开创扶助贫困残疾人新局面，全面建设小康社会

努力开创扶助贫困残疾人工作新局面，为全面建设小康社会而奋斗⁽¹⁾
(二○○四年十月二十五日)

在全党全国人民深入贯彻党的“十六大”和十六届三中、四中全会精神、全面建设小康社会的形势下，召开全国扶助贫困残疾人工作会议，共商扶助贫困残疾人工作大计，充分体现了党和政府对广大残疾人的亲切关怀和对扶助贫困残疾人工作的高度重视。这次会议的召开，对于我国加速消除贫困，全面建设小康社会，更好地保障人权，推动社会和谐发展与全面进步，具有重要意义，必将为新世纪残疾人事业的发展提供新的动力。

会议的主要任务是:贯彻国务院办公厅转发的《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见》，总结成绩，交流经验，分析形势，明确任务，全面部署进一步加强扶助贫困残疾人工作，建立、完善扶助贫困残疾人的长效机制，推动残疾人事业与经济社会协调发展，使残疾人与全国人民一道进入全面小康社会。

我受回良玉副总理委托，代表国务院残疾人工作协调委员会作工作报告。

一、扶助贫困残疾人工作的主要成绩和基本经验

我国有六千万残疾人，约占总人口的百分之五。这是一个人数众多、特性突出、特别困难的群体，而贫困残疾人更是贫中之贫、弱中之弱，解决他们在生产生活中的基本需求问题，是事关真正坚持科学发展观，全面建设小康社会的重大问题。

党和政府关心残疾人，一贯重视扶助贫困残疾人工作。一九八七年，进行了首次全国残疾人抽样调查，结果显示，残疾人状况与社会平均水平的差距极大，亟待改善。这一结果引起了党和政府的高度重视。一九八八年以来，国家先后实施了四个发展残疾人事业的计划，扶助贫困残疾人工作成为国家意志;一九九○年第七届全国人大常委会通过的《残疾人保障法》，为扶助贫困残疾人工作提供了法律保障;一九九三年成立国务院残疾人工作协调委员会，综合协调重大问题，各部门将扶助贫困残疾人工作纳入职责，采取积极措施，有力地推进了工作。二十多年来，扶助贫困残疾人工作取得显著成绩。

扶助贫困残疾人的法规和政策日趋完善。我国重视依法扶助贫困残疾人。宪法规定，国家和社会对残疾人予以帮助。《残疾人保障法》明确规定，保障残疾人的各项平等权利，并对残疾人予以特别扶助。各省、自治区、直辖市制定了《残疾人保障法》实施办法，进一步明确了扶助残疾人的各项措施。劳动法、教育法、婚姻法、继承法、民事诉讼法、刑事诉讼法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、公益事业捐赠法等五十多部法律，对保障残疾人权益作出了具体规定。全国大部分的县、乡镇根据本地实际情况制定了优惠扶助政策，对贫困残疾人实施减免税费、减轻他们的社会负担、给予生产生活扶助、优先优惠提供社会公共服务等措施。经过努力，我国已初步建立了以《残疾人保障法》为基本法律，包括保障法实施办法、相关法律法规和优惠扶助政策在内的残疾人事业法规和政策体系，扶助贫困残疾人工作开始走上法治轨道。

残疾人扶贫开发卓有成效。为解决农村贫困人口的温饱问题，国家有组织、有计划地开展了大规模的扶贫开发工作，将残疾人作为重点扶持对象，统筹规划，统一安排，同步实施。一九九二年，国家开始安排康复扶贫贷款，启动了残疾人专项扶贫;一九九八年以来先后制定实施了《残疾人扶贫攻坚计划(1998～2000年)》、《农村残疾人扶贫开发实施办法(1998～2000年)》和《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》。十多年来，中央累计安排康复扶贫专项贷款五十多亿元，积极推行小额信贷、基地辐射、“公司加农户”等行之有效的扶贫形式，动员社会各界广泛开展“帮包带扶”等扶贫活动，因地制宜、就地就近、逐户逐人地给予具体帮扶，共扶持一千多万农村贫困残疾人通过生产劳动摆脱了贫困，解决了温饱。

残疾人劳动就业稳步推进。坚持将促进就业作为反贫困的重要手段和主要渠道，采取多种措施推进残疾人劳动就业。实行就业保护与就业促进相结合，加强就业培训，强化就业服务与指导，积极开发新的就业岗位。通过对残疾人集中就业的福利企业实施税收减免和优惠扶持政策，依法推行按比例就业，大力扶持个体就业和自愿组织起来就业，城镇已有四百多万残疾人实现了就业。在农村通过各项扶持措施，从事种植业、养殖业、家庭手工业的残疾人达到一千六百八十五万人。残疾人就业率逐步提高。许多残疾人通过劳动就业，由被帮扶、救济的对象变为自食其力的劳动者，改善了生活状况。

社会保障覆盖面逐步扩大。各地将贫困残疾人纳入最低生活保障范围，不少地方对农村贫困残疾人实施了救济、补助。一些地方还对无业、重残、一户多残和有特殊需求的残疾人给予了特别扶助。截至二○○三年，全国共有四十四万残疾人在各类福利院、敬老院享受集中供养、五保供养或通过院户挂钩方式在居民家中分散供养，两百四十六万残疾人得到了临时救济和补助。通过社会保障措施，使许多贫困残疾人的基本生活得到保障。

救助活动成绩明显。针对贫困残疾人的迫切需求，开展了助学、康复救助、法律援助和司法救助等工作。通过建立和完善助学制度，实施助学活动，一批贫困残疾人学生得到资助，两万七千名贫困残疾儿童少年使用了免费教科书，“中西部盲童入学”、“扶残助学”和“春雨行动”等项目资助两万余名残疾儿童少年就学。以开展针对贫困残疾人的抢救性康复项目为契机，实施了一系列重点康复工程，带动康复工作的全面拓展，大批贫困残疾人被列为重点服务对象，得到了康复救助。通过组派康复手术医疗队和开展“听力助残”、装配普及型假肢、“残疾孤儿手术康复明天计划”等工作，数十万贫困残疾人得到有效康复。将贫困残疾人列为法律援助的重点对象，各级法律援助中心、各类法律服务机构和各级人民法院为一些贫困残疾人提供了法律援助和司法救助，减免了诉讼费用，维护了残疾人的合法权益。一些地方开展了危房改造等帮扶项目，为解决贫困残疾人最基本的生存问题，创造了条件。

志愿者助残广泛展开。弘扬人道主义，营造关爱扶助残疾人的社会环境，广泛深入开展“全国助残日”、“志愿者助残”、“红领巾助残”、“文化助残”、“科技助残”等多种形式的志愿助残活动，各界人士深入村寨、城市社区、敬老院、福利院、康复机构、特教学校、残疾人家庭等，为贫困残疾人奉献爱心，提供生活照料、医疗保健、文化补习、技能培训等各种帮助和服务。助残志愿者组织蓬勃发展，助残志愿者联络站发展到四万余个，登记在册的志愿者达到一百八十六万余人。

应当特别指出的是，各地从实际出发，积极探索，勇于实践，创造出许多好的做法，出现了不少引人注目的亮点:各地普遍出台并积极落实扶助残疾人的政策措施，解决残疾人的各种困难和问题;许多地方政府将有关贫困残疾人工作的项目纳入每年为民办实事的承诺中;一些地方拨出专款，实施针对贫困残疾人的专项保障和救助;一些地方开通了助残维权热线，为贫困残疾人答疑解惑，提供各类咨询服务;“视觉第一中国行动”、“长江新里程计划”、“爱心助残工程”、“扶贫解困温暖工程”、“互助关爱助残工程”、“献爱心送温暖”、“同在蓝天下”、“千人助残结对”、“阳光助学”、“助行工程”、“光明行动”、“福音工程”、“助残安居工程”等形式多样、富有特色的扶助活动蓬勃开展。日益活跃的地方工作，为残疾人事业的发展不断注入新的生机与活力。

二十多年来，我国扶助贫困残疾人工作走上了一条适合国情、具有特色、系统推进的道路，取得了显著成效，农村贫困残疾人的数量由两千多万人下降到一千万人左右，城乡两百五十九万残疾人享受最低生活保障;残疾人就业率由百分之五十多提高到百分之八十以上;残疾儿童少年入学率由百分之六提高到百分之七十七;九百九十万残疾人得到不同程度的康复。实践证明，扶助贫困残疾人是一项利在当代、功在千秋的事业，体现了党和国家对最困难群体的关怀，有力地改善了残疾人的状况，解放了社会生产力，为我国减贫事业做出了积极贡献，同时，也赢得了国际社会的赞誉，树立了我国良好的人权保障形象。

二十年来，我国扶助贫困残疾人工作积累了十分宝贵的经验，概括起来主要有:

政府主导，纳入大局。政府发挥主导作用，将扶助贫困残疾人工作作为政府行为，纳入经济和社会发展计划，通过实施系统有计划、有组织的扶助措施，促进贫困残疾人状况的改善。

以人为本，讲求实效。根据各地经济社会发展的实际状况，坚持以保障贫困残疾人的基本生存权和发展权为出发点，扎扎实实做好扶贫、就业、社会保障、康复、教育等受益面广、效果良好、影响深远的基础性工作。

坚持“扶贫开发到户到人”。引导和帮助广大贫困残疾人参与扶贫开发，努力发挥潜能，提高自我发展的水平，增强脱贫致富、自强自立的能力，使他们在政府和社会的支持下通过生产劳动，创造财富，提高收入，逐步改善生活状况，摆脱贫困。

动员社会，共同扶助。弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，激发各界人士的爱心，广泛动员社会力量、挖掘社会资源参与扶助贫困残疾人工作，通过定点包扶、结对帮扶、志愿服务和其他各种形式的扶助活动，营造献爱心、送温暖的良好氛围，形成全社会共同帮扶的局面。

这些经验，是对扶助贫困残疾人工作的实践总结，是广大干部群众和残疾人智慧的结晶，是一笔宝贵的精神财富，今后我们必须长期坚持下去，并在实践中不断加以充实、完善和发展。

这些成绩和经验的取得，是各级党委、政府亲切关怀和正确领导的结果，是各部门辛勤努力的结果，是社会各界热忱支持、广泛参与的结果。在此，我代表国务院残疾人工作协调委员会，向所有为扶助贫困残疾人奉献爱心、付出汗水和辛劳的各界人士，致以衷心的感谢和崇高的敬意!同时，我也代表全国六千万残疾人，向所有为扶助贫困残疾人做出贡献的人士，表示由衷的谢意!

二、扶助贫困残疾人工作面临的形势(www.xing528.com)

从二十世纪八十年代开始，我国通过实施大规模的、持久的和富有成效的扶贫开发计划，全国农村贫困人口已从两亿五千万减少到两千九百万，其中包括大量的贫困残疾人。这是举世瞩目的伟大的历史性成就。但是，我们也必须看到，扶助贫困残疾人工作面临的形势十分严峻，任务仍然十分艰巨。

目前，我国农村尚有一千多万贫困残疾人，收入水平低于最低生活保障线的城镇残疾人有两百多万。据了解，在经济较发达地区的贫困人口中，残疾人占三分之二以上;经济欠发达地区的贫困人口中，残疾人占三分之一左右。一些农村特别是中西部农村的贫困残疾人，衣食住行等基本生活缺乏保障，有病没钱就医，孩子交不起学费而被迫辍学，重残户和多残户的生活更加困难。据最新调查，全国农村贫困残疾人中还有十四万亟须救助的无房户，八十六万亟待改造的危房户。三十万六千未入学的残疾儿童少年中，因家庭贫困而失学的就有十八万三千人。在适合参加生产劳动的残疾人中，城镇有一百万残疾人未能就业，农村有三百七十万残疾人未能参加生产劳动，智力残疾、精神残疾、视力残疾人就业更是难上加难。残疾人集中就业的福利企业普遍不景气，不少残疾人隐性失业。据统计，下岗失业残疾人再就业率不足百分之二十。至于残疾人的康复需求、精神文化需求等更是远远不能得到满足。在我国三千六百万有康复需求的残疾人中，仅有百分之二十七得到不同程度的康复。大量的贫困残疾人由于无力承担康复费用，至今还在忍受熬煎，处于无奈。而且，无论城乡，残疾人的社会保障都还是一个需要认真研究和解决的重大问题。

造成这种状况的原因是多方面的。首先，六千万残疾人总体上属于弱势群体，贫困残疾人处在更加不利的地位。他们的境遇，改变起来比一般群众困难更多，过程更慢。其次，我国正处于从计划经济向市场经济的转轨时期，一些配套措施还没有跟上，城乡之间、地区之间、社会阶层之间的差距继续拉大，加大了贫困残疾人与社会平均水平的差距。第三，由于我国是一个发展中国家，综合国力虽已有大幅度提高，但用于公共事业和社会福利的资金投入很缺乏，还不能从根本上解决贫困残疾人的社会保障问题。我们目前采取的扶贫措施中，有的受客观条件的制约，难以充分发挥作用。比如政策性贷款和商业化运作的矛盾，公有福利企业改制需要继续享受减免税收优惠政策的问题，长期以来并未得到妥善解决。此外，市场竞争的日趋激烈，也使那些残疾较重、受教育程度较低、自身素质不高的残疾人在竞争中处于不利地位，无法通过参与竞争摆脱贫困。

对于面临的困难和问题，我们要有清醒的认识和充足的思想准备。俗话说，“行百里，半九十”，一百里路，即使走了九十里也才走了一半，后面的路也许要花费更多的气力。帮助城乡最贫困的那部分残疾人，使他们跟上社会前进的步伐，过上幸福生活，是一场艰难的“攻坚战”，需要付出更大的努力。这些都是当前必须正视的困难和问题。但另一方面，更应该看到，我们具备了越来越多的有利条件。

一是党中央、国务院坚持“以人为本”的科学发展观，尤其关心人民群众特别是困难群众的生活，将不断提高城乡居民的物质和文化生活水平确定为我们一切工作的出发点和归宿，要求各级政府和有关部门坚持“立党为公、执政为民”，谋富民之策，办利民之事，为困难群众排忧解难，这为我们进一步做好扶助贫困残疾人工作提供了强有力的政治保障。二是随着政府职能的转变、公共财政体制的建立、社会保障体系的形成和完善及社会事业领域改革的深化，各级政府必将加强对公共事业的投入、规划和管理，残疾人事业将与其他各项社会事业更加融合，这些将为开展残疾人工作提供越来越好的条件。三是在全面建设小康社会的进程中，我国经济的快速发展和综合国力的不断增强，也将为残疾人事业的发展提供越来越多的物质保障。四是随着社会资源的不断积累、丰富和社会的文明进步，社会各界更加关注残疾人这个困难群体，扶残助残的积极性和能力逐步提高，越来越多的人志愿为残疾人提供捐助和服务，社会力量将会发挥越来越重要的作用。五是残疾人事业经过二十多年的发展，已经取得了很大成绩，积累了不少经验，为今后做好扶助贫困残疾人工作打下了较好的基础。所有这一切，使我们对进一步做好扶助贫困残疾人工作充满了信心。

三、认真贯彻落实《意见》精神，进一步做好扶助贫困残疾人工作

同志们，最近国务院办公厅转发的《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见》，是国务院有关部门经过长期调研、认真协商、征求各方面意见研究制订的一个重要文件，阐明了扶助贫困残疾人工作的重要意义，明确了今后一个时期的主要任务和措施，我们应该认真学习，坚决贯彻落实。

坚持政府主导，建立长效机制。做好扶助贫困残疾人工作，是各级党委和政府义不容辞的责任，是践行“三个代表”重要思想，立党为公、执政为民、全心全意为人民服务的具体体现，是贯彻科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的重要组成部分。各级政府要深刻认识扶助贫困残疾人工作的重要意义，进一步发挥主导作用，加强组织领导，把扶助贫困残疾人纳入全面建设小康社会的总体规划，制订本地扶助贫困残疾人工作的具体计划，采取措施，统筹安排，抓紧做好。要结合社会保障体系建设、城市社区建设、农村税费改革和村务公开民主管理、公共卫生体制改革等一系列重大举措，抓住有利契机，创造性地将扶助贫困残疾人融入各项工作，在城市，要以社区为载体，将相关工作沉到社区;在农村，要形成符合实际的残疾人工作机制，制定并切实落实新的扶助贫困残疾人的优惠政策，帮助残疾人尽快脱贫致富。各级政府要将工作经费列入财政预算，提供经费保障，并根据经济发展和财政收入的增加，不断加大投入。各级政府残疾人工作协调委员会要加大综合协调和督促检查力度，定期组织有关部门进行工作检查，确保《意见》规定的各项措施落到实处。各有关部门要认真贯彻《意见》精神，将其融入本部门业务工作职责，充分发挥各自优势，加大工作力度，既各司其职，又相互配合，共同落实好《意见》提出的各项措施。要加强残疾人工作的制度化建设，强化政府和各有关部门的职责，制定并认真落实各项长期稳定的政策措施，建立运转良好、科学合理的工作制度，建立健全扶助残疾人的长效机制。

采取切实措施，解决贫困残疾人基本生活需求。解决贫困残疾人基本生活需求，就是解决温饱，让他们吃得饱，穿得暖，住上像样的房子。为此，必须进一步加强社会保障，继续推进扶贫开发，促进就业。

切实做好社会保障工作，对于保障贫困残疾人、特别是无业重残人的基本生活至关重要。对不适合参加生产劳动、无法定扶养人、无生活来源的重度残疾人，要按照规定予以供养、救济。符合城市居民最低生活保障条件的残疾人，要全部纳入范围，实现应保尽保。对已纳入低保户的重度残疾人、一户多残等有特殊困难的残疾人，要按照分类施保的原则，提高最低生活保障水平;将处于低保边缘的重度残疾人纳入低保范围。

贫困残疾人绝大部分在农村。要解决一千多万农村贫困残疾人的脱贫致富问题，农村扶贫开发是主战场。要继续贯彻《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》，国家扶贫重点县要切实把贫困残疾人纳入扶贫开发工作中，各项扶持措施真正落实到残疾人贫困户;国家扶贫重点县以外的地区，要针对残疾人特点，制订计划，安排资金，开展残疾人专项扶贫。继续坚持以直接扶贫为主，把有助于直接解决农村贫困残疾人温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业作为扶持重点。要从当地实际出发，因地制宜，推行各种行之有效的扶贫方式，大力发展“公司加农户”和订单农业，积极开展小额信贷扶贫到户、到人，努力开拓新的有效的扶贫方式。认真选好残疾人扶贫项目，特别要注意选择适合当地市场发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的项目。对于依靠自身力量无法解决居住问题的残疾人无房户和危房户，各级政府要将解决他们的居住问题纳入扶贫开发工作范围，采取有力措施，给予资金支持，逐步改善他们的住房条件，为他们过上小康生活创造前提。

就业是民生之本，是贫困残疾人改善生活状况、实现自强自立的主要手段。要支持公有福利企业改制并通过完善对福利企业的扶持保护政策，加大按比例就业力度，大力扶持个体就业和自愿组织起来就业，全面促进贫困残疾人就业。同时，加强公共就业服务机构建设，充分发挥残疾人就业服务机构职能，强化就业培训与就业服务，增强贫困残疾人在劳动力市场的竞争能力。

积极推进相关工作，为贫困残疾人创造更多的发展机会和条件。贫困残疾人不仅要吃饱穿暖，解决生存权，还要改善健康状况，提高文化素质，维护各项合法权益，参与社会生活，拥有发展机会。因此，必须大力加强医疗康复、教育、权益保障等工作。

目前，绝大部分贫困残疾人缺乏基本的医疗保障和康复服务，许多人有病没钱治，康复需求远未得到满足。要建立完善贫困残疾人基本医疗和康复服务体系，城乡基层医疗卫生机构要在政府的支持下承担残疾人康复服务的职能，逐步实现康复服务进入贫困残疾人家庭;将贫困残疾人基本医疗和康复服务纳入城乡医疗保障范围，并给予必要的扶助;建立贫困残疾人医疗和康复救助制度，对贫困残疾人实施救助;加快康复医学的发展，培养高素质的康复医学人才。通过上述措施，确保贫困残疾人享有基本医疗和康复服务。

教育是改善残疾人状况、促进残疾人全面发展的前提条件。目前，残疾人的教育状况仍不容乐观。残疾儿童少年义务教育入学率仍然偏低，农村和贫困地区特教学校布点不足，不少残疾儿童少年因贫失学，残疾人高中阶段教育、高等教育和成人教育严重滞后。必须采取针对性措施，一是要积极新建、扩建特教学校，切实解决特教学校布点不足和特教资源短缺问题，继续采取措施使随班就读这种残疾儿童少年的主要就学形式发挥更大作用，同时使随班就读学生也能享受到各种资助;二是努力提高特教师资水平和待遇，使特殊教育质量得到提升;三是充分利用现有教育资源，发展残疾人高中阶段教育，积极创造条件，努力扩大残疾人接受高等教育和成人教育的机会;四是逐步建立和完善助学制度，多渠道筹措资金，大力开展多种形式的助学活动，资助贫困残疾人学生和贫困残疾人家庭子女完成学业，切实解决贫困残疾人学生上不起学和无学上的问题。

贫困残疾人作为特殊困难群体，在社会中处于不利地位，权益容易受到忽略和侵害。要加大对贫困残疾人权益的政策保护力度，积极制订维护贫困残疾人权益的专项政策措施;在制订、出台各项政策时，要充分考虑贫困残疾人这个特殊群体的需求，妥善解决贫困残疾人权益保障的突出问题。法律援助和司法救助对贫困残疾人维权至关重要，要加强对贫困残疾人法律服务和法律援助，积极为贫困残疾人提供法律援助和司法救助。总之，要通过政策保护、法律援助和司法救助，维护贫困残疾人的合法权益，为他们平等参与社会创造良好的法律环境。

动员社会广泛参与，形成社会化工作新格局。扶助贫困残疾人需要各级政府的主导、支持和投入，同时又必须寻求社会各方面的支持，充分利用社会资源。随着经济社会的发展和文明程度的提高，社会各界和人民群众既有愿望也有能力扶助残疾人，要高度重视社会力量在扶助贫困残疾人工作中的重要作用。要鼓励、促进社会各界对贫困残疾人的捐助，支持公益性民间组织发挥扶助残疾人的作用;鼓励民间力量兴办残疾人福利设施和为残疾人提供服务;组织热心公益事业的志愿者开展扶残助残活动;广泛宣传各界帮扶残疾人的感人事迹，营造社会扶残助残的良好氛围。总之，通过政策引导、宣传推动、社会动员、典型示范，逐步形成帮扶主体多元化、帮扶方式多样化、社会各界广泛参与和相互促进的扶助贫困残疾人工作的社会化新格局。

残联组织要充分发挥作用，做好服务。各级残联作为广大残疾人共同利益的代表组织，要充分发挥好桥梁和纽带作用，上为政府分忧，下为残疾人解难。残疾人组织要扎根贫困残疾人之中，充分掌握他们的状况，及时了解他们的困难和需求，全心全意为残疾人服务，努力维护贫困残疾人的权益;要积极向政府和有关部门反映他们的呼声，协助政府和有关部门，制订相关政策，做好相关工作;要运用社会化工作方式，广泛动员社会各界为贫困残疾人伸出援助之手，奉献爱心。同时，也要鼓励、引导广大残疾人发扬自强、自立精神，乐观进取，努力学习，提高自身素质，增强社会适应能力，积极参与社会生活，创造社会财富，实现人生价值。

消除贫困，过上美好生活，是全国人民和广大残疾人长久的期盼和不懈的追求。扶助贫困残疾人，是国家和社会的神圣责任，也是人类良知的具体体现。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，按照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，全面贯彻《关于进一步加强扶助贫困残疾人工作的意见》，扎实工作，勇于创新，为开创扶助贫困残疾人工作的新局面，全面建设小康社会而努力奋斗。

【注释】

(1)这是邓朴方同志在全国扶助贫困残疾人工作会议上的报告。