深化和推进残疾人扶贫开发工作(2001-2005年)

深化和推进残疾人扶贫开发工作⁽¹⁾
(二○○一年十一月十三日)

今年五月，党中央、国务院召开中央扶贫开发工作会议，总结了《国家八七扶贫攻坚计划》实施以来的成就和经验，部署了今后十年的扶贫开发工作，我国扶贫开发进入了新的历史阶段。残疾人扶贫开发是国家扶贫开发的重要组成部分，受到党中央、国务院和有关部门的高度重视，前不久颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》和国务院批转的《中国残疾人事业“十五”计划纲要》，都明确对残疾人扶贫提出了新的更高的要求。为贯彻中央扶贫开发工作会议精神，切实做好新时期的残疾人扶贫工作，在国务院领导同志的关心、指导下，国务院扶贫开发领导小组、财政部、中国人民银行、中国农业银行、中国残疾人联合会共同制定了《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》。

这次全国农村残疾人扶贫开发工作会议，是由国务院扶贫开发领导小组、中国农业银行、中国残疾人联合会联合召开的，主要任务是:以“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实中央扶贫开发工作会议精神和《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》，对近十年的残疾人扶贫开发工作进行总结，研究、部署今后十年的工作。同时，对多年来在残疾人扶贫工作中辛勤工作、成绩突出的先进单位和先进个人进行表彰。下面，我代表国务院扶贫开发领导小组、财政部、中国人民银行、中国农业银行和中国残联作工作报告。

一、残疾人扶贫开发的成绩和基本经验

扶贫开发是党中央、国务院为缓解和消除贫困、最终实现共同富裕而采取的重大战略措施。在扶贫开发过程中，党中央、国务院始终关心、重视解决残疾人这一特殊群体的贫困问题。一九九一年国务院批准的《中国残疾人事业“八五”计划纲要》首次以国家计划的形式，提出了残疾人扶贫工作的目标、方针、途径和措施，有组织、有计划的残疾人扶贫在全国范围逐步展开。一九九二年，国家根据残疾人的特点和特殊需求，设立康复扶贫贷款，专项用于残疾人扶贫。为全面落实《国家八七扶贫攻坚计划》，“九五”期间，又先后制定了《中国残疾人事业“九五”计划纲要》、《残疾人扶贫攻坚计划(1998～2000年)》，采取了一系列针对性更强、更加有力的政策措施，增加资金投入，加大工作力度，进行全面攻坚。近十年来，在各级党委、政府的领导下，通过有关部门、社会各界以及贫困残疾人的艰苦奋斗和共同努力，残疾人扶贫工作取得了显著成绩:

——一千多万贫困残疾人初步解决了温饱，贫困残疾人数量已由一九九二年的两千万人下降到二○○○年底的九百七十九万人。越过温饱线的残疾人生活状况、生存环境得到有效改善，家庭收入增加。

——二百多万残疾人接受了农业实用生产技术培训，掌握了一技之长，他们中的大多数通过辛勤劳动在较短时间内解决了温饱，很多人还成为技术能手和脱贫致富的典型。

——农村残疾人扶贫服务体系初步形成，全国农村百分之八十的县建立了残疾人服务社，百分之六十的乡镇建立了残疾人服务分社，为贫困残疾人提供各项服务，成为残疾人扶贫工作重要的组织保障。

残疾人扶贫开发工作的进展，为国家扶贫战略目标的实现做出了重要贡献，对推动残疾人事业的发展发挥了重要作用。在工作实践中，各级政府、各有关部门实事求是、勇于探索，广大残疾人积极参与，创造了许多行之有效的适合残疾人特点的经验和做法。

(一)充分发挥政府的主导作用

残疾人是一个特殊而困难的群体。据一九九二年统计，全国贫困残疾人有两千多万，约占全国贫困人口的四分之一、残疾人总数的三分之一。贫困比例高，贫困程度重，扶贫难度大，残疾人扶贫成为整个扶贫工作的主要难点之一。中央和有关部门把残疾人扶贫纳入国家计划，统一安排，同步实施。从一九九二年起，有关部门召开了五次残疾人扶贫工作会议，完善扶持政策，进行动员部署。地方各级政府根据中央精神，加大了扶贫开发力度，切实把残疾人作为扶贫开发对象，制定扶贫计划，安排工作经费，在人财物等方面给予大力支持。许多地方党政领导同志把残疾人扶贫摆到重要位置亲自抓，深入基层，调查研究，检查指导。一些没有扶贫工作机构的省，专门成立了各级残疾人扶贫开发领导机构，加强领导和组织协调工作。有些省自上而下层层签订责任书，实行目标考核责任制，把任务落到实处。很多基层党政领导同志除了抓好工作外，还包户包人，效果显著。实践证明，政府的主导作用和领导同志的表率作用，是做好残疾人扶贫的关键。

(二)实行扶持到户到人的方针，采取行之有效的扶贫方式

由于残疾人的特殊性和居住分散的特点，必须采取具体而有针对性的扶贫方针和方式。扶贫开发之初，我们在试点的基础上，确定了必须扶持到户到人的方针。从一九九二年起，将这一方针具体化为“公司加农户”方式，辐射、带动到户到人，积极加以推广。一九九八年，根据小额信贷投入少、见效快、覆盖面大、回收率高，适合扶持残疾人参加生产劳动的经验，积极推广小额信贷扶贫方式。同时，将“公司加农户”、小额信贷与社会帮扶等紧密结合，做到扶持资金到户、干部帮扶到户、扶贫项目到户，取得了明显效果，受到广大贫困残疾人的普遍欢迎。多年的实践证明，根据当地资源优势和市场需要，因地制宜，选择有助于直接解决温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业项目，扶持到户到人，是解决贫困残疾人温饱问题的有效方式。

(三)用好扶贫资金，发挥最佳效益

在残疾人扶贫开发工作中，国家投入了大量的扶贫资金。一九九二年，国家在国定贫困县以外的地区安排康复扶贫贷款，开展残疾人专项扶贫。康复扶贫贷款由“八五”期间的一亿元，逐步增加到一九九九年的每年八亿元，截至二○○○年底已累计投入二十六亿元，财政给予贴息。为了管好用好贷款，发挥其最大效益，中国农业银行专门制定了《康复扶贫贷款管理办法》，对康复扶贫贷款的范围、对象、方式和管理等作了明确规定。同时，各级农行与残联共同对康复扶贫贷款执行情况进行了多次检查。这样做，有效保证了康复扶贫贷款的安全周转和使用。到“九五”末，中央投放的康复扶贫贷款直接扶持了三百多万贫困残疾人解决了温饱，贷款的使用效益好。

各地政府积极采取措施，筹措了相当数量的资金投入残疾人扶贫开发。一些得到中央扶贫贷款较少的地方，省政府专门安排资金作为贴息，由残联向银行、信用社贷款，扩大扶贫贷款规模;有的地方以政府为主建立残疾人扶贫解困基金，专项用于残疾人扶贫;有些地方政府还建立扶贫基地，安置、辐射、带动贫困残疾人。这些做法，有效地拓展了残疾人扶贫资金来源渠道，推动了残疾人扶贫工作。

(四)调动残疾人的积极性，发扬自强自立精神

残疾人脱贫致富，需要国家的扶持和社会各界的帮助，更需要残疾人自身的努力。近十年来，各地举办了各种不同类型的培训班，本着干什么学什么的原则，普遍开展了残疾人实用技术培训，推广了一大批农业实用技术，提高了残疾人的科技、文化素质和劳动技能，增强了摆脱贫困的信心，极大地激发了残疾人求生存图发展的愿望。他们积极参与，努力学习，克服困难，辛勤劳动，大多数解决了温饱。残疾人通过自身劳动解决温饱的现实，改变了社会上存在的“残疾人只能救济，不是扶贫对象”的认识。残疾人积极参与，自强自立，已成为残疾人扶贫工作的内在动力。

(五)完善服务机构，提供有效服务

残疾人参加生产劳动有很多困难，在生产过程中非常需要全方位的系列化服务。近几年来，在全国县、乡两级建立了残疾人服务社，基本形成了残疾人扶贫服务体系。残疾人服务社积极配合基层农业银行，做好康复扶贫贷款的发放、使用、回收和管理，帮助残疾人贫困户选择项目，进行实用技术培训，并提供从事生产所需的各项服务，帮助残疾人与帮扶者或农村社会化服务机构建立联系。残疾人普遍反映，这样做，技术有处学，产品有处卖，困难有人帮，解除了他们的后顾之忧。

(六)广泛动员社会力量，开展“帮包带扶”活动

残疾人扶贫开发是一项社会系统工程，需要社会各成员单位的密切配合，社会各界广泛参与，提供帮助。多年来，“党政机关、企事业单位包村”，“党员、干部结对包户”，志愿者、邻里、富裕户“一帮一”，“众帮一”等做法，不仅在残疾人扶贫中发挥了重要作用，而且促进了社会扶残助残良好风尚的形成。动员社会各界广泛参与，已经成为解决残疾人温饱的有效措施。

这些经验，是在党和政府的领导下，广大干部、群众和残疾人共同创造、积累的，符合我国国情，体现了我国社会主义制度的优越性，是残疾人扶贫开发工作的宝贵财富，在新时期要继续坚持，不断创新。

二、新阶段残疾人扶贫开发的形势

在《国家八七扶贫攻坚计划》基本完成之后，党中央、国务院及时决定:从二○○一年到二○一○年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国的扶贫开发事业推向新的阶段。中央强调，基本解决农村贫困人口温饱问题，只是扶贫开发、实现共同富裕的一个阶段性胜利。巩固扶贫成果，在这个基础上实现小康还需要一个较长期的奋斗过程。中央要求，要充分认识扶贫开发的长期性、复杂性和艰巨性，继续摆在重要位置，做出不懈努力。

残疾人扶贫开发是国家扶贫开发的重要组成部分。认真分析残疾人扶贫的形势，确定今后的任务目标和方针、政策，对贯彻中央扶贫开发工作会议精神，进一步搞好残疾人扶贫开发十分重要。

(一)贫困残疾人数量仍然很大

目前，没有解决温饱的贫困残疾人近一千万，约占全国尚未解决温饱贫困人口的三分之一;已经初步解决温饱的残疾人，很大一部分并不稳定，还在温饱线上徘徊，一遇灾害或困难，极易返贫。这两部分人都是扶贫开发的对象，帮助他们尽快解决温饱并稳定脱贫，是新时期残疾人扶贫开发工作的主要任务。

(二)扶持难度进一步增大

残疾人是社会中的弱势群体，由于残疾影响和外界障碍，各方面都面临很大困难。加上贫困残疾人百分之八十五没有接受过初中以上文化教育，缺少劳动技能，更增加了扶持的难度。由于这些原因，国家采取的以工代赈、劳务输出等重大扶贫措施，难以落实到残疾人身上。残疾人在项目选择上也受到很大限制，一些技术含量较高的项目，相当多的残疾人不经过培训难以从事。此外，尚未解决温饱的残疾人，残疾影响和贫困程度相对更重，必须为他们提供更加具体、切合实际的扶持和帮助。(www.xing528.com)

(三)缺乏及时有效的服务

随着农村经济体制改革的深入和农村产业结构的调整，农村残疾人扶贫最关键的环节是要为残疾人提供及时有效的产前、产中、产后服务，使其劳动成果尽快走向市场，达到脱贫的目的。但是，现在农村建立的社会化服务体系实行的是商业运作、有偿服务，残疾人因过于贫困，很难得到服务。针对这一情况，近几年建立的残疾人服务社，虽然初步形成了网络，为残疾人做了大量服务工作，但是由于经费缺乏，人力不足，服务能力有限，难以满足残疾人的迫切需求。

(四)认识还有待进一步提高

随着国家扶贫工作的深入，各级党委、政府普遍从体现社会主义制度优越性和实现共同富裕目标的高度，重视残疾人扶贫。但是，也仍然存在一些认识问题:一些地方的领导同志认为贫困残疾人都是扶不起来的救济对象;一些扶贫任务小的地区的领导，认为贫困残疾人少，不扶也不影响大局。由于这些不正确认识，导致了这些地区残疾人扶贫工作组织领导不力，资金投入不足，扶贫贷款不能及时到位，影响了残疾人扶贫工作的进展。

新时期的残疾人扶贫开发虽然形势严峻，困难很大，但是我们应该看到有许多有利条件:一是党中央、国务院更加重视残疾人扶贫工作，今年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要》，将贫困残疾人作为全国扶贫开发的重点对象之一，要求纳入扶贫范围，统一组织，同步实施;二是随着我国经济发展和综合国力的增强，国家对扶贫开发的投入不断加大;三是经过近十年的工作，积累了许多适合残疾人特点、行之有效的残疾人扶贫工作经验;四是扶残助残的社会风尚日益形成，社会各界参与和支持残疾人扶贫开发的积极性越来越高;五是广大贫困残疾人发扬“自尊、自信、自强、自立”精神，参与扶贫开发、战胜贫困的信心进一步增强。因此，只要我们抓住国家扶贫开发带来的良好机遇，充分利用一切有利条件，调动一切积极因素，克服困难，共同努力，就能够完成新时期的残疾人扶贫开发任务。对此，我们要充满信心。

三、认真贯彻落实《农村残疾人扶贫开发计划》，深化和推进残疾人扶贫开发工作

《农村残疾人扶贫开发计划》是依据中央扶贫开发工作会议精神和《中国农村扶贫开发纲要》，在充分调查、深入研究、广泛征求意见的基础上制订的。“计划”明确了今后十年残疾人扶贫开发的任务目标、基本方针和主要措施，是做好新时期残疾人扶贫工作的指导性文件。

今后十年残疾人扶贫开发的任务目标是:尽快解决贫困残疾人的温饱问题，继续巩固已有的扶贫成果，提高贫困残疾人的生活质量，缩小贫富差距，为实现共同富裕创造条件。“十五”期间扶持一千二百万农村残疾人，使尚未解决温饱的基本解决温饱，初步解决温饱的稳定提高收入。实现这一目标，要坚持以往的成功经验和做法，根据国家扶贫开发的新形势、新要求，以及贫困残疾人的特殊需求，进一步突出重点，明确分工，协同作战，落实责任。

(一)继续坚持将残疾人扶贫开发纳入各级政府扶贫开发计划，统一安排，同步实施，并予以特别扶助

中央在全面分析扶贫开发的实际情况后，确定了一批扶贫任务大的县，作为扶贫开发工作的重点县，予以重点支持。但是，这些地区的贫困残疾人，只占贫困残疾人总数的百分之三十左右，而大多数贫困残疾人生活在重点县之外的地区。贫困残疾人的分布情况，决定了残疾人扶贫开发必须坚持分类指导的原则，在不同地区采取不同的做法。

——国家扶贫重点县，扶贫开发工作是中心任务，集中了中央和地方的主要扶贫资金，有完善的扶贫工作体系和目标责任制。这些地区，必须切实将残疾人扶贫开发纳入当地政府扶贫计划，落实对残疾人贫困户扶持的具体措施，在当地的中央和地方扶贫资金中予以优先考虑和支持，统一组织，统筹安排，同步实施。

——国家扶贫重点县以外的地区，贫困人口主要由地方各级政府采取措施，安排资金进行扶持。由于这些地区贫困残疾人占贫困人口的比例较大，地方政府和有关部门要把解决贫困残疾人的温饱作为本地区扶贫工作的重点，针对残疾人的特点，制订相应的残疾人扶贫开发计划，筹措资金，狠抓落实。中央将继续安排康复扶贫贷款，支持这些地区的残疾人扶贫开发，这些地区的政府也要进一步加大对残疾人扶贫开发的投入。

——沿海发达省市，残疾人贫困问题主要由当地政府负责解决，要根据贫困残疾人数量和实际需要，积极采取有效措施，扶持当地贫困残疾人，帮助他们增加收入，尽快脱贫。

(二)采取有效方式，扶持到户到人

新阶段的残疾人扶贫开发，仍然要坚持到户到人的方针，采取各种行之有效的扶贫方式，千方百计增加贫困残疾人的收入。要以能够直接解决农村残疾人温饱的种植业、养殖业、手工业和家庭副业为重点，选择适合市场需要、兼顾残疾人特点的项目，不搞没有辐射、带动作用的工业项目。要因地制宜，从实际出发，选择最有效的扶贫方式，与地方支柱产业相配套，积极推行“公司加农户”和订单农业，为残疾人发展生产提供服务。同时要在规范的基础上，继续稳妥地推行小额信贷。发展“庭园经济”，是适合残疾人特点、增加收入的有效途径，有条件的地方，要积极推广。事物总是发展的，残疾人扶贫会不断出现新情况、新问题，我们要解放思想，勇于创新，在实践中不断创造新的有效的扶贫方式和经验。

(三)大力开展实用技术培训，加大科技扶贫力度

提高贫困残疾人的劳动技能和文化素质，充分调动他们的积极性，是推进残疾人扶贫的重要的基础性工作。要通过各种不同类型的短期培训班和社会现有的各类职业技术培训机构，有针对性地大力开展残疾人实用技术培训，提高贫困残疾人掌握实用技术的能力和文化素质，做到每个受训的贫困残疾人都能掌握一项或多项实用技术，培训后能适应农业生产劳动的需要。同时，要积极采取措施，鼓励科研机构、各类农村合作机构直接参加残疾人扶贫开发项目，发挥他们的作用，提高产品的科技含量，增加市场竞争能力。

(四)加大扶贫投入，努力提高资金使用效益

继续加大对残疾人扶贫开发的投入，是完成新阶段扶贫开发任务的重要保证。中央和地方财政部门要加大用于残疾人扶贫资金的投入。各省在制订中央和地方财政扶贫资金使用计划时，都要安排一定数量，重点用于贫困残疾人发展种植业、养殖业、引进优良品种、推广先进实用技术和残疾人实用技术培训。中央将继续安排康复扶贫贷款，主要用于国家扶贫重点县以外地区的残疾人扶贫。康复扶贫贷款在确定的贴息期限内，执行人民银行规定的优惠利率，优惠利率与基准利率之间的差额由中央财政据实补贴。在保障资金安全的前提下，要简化程序，适当放宽残疾人扶贫项目贷款的条件，根据产业特点和项目情况，适当延长贷款期限，使康复扶贫贷款更有效地发挥作用。各省、自治区、直辖市也要千方百计筹措资金，不断增加残疾人扶贫的投入。同时，必须进一步加强资金管理，提高使用效益，对挤占、挪用和贪污残疾人扶贫资金的违纪、违法行为，要严肃处理，决不姑息。

(五)弘扬中华民族的优良传统，动员社会各界参与残疾人扶贫

“帮包带扶”贫困残疾人户，是残疾人扶贫开发工作重要的成功经验之一。新时期，要继续坚持下去，要搞得更好。要积极倡导、动员党政机关、团体、企事业单位，领导干部、党员、团员、志愿者和其他社会热心人士，开展扶贫结对活动，单位包村、个人包户，帮助筹措资金、落实优惠政策、选项目、学技术，进一步在全社会形成“人人为贫困残疾人献爱心、送温暖”的氛围，通过各种形式扶持、带动贫困残疾人摆脱贫困。

(六)要为贫困残疾人提供完善的服务，并不断强化和完善服务社建设

为贫困残疾人提供有组织、有计划的完善的生产服务，是残疾人扶贫开发的关键环节。各级政府要积极组织、动员当地社会化服务体系，在充分尊重贫困残疾人生产经营自主权的基础上，切实为贫困残疾人提供产前、产中、产后的完善服务。各级残联要加强对服务社的领导，强化和完善残疾人服务社的建设，注意吸收懂管理、善经营的人才，建立健全各项规章制度，增强服务意识，提高服务水平。地方政府要在工作经费、工作条件等方面给予支持。

(七)加强组织领导

解决贫困残疾人的温饱问题，继续推进残疾人扶贫开发工作，是各级政府的责任。各级政府和有关部门要从政治和战略的高度，充分认识新阶段扶贫开发工作的重要性，把思想统一到中央扶贫开发工作会议的精神上来，按照江泽民总书记“三个代表”的要求，进一步增强责任感，加强对残疾人扶贫开发工作的组织领导。各地政府要根据新阶段扶贫开发工作的要求，制订残疾人扶贫开发计划，做好动员、部署，实行目标责任制，确保各项任务落到实处。领导同志要深入基层，调查研究，帮助解决工作中遇到的实际困难。从事残疾人扶贫工作的有关部门，要相互沟通，密切配合，团结一致，共同努力，做好工作。

同志们，残疾人扶贫开发是帮助农村贫困残疾人解决温饱、致富奔小康的重要措施。任务光荣，责任重大。让我们在以江泽民同志为核心的党中央领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，认真贯彻“三个代表”重要思想，心系贫困残疾人群众，继续艰苦奋斗，开拓创新，奋发努力，扎实工作，夺取残疾人扶贫开发的更大胜利!

【注释】

(1)这是邓朴方同志在全国农村残疾人扶贫开发工作会议上的报告。