南省开发投资有限公司共同组建金沙江中游水电开发公司，其中华睿集团占10%的股份，开发金沙江中游水利资源，并由华睿集团单独投资开发的金安桥电站，总装机容量240万千瓦，开创了民营企业进行国家大型水电项目开发建设的先河。

2．地方政府的制度壁垒影响

（1）地方法规政策。1997年以来，随着国家鼓励民营经济进入电力领域的法律、政策出台，各地方政府也陆续出台相应鼓励政策。如重庆市《非公有制经济中长期发展规划（2005～2020年）》提出政府将推出409亿电力能源项目向民营资本开放，允许民营资本独资投入建设。广东省通过发展民营经济七项“行动方案”，提出要进一步降低垄断行业准入门槛，全面允许民营经济进入。可见，无论是中央还是地方，推动民营经济进入的法律政策都在陆续出台中。

（2）地方政府行政偏好。从大量民营企业与基础领域国有企业竞争的案例中，都可以看到来自政府有关部门有形或无形的压力。但是，随着国家对所有制的认识调整和国有经济的多种形式的理解，地方政府对传统意义上的国有偏好在逐步淡化，民营经济能够以更加多种的形式进入电力行业。

（3）地方保护主义行为。我国地方普遍存在的保护主义是长期以来形成的不成文惯例，根深蒂固。但随着电力市场化程度的不断提高，地方政府的干预相对减少，电力跨地区、跨流域的转运日益增加，比如云贵电力对广东的输送能力和输送规模都在显著扩大，一种开放式的资源优化配置理念在地方政府中已逐步深入和得到认同。

3．微观主体的制度壁垒影响

（1）融资机构信贷约束。当前民间投资资金来源主要还是靠自我积累、滚动发展，金融机构的信贷支持十分有限。国有商业银行长期以来是以国有企业为服务对象，虽然中国人民银行已多次要求国有银行采取措施改善对民营企业的信贷服务，但商业银行“惜贷”和“谨贷”现象仍然突出，严重恶化了民营经济的融资环境。另外，我国证券市场主要面向大中型企业，而民营企业由于规模普遍较小，产业层次较低，客观上加大了上市的难度，使得民营企业难以通过直接融资来弥补资金缺口。

（2）产权结构下利益集团的阻碍。电力产业的既得利益集团对政府决策的影响和对全国性的产业政策的影响是显而易见的。电力市场化改革使我国在发电领域形成以五大发电集团为首的以国有电力公司为主体的市场格局，在输电环节由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营，这些大型电力集团在规制机构制定的游戏规则中都有各自的利益。政府规制主体具有政治和经济双重目标，一方面作为公共利益的代表，另一方面又与当地国有电力企业有着利益的一致性。由此形成的利益共同体，将极大阻碍民营经济的有效进入。

（3）市场主体间交易习惯的阻碍。长期的习俗惯例可能会造成市场交易双方出现有限理性，交易双方不是建立在公平公开公正的基础上，而是建立在关系经济的基础上。从所有权角度看，由于原国家电力公司改组的两大电网公司控制了全国输电网，与发电市场占有很大份额的原国家电力系统组建的发电公司具有千丝万缕的关系。就电力购买者而言，购买方为保持与在位者的良好关系，或是在某种压力下，宁愿以高价购电，也不给予民营经济相应的机会。在位者也可能缺乏有效的市场激励措施，导致没有技术创新和降低发电成本的动力，电价会居高不下。

同时，电力设施投资规模大，发电设备具有很强的资产专用性，一旦投入就不能投入他用或转移到其他产业中去，往往“沉淀”在该产业中很难抽回，形成较大的沉淀成本。民营发电企业作为中游企业，一方面作为需求方需要购入原料，另一方面又要作为供给者将电力产品出售，因此如果没有长期稳定的供电合同和燃料供应合同，对发电厂的投资风险就比较大。资产专用性程度较大，使民营经济在面对供求双方时无任何优势可言，必然增大其进入的交易费用。

4．小结

从以上分析可知，现阶段中央政府明确鼓励民营经济进入电力等垄断行业，地方政府也出台了不少鼓励政策，并且民营电厂越来越多的事实表明政府对民营经济的进入阻碍呈下降趋势。而随着民营经济实力的不断壮大，进入电力行业的步伐不断加快，电力行业内部在位者与相关市场主体间的关系经济实质是构成民营经济进入的主导性制度壁垒。

三、综合分析

综上所述，本书认为，我国民营经济进入电力行业的过程是由中央政府、地方政府、微观主体共同参与的一个博弈过程。在这个博弈过程中，民营经济进入电力行业的主导性制度壁垒基本符合本书所提出的主导性制度壁垒的“三阶段”假说。

第一阶段，中央政府对于民营经济的政策构成了民营经济进入的主导性制度壁垒。中央政府垄断了全部社会资源，通过“计划”指令管理国民经济，地方政府和微观主体在经济社会发展中所起的作用微不足道。地方政府仅仅作为中央政策的执行者，对本地区社会经济事务的管理缺乏自主权；而政企合一、高度集中的计划经济体制使我国没有独立的市场经营主体。在这个阶段中，中央政府处于绝对的强势地位，地方政府和微观主体没有与之博弈的能力。

第二阶段，地方政府的保护主义构成影响民营经济进入的主导性制度壁垒。电力行业的第一次改革是在我国由计划经济体制向市场经济转型的大背景下进行的，是自上而下主导的。中央政府放松了对民营经济进入电力行业的法律、政策环境以及进入管制，随着中央政府权力的不断下放，地方政府逐步获得了本地区资源配置大权。因此在这一阶段，地方政府对电力的发展起重要作用。由于政策的具体执行者地方政府存在的地方保护主义意识和政策滞后效应，出现了上级政府鼓励民营经济进入，但具体执行者缺乏相应的制度跟进，使得民营经济进入垄断行业仍然面临着比较强的制度性壁垒。

第三阶段，市场微观主体间的关系经济构成这一阶段民营经济进入的主导性制度壁垒。随着电力行业改革的不断深入，我国各级政府大力鼓励民营经济进入电力等垄断行业，从中央到地方都出台了不少鼓励措施。随着电力行业市场化程度的不断提高，市场开始在资源配置中占据主导作用。但市场内由于计划和垄断多年形成的很多非市场因素，如关系、交易习惯等，致使市场主体彼此间的合作交易并不完全按照市场经济的规则进行。而这种非市场行为无疑会降低民营经济进入后与在位者公平竞争的能力。

综上所述，电力体制改革的过程同时也是中央政府不断向地方政府、微观主体进行权力下放的过程。随着国家加大对电力行业的改革力度，不断放松对电力行业的进入管制，地方政府和微观主体对民营经济进入将会产生重要的影响。在民营经济进入电力行业的过程中，各主体对民营经济进入的作用变化趋势如图10－1所示。

图10－1　主导性制度壁垒的演变