城乡协调发展的目标与特征

中共十六届三中全会明确提出了科学发展观和“五个统筹”，“城乡统筹”居首。统筹城乡发展的目标就是“城乡协调发展”，对于城乡协调发展很少有明确的概念界定，关于城乡协调发展的研究多融于城乡一体化、城市化、城乡融合、乡村城市化等研究中。

（一）均衡发展、非均衡发展和协调发展

我国的区域经济发展战略经历了三个阶段:均衡发展阶段、非均衡发展阶段、协调发展阶段。

从新中国成立初期到改革开放的近30年时间里，毛泽东等我国第一代领导人根据当时中国国情和国际形势，制定了区域经济均衡发展战略，以加快中西部地区城市化与工业化建设为发展重心，通过生产力的均衡布局，缩小沿海与内地的差距，追求区域同步发展和自成体系^[15]。大规模的三线建设让内地区域的生产力有了很大的发展，一些大型建设项目成为国民经济的骨干，也对区域经济发展起到了一定的带动作用。但是，由于过分强调区域均衡发展而忽视了经济效益，导致了严重的浪费和损失，降低了资源配置的效率，违背了规模经济原则，并产生了外部不经济，因此“嵌入”式的均衡发展战略并未为我国区域经济整体增长和技术水平提高带来良好的效果。

十一届三中全会以后，以邓小平为代表的第二代领导集体提出了非均衡发展战略。对资源配置和区域经济发展战略开始作相应的调整，重视国民经济整体发展速度和宏观经济效益，充分利用各区域优势尤其是东部沿海区域的经济、区位、技术优势，分阶段、有重点、求效益地展开区域经济生产力布局。重点优先发展东部，以东部的发展带动中西部的发展。一方面直接加大国有投资的力度，在东部沿海地区配置一大批重点建设项目；另一方面设立经济特区，加快对外开放力度，实行一系列优惠政策。事实证明，我国的区域经济非均衡发展战略取得了巨大成效。一方面，造就了经济的增长极，促进了国民经济的高速增长，提高了宏观经济效益和人民生活水平；另一方面，既加快了东部区域经济的迅速发展，使沿海开放地带和城市群成为我国经济最发达的区域，同时，通过扩散效应、涓滴效应，一定程度上也带动了中西部区域的发展。

20世纪90年代开始，非均衡发展战略带来的地区差距成为我国经济进一步发展的瓶颈。以江泽民为代表的第三代领导集体开始着手从总体上解决东部地区和中西部地区的发展关系，确立了区域经济协调的发展战略，以西部大开发为切入点，以使得东部沿海地区与内地共同富裕，缩小地区差距，保持经济健康、持续发展。理解“协调发展”的涵义，需要跳出一般的“均衡发展”与“非均衡发展”的观点，均衡不等于协调，协调既不等于不均衡，也不等于均衡，协调发展不是不同区域经济的低水平均衡发展，也不是不同区域经济同时、同等程度的发展，更不是抑制发达区域的发展，协调发展是发挥不同区域经济的优势，提高效率，引导先富裕的区域发挥带动作用，促进经济发展落后的区域随之实现发展，因此协调发展是相对的，也是动态的，在时序上有先后，程度上有高低，包括了功能协调、结构协调、控制（机制）协调。

城乡协调发展亦是如此，要将城市和农村的发展要素纳入同一系统，统一筹划，以城带乡、以工促农，改善城乡功能和结构，实现城乡生产要素的合理配置与双向流动，形成良性互动的新型城乡关系，而不是单纯地将经济社会资源从偏向城市转为偏向农村。科学的城乡协调发展含义是一种高水平的协调而非低水平的均衡，包括时间和空间两方面的协调，既要确保长期、稳定和可持续发展，也要避免城乡差异过大而影响到区域稳定，寻求整体利益、综合利益和长期利益的最大化^[16]。

（二）效率、公平与城乡协调发展的阶段

效率和公平是一对永恒的矛盾，在社会发展的不同阶段，二者的角色不同。在经济起飞的过程中，不能仅为达到公平而放弃发展，这样会导致区域共同贫穷。要以效率优先，集中有限的资源，重点建设，农业支援工业，农村支援城市。发展到一定阶段以后，城乡间的差距拉大，社会矛盾激化，影响了区域可持续发展，效率的进一步提高也会受到影响。同时，社会已具有一定储备，有能力支援农村，反哺农业，虽然能力有限，但此时逐步开始平等对待效率和公平。区域发展到高级阶段，社会财富极大丰富，效率的提高已不是社会的主要目标，公平便成为首要因素^[17]。

在中国，从城乡不平等到提出统筹城乡协调发展，从农业支持工业到工业反哺农业，从农村支持城市到城市支援农村，整个过程与效率—公平变化规律是相符的。因此，统筹城乡协调发展的过程中，从效率和公平的角度，城乡关系变化存在着三阶段模式:以效率为中心阶段→效率与公平兼顾阶段→以公平为中心阶段（效率＞公平→效率=公平→效率＜公平），这个过程也是符合效率与公平的变化规律的。

从效率的角度考虑城乡协调发展，包括社会经济发展和政府投入两个角度。首先，要具有良好的社会经济发展基础，才能实现城乡高水平的协调发展，而不是维持低水平的城乡均衡发展。市场经济条件下，效率是促进社会经济发展的动力，经济发展是国家和地区的基础，是区域其他要素得到有效维护和发展的基本条件。因此，效率对区域经济社会的良性循环具有重要作用。

其次，政府的有效投入是达到城乡协调发展的必要条件。政府在市场经济中的主要行为目的是尽可能地满足社会成员的需要，并使区域发展的效率和公平尽可能地平衡和完美。政府的宏观调控可以有效弥补市场经济的不足，政府在财政投入和政策引导上应更注重公平，增加有效投入，目的不仅是“输血”，更要产生“造血”机制。

从公平的角度考虑统筹城乡协调发展，就是创造公平的市场竞争环境，给城市居民和农村居民共同的发展机会，公平不只单纯考虑结果的公平，更要创造机会的公平。如果因历史原因造成过不公平，现在应该从政策上给予调整。我国历史上曾长期追求经济效益，忽略公平因素，在经济快速发展的同时，也造成了城乡差距过大的结果。目前经济较发达的地区已经到了工业反哺农业、城市支援农村的阶段，但从全国整体来说，还未到达公平为主的阶段。因此，统筹城乡发展并不是从倾向城市变成倾向农村，只强调公平而不考虑效率，对我国的发展现状来说，是不合理的，需要因地制宜、科学统筹。(www.xing528.com)

（三）城乡协调发展特征和目标

城乡协调发展的目的主要包括两个方面:一方面，形成有利于城乡协调发展的政策机制和制度措施；另一方面，使广大人民群众共享改革和发展的成果，实现城乡共同发展和共同繁荣。前者主要目的是在统筹城乡协调发展中努力达到城乡的机会公平，后者则是在统筹城乡协调发展中逐步追求结果的公平。

城乡协调发展，包括经济、社会、环境、制度等多个因素。从效率和公平角度，城乡协调发展的本质特征是城乡效率与公平最大化，发展目标是城乡发展双赢，实现城乡一体化。城乡一体化发展就是当区域发展到高级阶段时，城市和农村成为相互依存、相互促进的统一体，资金、劳动力、技术、资源等要素可以自由流动，相互合作，发挥比较优势，实现共同繁荣。具体表现为城乡经济一体化、城乡社会一体化、城乡生态环境一体化、城乡城乡人口一体化、城乡资源配置一体化、城乡空间一体化。

城乡经济一体化主要指城乡产业联动发展，实现城乡经济共同繁荣。优化城乡产业结构和布局，实现城乡产业分工与合作，形成完整的产业链，完善城乡间的市场体系，在信贷、财政、税收等政策上完全平等，实现农业现代化和产业化。

城乡社会一体化主要指实现城乡平等的教育、医疗、卫生、文化、社会保障等方面的待遇。最大限度地缩小城乡差距，让城乡人民生活质量普遍提高。

城乡生态环境一体化主要指城乡人类与自然和谐共处。处理好人地关系，经济发展不能以牺牲环境为代价，使城乡生态环境得到有效保护，污染得到有效治理，形成城市与农村、人类与自然的和谐相处。

城乡人口一体化主要指实现户籍管理与公民待遇一体化，城乡人口自由流动。

城乡资源配置一体化主要指建立城乡统一、有序的产品与要素市场，实现城乡间商品、信息、资金、人才自由流通。

城乡空间一体化主要指统筹规划科学的城镇体系和空间结构。统一规划，构建城乡配套、衔接、管理有序的规划体系，大中城市和小城镇协调发展，产业功能区合理布局，形成完善的城乡交通和通信体系，实现城乡空间上的协调和融合。

（四）统筹城乡协调发展的现实性与可行性

统筹城乡协调发展是一个动态的过程。不同的区域发展阶段，具有不同的统筹目标。我国要实现统筹城乡协调发展，一是采取自下而上的农村城镇化过程；二是自上而下、有目的地推进统筹城乡发展。第一种方式是区域发展的趋势与规律，第二种方式是在分析区域发展规律以后采取的有效的发展战略。政府需要转变职能和角色，发展战略上从“重城市轻农村”向城乡兼顾转移，逐步做到城乡机会的公平，把统筹城乡协调发展问题纳入各级地方政府的重点管理范围之内，做好统筹规划和管理体制改革，统一管理，做好城乡发展的服务工作。主要包括城乡居民统筹管理、城乡经济统筹发展、城乡社会事业统筹建设、城乡空间布局统筹规划、城乡环境统筹治理等五个方面。

首先，城乡居民统筹管理主要指创造公平的市场竞争环境，进行城乡户籍制度和就业制度改革，铲除制度障碍，促进城乡交流。第二，城乡经济统筹发展主要指加快农业现代化建设，在政策上对农村和农业予以扶持，加大对农村的有效投入，提高农民收入，做好城乡分工协作，积极发展乡镇企业和其他非农产业，优化产业结构，促进城乡、区域经济的良性循环。第三，城乡社会事业统筹建设主要指建立完善的农村教育、文化、医疗卫生等公共服务体系，健全城乡社会保障和福利体系，真正改善农村居民生活水平。第四，城乡空间布局统筹规划主要指做好城乡发展的统一规划，合理布局，构建规模合理的多中心城镇体系，完善城乡基础设施配套建设。第五，城乡环境统筹治理主要指构建城乡和谐一体的生态环境，严格控制污染源，保护物种的多样性，改善城市环境，同时，不能污染乡村环境。