实现残疾人人人享有康复服务：开拓创新，扎实工作

开拓创新，扎实工作，实现残疾人“人人享有康复服务”⁽¹⁾
(二○○二年八月二十九日)

第三次全国残疾人康复工作会议今天开幕了。在党的“十六大”前夕，全国人民深入学习江泽民同志“五·三一”重要讲话、深入贯彻“三个代表”重要思想之际，召开这次会议，充分体现了党和政府对广大残疾人的亲切关怀，对残疾人康复工作的高度重视，必将为新世纪之初我国残疾人康复事业的发展提供新的动力。

这次会议的主要任务是:贯彻国务院办公厅批转的六部门《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，总结工作，表彰先进，交流经验，推动残疾人康复事业全面持续发展。

我受会议主办单位委托，向大会做工作报告。

一、残疾人康复工作的主要成绩与基本经验

我国有组织、有计划、大规模的残疾人康复工作，开始于二十世纪八十年代。一九八七年国务院进行了全国残疾人状况抽样调查。调查结果显示:残疾人状况亟待改善，康复是他们最迫切的需求之一。这一结果引起党和政府的高度重视。一九八八年，国家将残疾人康复工作纳入发展规划。同年八月，召开首次全国康复工作会议，确定开展白内障复明、儿麻后遗症矫治和聋儿听力语言训练三项抢救性康复工程。一九九○年，第二次全国康复工作会议制定了三项康复工作技术标准，完善工作规程。此后连续实施三个“残疾人事业五年计划纲要”，残疾人康复业务领域不断拓展，服务项目逐步增加，康复机构从无到有，专业队伍由小到大，工作体系、业务格局、运行机制日臻完善，服务能力有所提高，康复工作取得显著成绩。

(一)传播了现代康复医学观念，各有关部门和全社会对康复事业的认识和支持有了极大的提高

一九八八年，在一些友好国家的帮助下，我国建成了第一个综合性的残疾人康复研究机构——中国康复研究中心。此后，各省、地、市及部分县相继建立起康复中心(站)，目前已达一千五百多个。一九九六年，卫生部发布了《关于综合医院康复科管理规范的通知》，现代康复医学研究和实践开始进入我国。十几年来，一些医科院校开设了康复治疗专业，百分之五十的医学专业开设了康复医学类课程，大部分综合性医院开设了康复科室，康复和康复医学研究取得了长足的发展，康复的观念得到了社会的广泛认同，社会公众尤其是残疾人的康复意识普遍提高，更多的人懂得并愿意接受康复治疗和训练，以恢复、改善功能，提高社会参与能力。

康复事业得到了政府和社会的普遍重视。各级政府将残疾人康复工作纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排，加大投入，充分发挥主导作用。有关部门也把康复工作摆上日程，纳入职责，组织、实施与部门职责相关的康复工作。社会各界广泛参与，以多种形式支持、帮助残疾人康复。残疾人康复成为一项各界广泛参与的社会工程。

(二)初步形成了适应我国国情的康复事业发展模式

——建立起管理、指导与服务统一协调的社会化工作体系。政府及相关行政管理部门组成的各级康复工作办公室，负责组织管理、制订规划、筹措经费、协调实施;医疗康复机构、专业学(协)会和各类专家组成技术指导组，充分发挥专业优势，培训人员、传授方法、提供咨询服务;依托城乡医疗保健、社区服务网络和残疾人家庭，搭建为残疾人提供康复服务的工作平台。三个层次，各有分工，有机结合，协调运作，初步形成完整、有效的社会化工作体系。

——基本形成了比较完备的康复业务格局。康复服务业务领域不断拓展，由最初抢救性的三项康复工作，发展成为包括精神病防治、特需人群补碘、用品用具供应服务等八个领域、覆盖各个类别残疾人的需要、预防与康复并重的比较完整的业务体系。

在大力推进康复工作的同时，注重开展残疾预防工作，宣传普及优生优育和残疾预防知识。针对遗传、疾病、药物中毒、事故、环境污染和其他致残因素，制定法律法规。组织和动员社会力量，开展“爱耳日”、“爱眼日”和“精神卫生日”等群众性宣传教育活动，逐步增强全社会“预防残疾，增进健康”的观念，减少残疾的发生。

——重点工程与普遍服务相结合，满足残疾人多样化的康复需求。针对广大残疾人最迫切的康复需求，在一定时期，选择几项受益广、见效快、效益好的项目，作为重点康复工程，集中力量大力推行。同时，从康复需求的多样性出发，以社区为基础、家庭为依托，推广实用、易行的康复方法，广泛开展康复医疗、训练指导、知识普及、家庭培训、咨询服务、转介服务等。点面结合，突出重点，使残疾人普遍受益。

(三)六百万残疾人得到康复，形成了一定的康复服务能力，为残疾人康复事业的持续发展奠定了基础

——三百八十六万盲人重见光明。通过组派医疗队赴农村、加强县级医院眼科建设、培训眼科医护人员等一系列措施，建立、完善了白内障复明工作机制和技术体系，年手术能力从一九八八年的五万例提高到一九九九年的四十万例以上，实现了白内障致盲人数负增长的历史性突破。

——十七万低视力者走出朦胧世界。通过配用助视器，进行视功能训练，增强了参与社会生活的能力。

——十六万聋儿接受听力语言训练，能够开口说话，百分之二十三进入普幼、普小，结束了“十聋九哑”的历史。广泛开展耳聋预防宣传，普及耳病防治知识，提高了公众爱耳防聋意识。

——一百二十三万重症精神病患者得到治疗和康复。在全国覆盖四亿人口的五百五十一个县(市)推行“社会化、综合性、开放式”精神病防治康复，被国际社会誉为“世界精神卫生史上规模最大的一次社会实践”。

——完成儿麻后遗症及其他肢体残疾矫治手术七十二万例，装配假肢、矫形器四十九万件。为农村贫困残疾人减免费用安装我国自行研制开发的普及型假肢，使众多肢残者改善功能，回归社会。

——五十二万名肢体残疾者、智力残疾儿童就近就便得到社区家庭康复训练，提高了生活自理和社会适应能力，减轻了家庭和社会的负担。

——广泛宣传麻风病“可防、可治、不可怕”，组派医疗队为麻风畸残者实施矫治手术、配备辅助用具，改善了他们的生存状况。

——提供上百品种、近四百万件用品用具，帮助残疾人改善了功能。

——九千一百九十四万名新婚育龄妇女、孕妇、○至二岁婴幼儿服用碘油丸，有效地预防了因碘缺乏造成的智力残疾发生。

由于我国的康复工作起步晚、起点低、基础薄弱，起始阶段着眼于“紧迫性”，许多工作带有抢救的性质。在发展过程中，从“应急”入手，同时注重打好基础，增强持续发展的能力。白内障复明工作，逐步由组派医疗队，到加强县级医院眼科建设，留下一支“不走的医疗队”。肢体残疾康复，从时效性较强的儿麻矫治手术入手，发展到建立假肢装配点，推广普及型假肢，开展社区、家庭康复训练。任务带动建设，我国基础康复服务能力在十几年间得到了稳步的提高。各地普遍建立了专业的残疾人康复设施，农村基层和城市社区建立了数千个康复站点，医疗、保健、预防机构和城乡卫生服务网络积极为残疾人提供康复服务;建立了技术指导网络，健全了各项康复工作的技术标准和工作规程;培养了一支热爱残疾人事业、具有较高专业水平的康复人才队伍，加强了对全科医生和基层康复员的培训，加强了对残疾人及其家庭的康复知识普及，形成了多元化、多层次的康复服务模式，为残疾人康复事业的持续发展奠定了基础。

实践证明，残疾人康复工作解放了生产力，促进了社会的文明进步，体现了党和国家对最困难群体的关怀，得到国际社会的高度赞扬，树立了我国良好的人权保障形象。

这些成就的取得，是各级党委和政府亲切关怀和正确领导的结果，是各有关部门辛勤努力的结果，是社会各界热情支持、广泛参与的结果。在此，我代表会议主办单位，向所有为残疾人康复事业奉献爱心、付出汗水和辛劳的各界人士，表示衷心的感谢和崇高的敬意!同时，我也代表全国六千万残疾人，特别是六百多万获得康复的残疾人及其亲属，向所有为残疾人康复事业做出卓越贡献的人士，表示由衷的谢意!

二、当前面临的形势和任务

从新世纪开始，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。国家“十五”计划明确要求:“加强残疾人事业，帮助残疾人康复、就学和就业，创造残疾人平等参与社会生活的条件。”根据国家在这一时期的重大战略部署，国务院批转了《中国残疾人事业“十五”计划纲要》，纲要对包括康复在内的各项残疾人工作提出了明确的任务和要求。最近，国务院办公厅又转发了六部门联合制定的《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，提出到二○一五年残疾人“人人享有康复服务”的奋斗目标。这一目标，与国家发展的大局是一致的，既令人鼓舞，又需付出艰苦的努力。

当前的形势是，根据国务院一九八七年组织进行的残疾人状况抽样调查，百分之六十的残疾人有程度不同的康复需求。而目前我国六千万残疾人中，仅有六百多万残疾人得到了康复，大多数残疾人的康复需求尚未满足。随着广大人民群众生活水平的提高和科学技术的进步，残疾人对康复的需求与日俱增。康复工作的现状与残疾人的康复需求之间存在相当大的差距，与国家经济、社会发展的总体水平也不相称。

制约康复工作发展的主要因素，有以下几个方面:

——与新的体制还不相适应。当前社会主义市场经济体制已初步建立，国家经济社会正快速发展，医疗卫生体制改革也已启动，社区建设正在进行。我们的康复工作尚未完全适应这种变化，没有实现与医疗卫生体制改革和社会保障制度改革的对接，尚未与农村初级卫生保健和城市社区服务体系充分融合，利用社会资源缺乏必要的政策引导，康复的福利、保障性质与产业化运作还没形成很好的结合点。如果不能与时俱进、跟上社会发展变革的步伐，将会严重影响康复工作的开展。

——缺乏有力的宏观调控。残疾人康复服务是公共卫生服务的一部分。《残疾人保障法》和残疾人事业的国家计划中，都明确规定了政府、部门和社会对残疾人康复工作的职责。但是，在具体执行中，有些地方和部门，未能尽职尽责，缺乏组织协调，资金配置短缺，工作力量不足，康复资源匮乏，甚至责任不清、相互推诿，虽然个别单项康复业务取得了一定的成绩，但总体上缺少宏观调控和合理规划，形不成合力，制约了康复工作的健康发展。(www.xing528.com)

——经费不足成为突出问题。一些地方没有将康复经费纳入财政预算，经费投入缺乏稳定的来源，得不到有效的保证。一些地方财政部门核定的残疾人康复经费标准较低，而且没有随着残疾人康复工作领域的拓展相应加大投入。社会资金的筹集仍缺乏顺畅的渠道和有效的手段，作为一种竞争性的公共产品，社会尚未成为残疾人康复服务的重要提供者。

——康复资源的利用水平有待提高。康复资源不足与资源利用不足的问题同时存在。康复机构数量少、设施落后、服务能力弱、分布不合理。综合医疗服务机构由于体制、政策等方面的原因，未能在残疾人康复领域充分发挥作用。特别是在基层，缺乏大批掌握基本康复知识、技术，服务意识强，能为残疾人就地就便提供康复服务的人员。由于我国经济社会发展中明显的城乡差别和地区差别，康复资源的分布不均，使得贫困地区和贫困残疾人康复难的问题相当严重。

——康复医学研究、专业人才培养、康复知识普及等基础性工作，有待进一步加强。我国康复医学起步比较晚，专业人才匮乏，技术水平参差不齐，还没有建立起完备的人才培养和管理机制，公众的预防与康复意识也比较薄弱。国际上，现代康复医学的研究和实践在过去十多年中发展很快，对一些新的理念、先进的技术成果，我们需要及时了解掌握，采纳吸收，以丰富提高自己。

这些都是我们在实现残疾人“人人享有康复服务”目标的过程中面对的困难和问题。但另一方面，也必须看到，为实现这一目标，我们具备了越来越多的有利条件:

一是党中央、国务院非常关心人民群众，尤其是困难群体的生活，将不断提高城乡居民的物质和文化生活水平确定为我们一切工作的出发点和归宿，要求各级政府和有关部门“以人为本”、“执政为民”，善谋富民之策，多办利民之事，尤其要为困难群众排忧解难，这是我们进一步做好残疾人康复工作的重要基础。二是随着政府职能的转变和公共财政体制的建立，各级政府都将加强对公共服务事业的投入、规划和管理。三是医疗卫生体制改革、社会保障制度改革的深化，也会为残疾人康复工作提供越来越好的政策环境和工作条件。四是随着社会资源的不断积累、丰富和社会文明程度的提高，社会力量兴办的康复服务也将在整个康复事业中发挥越来越重要的作用。因此，我们对实现残疾人“人人享有康复服务”的目标充满信心。

三、解放思想，与时俱进，以创新精神进一步做好残疾人康复工作

国务院办公厅批转的卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部和中国残联《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，阐明了残疾人康复工作的重要意义，确定了今后一个时期工作的总体目标和指导方针，作了政策性规定，是今后一个时期残疾人康复工作应认真遵循的重要文件。

二○○○年，我国已经基本实现了“人人享有初级卫生保健”。六部门的《意见》根据国家发展大局和残疾人的需求，分阶段提出今后一个时期残疾人康复工作的目标:到二○○五年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人百分之七十得到康复服务;在经济欠发达地区的农村达到百分之五十。到二○一○年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人普遍得到康复服务;欠发达地区的农村达到百分之七十以上。到二○一五年，实现残疾人“人人享有康复服务”。这一目标的提出，是党和政府对弱势群体的关怀，是社会公平、公正的具体体现。为实现这一目标，需进一步采取以下措施:

(一)以“三个代表”重要思想为指导，进一步提高认识，加强对残疾人康复工作的组织领导

康复是改善或补偿残疾人功能的重要途径，帮助残疾人增进身心健康，提高生活、学习、工作的社会适应能力，回归主流社会。实现残疾人“人人享有康复服务”，有利于残疾人实现人生价值，创造社会财富，减轻社会负担;有利于残疾人改善生存状态，提高生命质量，回归社会主流;有利于唤起各界人士对残疾人的爱心和对公益事业的支持，推动精神文明建设和社会的文明进步。关心、支持残疾人康复工作是党和政府全心全意为人民服务宗旨的具体体现，是全社会的共同责任。

卫生、民政、财政、公安、教育等政府职能部门和各级残联多年来为残疾人康复事业的发展做了大量艰苦细致的工作，希望各有关部门从贯彻落实江总书记“三个代表”重要思想的高度，进一步提高对残疾人康复工作的认识，把残疾人康复工作作为执政为民的德政民心工程，切实列入议事日程，融入本部门业务，并根据新的形势和任务进一步调整工作路数，充分发挥各自优势，加强组织领导，加大投入力度，既各司其职，又相互配合，共同完成好《意见》规定的各项任务。各级残疾人康复工作办公室要协调解决残疾人康复工作中的重大问题，做好检查督导工作。要继续坚持社会化的工作方法，充分发挥技术指导网络的作用，进一步调动医疗、保健、预防机构及城市社区和农村基层卫生服务网络积极性，整合现有的康复服务资源，争取在比较短的时间内，实现康复服务能力和水平的大幅度提高，确保残疾人“人人享有康复服务”目标的实现。这是我们当前面临的最紧迫的一项任务。

(二)积极开发、引导社会资源进入残疾人康复领域

社会主义市场经济体制的初步建立和国家经济发展、社会文明程度的提高，为残疾人康复工作提供了新的有利条件。有关部门要适时研究制定引导社会资源进入残疾人康复领域的政策法规，鼓励民间力量兴办各类残疾人康复设施，倡导热心公益事业的各界志愿者为残疾人康复各尽所能。现有各类残疾人康复机构要积极探索，争取更多的社会资金和技术资源参与合作。社会现有设施、设备和其他各种社会资源要为残疾人提供康复服务。总之，通过政策引导、资金扶持、典型示范，逐步建立起投资主体多元化、运作机制市场化、服务方式多样化的康复服务模式，形成多种所有制的康复机构互相促进、共同发展，多种服务模式互相补充、齐头并进的格局。

(三)加强队伍建设，提高服务水平

队伍建设是做好残疾人康复工作的保障。目前我国康复技术人才匮乏，服务能力不足，必须加强专业队伍建设，充分发挥其核心骨干和技术指导作用。要将残疾人康复专业纳入国家教育计划，培养高素质的专业人才;将残疾人康复纳入全科医生培训的内容，提高基层服务水平;对城市社区和农村卫生技术人员进行康复知识培训，以加强对残疾人家庭康复的指导。国家逐步完善康复专业技术职务系列，建立和规范残疾人康复技术人员任职资格评定体系，稳定专业队伍。

(四)加大经费投入，提供资金保障

要实现“人人享有康复服务”，必须加大康复经费投入。自一九八八年实施残疾人事业五年工作纲要以来，国家一直将残疾人康复经费列入中央财政预算，保障了残疾人康复工作的开展。许多地方政府也对残疾人康复工作给予了经费支持。目前，广东提出以人口覆盖面，核定经费投入基数，区别发达、中等发达及贫困地区经济情况分别制定标准，将残疾人康复经费纳入全省各级财政预算，这种做法值得各地学习借鉴。各级政府要按照国家计划规定的康复任务指标，将残疾人康复经费列入财政预算，提供经费保障。并根据经济的发展、财政收入的增加和公共财政体制的建立，相应增加投入。康复经费严禁挤占挪用。

社会捐助是残疾人康复经费的重要来源。随着经济发展和社会文明程度的提高，社会各界和人民群众既有愿望也有能力帮助残疾人康复。有关部门要研究制定引导、鼓励社会各界为残疾人康复事业捐赠的政策法规，建立有效的激励机制。同时，要积极争取国际合作，以国际普遍采用的项目合作形式，推动重点康复的实施。从各地收取的残疾人就业保障金中，可以安排一定数量的资金，用于对康复后的残疾人进行职业和生产劳动技能培训，使残疾人逐步回归社会。多渠道筹措资金，用于贫困残疾人康复救助、残疾人康复基础设施建设等。《意见》中已就残疾人康复经费问题作出了明确规定，各地要按照文件要求积极贯彻落实。

(五)抓住机遇推进社区康复，提高基层康复服务水平

当前正在全面推进的社区建设，为残疾人普遍享有康复服务创造了有利的条件。我国有两千多万残疾人生活在城市社区，社区是直接为残疾人提供服务的工作层面。社区康复具有就近就便、因地制宜、简便易行等特点，是现阶段大多数残疾人进行康复训练最有效的形式。国务院各有关部门相继出台了《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》、《关于加强社区残疾人工作的意见》等文件，都已将残疾人康复工作纳入其中。各级政府和有关部门在规划和部署社区建设工作时，要将残疾人康复工作列入整体规划，纳入社区建设内容，开辟适合的场所，配备适宜的设备，通过在社区开展调查摸底，掌握残疾人的康复需求，积极开展以家庭康复训练为重点的社区康复，组织志愿者就近就便为残疾人提供服务。社区卫生服务机构要为残疾人提供医疗康复，培训社区康复骨干、志愿者和残疾人家属，指导家庭康复训练，并做好转诊工作。

相对于城市社区而言，农村残疾人康复面临更多的困难，是实现残疾人“人人享有康复服务”的重点和难点。要充分利用农村医疗卫生保健网覆盖面广、扎根基层的优势，提供技术咨询、进行巡回指导，开展康复服务。在农村要大力开展家庭康复，组织培训残疾人家属，普及康复基本知识，推广经济实用的器具和简便易行的训练方法，让康复进入家庭。浙江一些地区将残疾人康复工作纳入村医考核，有力地推进了当地残疾人康复工作，这样的经验值得推广。

(六)大力开展救助，让贫困残疾人得到康复

把康复与救助结合起来，帮助贫困残疾人康复，是雪中送炭之举，是扶贫工作的有效途径。“康复一人，解放一家，影响一片”，得人心，顺民意，经济、社会效益俱佳。

各地要因地制宜，积极探索贫困残疾人康复救助的有效途径。各级政府要制定并逐步完善贫困残疾人康复治疗和医疗救助政策，采取分级负担、减免费用等措施，解决贫困残疾人康复治疗问题;积极筹措专项资金用于贫困残疾人康复;充分考虑残疾人康复的特殊性，对有特殊困难的残疾人可通过医疗救助制度给予照顾。同时，积极开发社会资源、动员社会力量为贫困残疾人康复奉献爱心。上海市将精神病门诊治疗纳入医疗保险，并对精神病人住院医疗费中自负的部分实行减免;深圳市实施《残疾人特殊困难救济补助办法》，规定享有城乡居民最低生活保障的残疾人，每人每月补助医疗康复费一百元;北京、天津、上海、吉林、辽宁、河南、浙江等省的许多市县采取分级负担的办法，筹措资金，解决贫困残疾人康复困难。这些举措都为贫困残疾人的康复救助作出了有益的探索。

西部欠发达地区在开展贫困残疾人康复救助方面，面临更艰巨的任务。国家和政府有关部门要结合西部大开发的战略部署，在实施重点康复工程时予以政策和经费的倾斜，解决贫困残疾人康复问题。东西部地区加强协作，对口支援，重点做好贫困残疾人康复工作。

研制推广普及型康复器具，也是解决贫困残疾人康复的重要手段。普及型假肢装配，以低廉的价格，使大批贫困残疾人站立起来;“听力助残”，使一批贫困聋儿走出无声世界。要下力气研制开发推广成本低廉、简易实用的康复器具，探索适合众多贫困残疾人康复的技术途径。

(七)继续组织实施好重点康复工程

各地要认真组织实施《中国残疾人事业“十五”计划纲要》提出的“精神病防治康复”、“聋儿听力语言训练”、“社区康复训练与服务”等八项重点康复工作以及正在实施的“视觉第一中国行动”、“长江新里程计划”等一批重点国际合作康复工程，解决残疾人康复的迫切需求，带动康复工作全面开展。使我们的工作方法、运行机制在借鉴国际成功经验的基础上更加规范。各地要予以高度重视，加强领导，配足经费，协调配合，规范运作，争取好的效益。

同志们，在党和政府的高度重视和社会各界的关心支持下，残疾人康复工作已经取得了历史性的进步，我们从较低的起点走出了一条适合国情、具有特色、全面发展的道路，打下了较好的基础，积累了宝贵的经验。现在，残疾人康复工作新的目标已经确定，广大残疾人和他们的亲属迫切期待着我们，前面还有更艰巨的工作等待我们去做。让我们高举邓小平理论伟大旗帜，按照江泽民同志“三个代表”重要思想的要求，全面贯彻《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，扎实工作，勇于创新，为开创残疾人康复工作的新局面，实现残疾人“人人享有康复服务”的崇高目标努力奋斗!

【注释】

(1)这是邓朴方同志在第三次全国残疾人康复工作会议上的报告。