资源环境风险对经济增长与波动的约束及对策

第十五章　约束增长形成波动的资源环境风险

一、经济增长对资源环境的依赖性

改革开放以来，中国的经济发展十分迅速，取得了举世瞩目的成就。然而，中国的经济增长对资源环境有着极强的依赖性，这使得伴随经济快速增长而来的资源消耗和污染排放也急剧增加。

（一）对能源及其他矿产资源的依赖

在各类资源中，能源被普遍认为是经济增长的基石。中国经济增长对能源的依赖性集中体现了中国经济增长对资源的依赖性。据《2007年中国统计年鉴》的数据，1978年中国一次能源总消耗量为57144万吨标准煤，2006年这一数字为246270万吨标准煤。28年间，一次能源年消耗量增加了3.31倍，年均增长5.36%。

其中，每天社会经济活动消耗的原煤从1978年的169万吨增加至2006年的650.1万吨，共增加了2.85倍，年均增长4.93%；原油从28.5万吨增加至50.6万吨，共增加了0.78倍，年均增长2.07%；天然气从3762万立方米增加至16042万立方米，共增加了3.26倍，年均增长5.32%。

中国经济增长对其他重要矿产资源的依赖性也同样日趋增强（如表15-1所示）。1978年中国每天社会经济活动所需要消耗的粗钢只有8.7万吨，而2006年则需要每天消耗114.8万吨。中国社会经济活动每天对粗钢的需求增加了12.20倍，年均增长9.65%。对钢材的需求更是增加了20.42倍，年均增长11.56%。而对水泥的需求也增加了17.93倍，年均增长11.07%。

表15-1　平均每天社会经济活动消耗的一些重要资源

资料来源： 《中国统计年鉴2007》 。

（二）对土地和水资源的依赖

近年来，随着工业化和城市化进程的加速，中国的经济增长对土地的依赖性也逐步显现出来。由表15-2中的数据估算，2002～2007年中国全年新增建设用地年均约37.7万公顷（565.5万亩），2002～2007年累计新增建设用地已经达到226.11万公顷，相当于2001年建设用地存量（3641.30万公顷）的6.21%。

其中，绝对增长幅度最大的是居民点及独立工矿用地。如表15-3所示，2002年以来居民点及独立工矿用地每年的增长幅度都在1%以上。这使得居民点及独立工矿用地从2001年的2487.58万公顷增加至2007年的2664.72万公顷，净增177.14万公顷，增幅达到7.12%。相对增幅最快的是交通运输用地。2002～2006年交通运输用地每年增长幅度超过3.3%，2007年稍有回落，但也达到2.05%。

一些经济发达地区，尤其是大都市地区的建设用地增长速度更是远远超过平均增长水平。例如，北京城的面积1949年只有109平方公里，1980年达到346平方公里，30年时间扩大了2倍。2004年达到1180平方公里，20年时间在较大基数基础上又增长了2倍，年均增长率为10% （王亚玲，2006）。

据有关部门统计，我国664个城市，城镇居民人均用地已达133平方米。而世界上发达国家人均城市用地为82.4平方米，发展中国家人均城市用地才有83.3平方米。我国城市人均用地面积超过国家规定的高限33%，大大超过国际上人均城市用地水平（攀志全，2005）。

而且，新增的建设用地中有相当一部分是通过侵占耕地获得的。2002～2007年建设用地占用耕地面积相当于新增建设用地面积的比例平均达到52.38%。尤其是2006年，建设用地占用耕地面积的绝对数量达到25.90万公顷，相当于当年新增建设用地面积的78.72%。

近年来，中国无论是工业、农业还是生活消耗的水资源也都不断增加。这导致总用水量从2002年的5497.3亿立方米上升至2006年的5795.0亿立方米，增长幅度超过5%。

表15-2　近年中国的用水量和新增建设用地量

资料来源：历年《中国统计年鉴》 、 《中国国土资源公报》 。

表15-3　近年来各类用地面积环比变化（%）

资料来源：历年《中国国土资源公报》 。

（三）对环境的依赖

随着经济增长带来的资源消耗大幅攀升，大多数污染物的排放量也逐年增加。根据历年《中国统计年鉴》公布的数据，废水排放总量从1990年的约380亿吨增加至2006年的537亿吨（如表15-4所示），增加了40%左右。其中，一些主要污染物指标，如化学需氧量排放量和氨氮排放量近年来呈现不断上升的趋势。1990年废气排放总量为85380亿标立方米，而2006年仅工业废气排放量就已经达到了330992亿标立方米。二氧化硫的排放总量则从1990年的1494万吨增加至2006年的2589万吨，增加了70%左右。

表15-4　中国环境保护基本情况

资料来源：历年《中国统计年鉴》 。

（四）资源环境利用效率偏低

前面几点分析充分表明，随着中国的经济社会的发展，中国对各种金属和非金属资源的需求与日俱增。这体现了中国经济增长对资源的依赖性。另外，经济增长对资源环境的依赖性还表现在资源环境的利用效率方面，即总体来看，中国经济发展中的资源效率和环境效率偏低。

以能源效率为例，20世纪80年代以来中国的能源强度虽然发生了显著下降，但是中国主要耗能产品的能源单耗仍然比世界先进水平平均高出40%左右。例如与日本比较，2000年吨钢可比能耗高26%，水泥综合能耗高52%，火力发电供电煤耗高25% （《气候变化国家评估报告》编写委员会，2007年，第379页）。许多研究表明，中国的能源效率不仅低于世界发达国家水平，甚至低于不少发展中国家的水平（如王庆一，2003；蒋金荷，2004；宣能啸，2004等）。

而且能源效率的改善速度明显趋缓，近几年甚至有所恶化。自20世纪50年代末以来，中国的一次能源消费量随着GDP的增长而持续增长，而且近几年呈现出加速增长的态势（如图15-1左所示）。自20世纪80年代起一次能源消费的增长率一直低于GDP的增长率，但最近几年能源消费的增长率与GDP的增长率已十分接近，其中2003和2004年前者甚至超过了后者（如图15-1中所示）。

图15-1　中国一次能源消费总量（万吨）与消费结构（%）：1957～2006年

二、导致粗放型资源环境利用模式的原因

经济增长对资源环境的依赖性也恰恰反映了中国粗放型的资源环境利用模式。而导致中国粗放型资源环境模式的原因非常复杂。归纳起来看，这些原因可以分为四个方面：一是自然资源禀赋方面的问题；二是资源环境的利用技术问题；三是产业结构问题；四是资源环境管理方面的问题。

（一）资源禀赋问题

资源禀赋方面的问题主要是中国的许多重要资源禀赋的特点是优质资源比重偏低，从而导致资源利用效率不高。例如，中国一次能源中煤炭储量最丰富，居世界第一位。这在很大程度上决定了中国以煤为主的能源消费结构。根据《中国统计年鉴》公布的历年能源消费数据估算，20世纪50年代，中国煤炭占能源消费总量的比重在90%以上；60年代在80%以上；70年代至90年代末基本在70%以上，1998年以来虽然低于70%但也在67%以上。近几年又有逐步上升趋势。50年代至70年代末，石油消耗在一次能源消费中的比重不断上升，而后趋于稳定，目前基本维持在20%左右。天然气和水电一直维持在较低水平，两者占一次能源消费的比重之和约为10%。而2005年全球一次能源消费构成中，煤炭只占27.8%，石油占36.4%，天然气、水电、核电等占35.8%。由于煤炭消费比重较大，中国能源消费的二氧化碳排放强度也相对较高（《中国应对气候变化国家方案》）。

（二）利用资源环境的技术欠发达

资源环境利用方式方面的问题主要是经济发展中利用资源环境的技术欠发达和产业结构偏重第二产业尤其是重化工业。例如，在能源利用方面，中国就存在着能源利用设备、工艺落后的问题。这是造成中国能源效率较低和温室气体排放强度较高的一个主要原因。一方面，中国目前的能源开采、供应与转换、输配技术、工业生产技术和其他能源终端使用技术与发达国家相比均有较大差距；另一方面，中国重点行业落后工艺所占比重仍然较高。先进技术的严重缺乏与落后工艺技术的大量并存，使中国的能源效率比国际先进水平约低10个百分点，高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出40%左右（《中国应对气候变化国家方案》）。

（三）产业结构问题

如果说中国的能源消费品种突出了以煤炭为主的特点，那么中国的能源消费方式则突出了以工业消费为主的特征。工业耗能在全国能源消费中比重偏大且呈现不断上升的趋势。

20世纪80年代至90年代中后期，中国工业部门所消耗的一次能源逐年上升，90年代末略有下降，随后则又呈现急剧上升的态势。而工业一次能源消费量在全国一次能源消费中的比重则在80年代初有所下降，80年代中期至90年代中期不断上升，90年代后期再次下降，此后又有所上升。整体上，80年代以来工业一次能源消费占全国能源消耗总量的比重基本呈现上升趋势，目前维持在70%以上，超过了能源消耗总量的2/3。

又如土地利用也存在类似的问题。根据最近几年《中国国土资源公报》公布的数据来看，新增建设用地中的40%左右是新增独立工矿建设用地，20%左右为新增城镇建设用地。两者合计占新增建设用地的60%左右。例如，2006中国全年新增建设用地32.9万公顷。其中，新增独立工矿建设用地14.6万公顷，占44.38%；新增城镇建设用地7.4万公顷，占22.49%；两者合计占66.87%。

（四）资源环境管理方面的问题

在资源环境管理方面导致资源环境低下的问题也是多方面的，主要包括一些地方决策者对资源环境不够重视、激励机制不完善、资源环境的价格相对低廉以及相关的外部性规制力度不够。

首先，促进资源环境合理利用的价格机制不健全。一些资源性产品的价格不能充分反映资源的稀缺程度和市场供求关系。偏低的资源价格必然削弱资源的配置效率，并使经济增长逐渐步入依赖资源的大量投入的路径，不利于形成节约资源的意识和行动，并最终影响经济增长方式的转变和国民经济的又好又快发展。

如尽管中国的土地资源市场化配置程度显著提高，但2007年全国共出让土地22.65万公顷，其中招、拍、挂出让土地只有11.53万公顷，仅占总出让面积的50.9% （《2007年中国国土资源公报》） 。而在真正引入拍卖等市场定价机制之前，由于政府廉价供应土地，许多低效率的投资项目由于种种原因获得了土地，而不断扩张，而一些高效益的投资项目有时由于缺乏相关部门的支持却不能获得土地。这在很大程度上削弱了土地市场配置资源的效率。

同时，不少地区依靠土地供应刺激投资，导致大量经济资源集中到了建筑投资上，在一定程度上挤占了设备更新和技术改造投资，影响了技术进步。而且，这还导致工业化和城市化呈现外延式扩张趋势，不利于促进产业结构优化和城市规划的合理布局。因而依靠廉价供应土地刺激投资的增长方式，既浪费了宝贵的土地资源、增大了环境压力、影响了粮食安全，也使得经济增长缺乏持续动力（尹锋、李慧中，2008）。

还有一些资源性产品的前期开发成本、环境污染的治理成本和资源枯竭后的退出成本没有在价格中得到充分体现，企业开发利用资源的外部成本没有内部化。资源性产品价格水平普遍偏低，如煤炭价格、居民用电价格、供水价格没有反映资源补偿和环境成本。

其次，对一些有利于提高资源环境效率的技术，当前的激励政策不完善。我国能源效率低、污染严重在某种程度上并不是因为我们不掌握技术，而是由于鼓励研发、生产和使用节能环保产品以及抑制高耗能、高排放产品的财政税收政策及其他市场机制还不完善，影响节能环保技术、设备、产品的研发和推广，使大量高效清洁的能源技术得不到普遍采用。

最后，一些地方政府（尤其是经济发展落后地区）与中央的宏观调控措施不合拍，对干部的考核仍主要侧重于经济增长、招商引资等内容，加之现行财税体制方面的问题，一些地方片面追求经济发展，把GDP增长作为硬任务而忽视资源环境保护，例如把节能减排作为软指标。而环境保护部门，尤其是地方环境保护部门的地位、权力和执行能力受到当前体制的严重困扰，无法很好地行使其责任。这也妨碍了资源环境效率的提高。

三、资源、环境的稀缺性

（一）全球范围内的资源环境稀缺性

令人担忧的是，当前在中国经济增长对资源环境的依赖性仍然很强，还存在许多妨碍转变粗放型资源环境利用模式的因素的时候，资源环境的稀缺性则已经显现出来了。这主要是因为发达国家在完成其工业化、城市化的过程中已经消耗了全球大量的资源和环境容量，留给发展中国家来实现现代化的资源环境已经非常有限了。如果多数发展中国家继续沿袭发达国家过去实现工业化、城市化的老路来实现自身的现代化，那么剩下的这些资源环境显然是难以支撑的。

甚至在发达国家实现其工业化和城市化的过程中资源环境稀缺的信号也早就出现过。最著名的例子就是1973年爆发的石油危机。这次危机的标志就是石油价格的飙升。其直接影响就是廉价石油时代一去不返，并导致全球经济增长速度大幅下落。而这也促使当时不少发达国家开始反思自己的经济增长方式，并开始致力于通过提高技术、优化产业结构、国际产业转移等多种方式来转变经济增长方式。尽管政治因素在这次石油危机中有一定的影响，但要不是石油于经济增长是如此重要，石油危机也不会产生如此广泛而深远的影响。因而，可以说石油危机正是石油稀缺的一个重要信号。同时，也可以认为它集中反映了全球资源环境的稀缺性。

（二）中国面临的资源环境稀缺性的若干表现

而中国举世瞩目的经济腾飞始于改革开放，因而可以说中国的经济快速发展事实上是在全球资源稀缺性业已显现的情况下开始的。而今三十多年过去了，中国和全球的经济规模早已今非昔比，而要在更为庞大的经济规模基础上维持较快的经济增长，资源环境的稀缺性无疑更为严峻了。

1.能源的稀缺性

能源的稀缺性主要表现为国内能源供不应求，国际市场上各国对能源资源的争夺日趋激烈。1992年以前中国的一次能源年生产量一直高于年消耗量，但自1992年以来，中国的一次能源年消耗量则开始反超一次能源年生产量。且两者的绝对差距和相对差距都呈现不断扩大的趋势。1992年一次能源年消耗量比年生产量多出1914万吨标煤，相当于当年生产量的1.78%。而2006年这两个指标分别扩大为25214万吨标煤和11.41%。

这意味着中国的经济发展需要更多的能源支撑，中国自身的能源生产能力已经不能满足自身经济增长对能源消费的需求，不得不更多地从国际市场进口能源来弥补这一不足。这导致中国的能源消耗对国外市场的依赖性也越来越强。尤其是1993年以来中国就已经由石油净出口国变为石油净进口国。根据《2006年中国能源平衡表（实物量） 》的数据估算，2006年中国进口的石油相当于当年中国石油消费总量的54.29%。目前，中国已成为世界上仅次于美国和日本的第三大石油进口国，同时也是仅次于美国的第二大石油消费国。(www.xing528.com)

因而中国不得不面临同美、日等传统石油进口大国争夺石油供应的麻烦。而世界各国在世界石油市场上的争夺之激烈是人所共知的。美国发动的两次海湾战争就是典型的例子。而其他没有硝烟的战争更是数不胜数。例如中国与日本的东海油田争端，日本在中国与俄罗斯修建石油管道谈判中的从中作梗等。这些争端正是石油稀缺性的体现，同时它们也进一步加剧了中国经济增长面临的石油稀缺性问题。前一段时间中国南方一些省市，如广东、湖南发生的加油站石油断供事件就是能源稀缺性的直接反映。

2.土地资源的稀缺性

与资本劳动及其他资源不同，作为生产要素的土地，其最大的特点是不可流动。而人多地少是中国的基本国情。2005年全国人均耕地1.4亩，不到世界平均水平的40%，一些省（市）人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。优质耕地只占全部耕地的1/3。耕地后备资源潜力1333万公顷（2亿亩）左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。具体来看，目前中国土地资源的稀缺性主要表现在两个方面。

一是农用地特别是耕地的稀缺性日趋严峻。到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地；保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。

二是建设用地的稀缺性。近年来建设用地的迅速增加进一步加剧了土地资源的稀缺性以及土地资源与经济社会发展之间的矛盾。我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到48%和58%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临着前所未有的压力。

例如，北京市目前可以利用的土地储备约150平方公里，且分布在延庆盆地和永定河流域，相当于现有城区面积的13%，按照近十年的开发速度，土地储备不足两年的需求量。可见，北京市土地资源的粗放式开发阶段已经结束（王亚玲，2006）。又如，江苏省全省辖区内土地总面积1039.60万公顷（15593.94万亩），其中未利用土地只有14.96万公顷（224.34万亩），仅占土地总面积的1.44% （江苏省国土资源厅，2006）。显然，如果不改变当前经济增长对土地的依赖性，则已经非常稀缺的土地资源将成为制约中国经济增长的重大“瓶颈” 。

3.水资源的稀缺性

而水资源的稀缺性更是早已为国人所意识和体验，因为中国是一个干旱、缺水严重的国家。尽管中国淡水资源总量为25330.1亿立方米（《中国统计年鉴2007》），约占全球水资源的5.5%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2200立方米左右，仅为世界平均水平的1／4、美国的1/5，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。

我国水资源不仅人均占有量少，而且时空分布不均。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，中国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米。在正常情况下全国年缺水总量为300～400亿立方米，每年有1～3亿亩农田受旱。到20世纪末，全国669座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个；在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰；全国城市缺水总量为60亿立方米^[1]。

而且，目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状或面状污染，且有逐年加重的趋势。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，给中国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康。

4.环境的稀缺性

至于环境的稀缺性，最近几年也逐渐显现并得到了中国最高决策层的重视。 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发〔 2005 〕 39号） 》已明确指出，“我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全” 。

而当今被全世界广泛关注的气候变化问题更是集中反映了全球环境的稀缺性。随着各国围绕气候变化问题展开的谈判日趋激烈，气候已经或正在成为制约各国尤其是中国等发展中国家经济增长的最重要的环境问题。许多国家早已经对中国的碳排放大肆渲染、紧盯不放。尽管中国尚无减少碳排放的义务，但作为负责任的发展中大国，中国也早就致力于改善全球气候。党的十七大明确提出，未来中国仍将通过节能减排等措施为改善全球气候做出新贡献。因此，无论是国际的还是国内的环境状况都已明白无误地表明了环境之于中国经济增长的稀缺性。

四、稀缺的资源环境约束增长形成波动的机理

按党的十七大提出的目标，中国要在2020年实现人均GDP翻两番。而在可以预见的时期内，要实现中国经济的进一步持续快速增长，中国需要消耗更多的各种资源并排放更多的污染物。随着经济规模的不断扩大，资源环境的约束性也将进一步趋紧。长期内的经济增长有可能面临资源环境难以支撑的风险。业已稀缺的资源环境无疑是在这一目标实现过程中需要克服的瓶颈。

尽管资源环境对经济社会发展造成的影响早已受到世人的广泛关注，但主流经济增长理论似乎对资源环境没有足够的认识。在资源环境稀缺性没有凸显之前，主流经济增长理论认为资源环境具有无限供给的特征，因而未加重视。在以石油危机为代表的资源环境稀缺性暴露出来以后，主流经济增长理论又认为人造资本及其带来的技术进步基本可以替代自然资源和环境的作用，仍然没有对资源环境的稀缺性予以足够的重视。

不可否认，对于发达国家来说，也许主流经济增长理论所持的观点具有一定的合理性。因为早期一些关于资源环境限制经济增长的预言，如罗马俱乐部提出的增长极限，似乎并没有得到验证。但是正如前面提到过的，对于占世界人口和国家数目绝大多数的发展中国家而言，日益稀缺的资源环境是否还能支撑他们按工业化国家的老路来实现现代化，步入发达国家行列。

尤其像中国这样的发展中大国，这是一个值得重视的问题。而种种的资源环境稀缺性的凸显也似乎表明，继续按当前的粗放式经济增长方式发展经济，也许在中国还没来得及通过攫取资源环境获得足够的人造资本积累以替代未来经济增长所需的资源环境之前，可资利用的资源业已告罄，环境容量早已不堪重荷而崩溃。这也就是稀缺的资源环境制约中国经济长期增长的关键问题所在。

而短期来看，资源环境的日益稀缺还很有可能造成供给冲击，从而形成经济波动。从供给冲击方面来看，首先，资源环境供应的减少甚至中断有可能导致部分生产者停产和相关商品的产量下降，在政府干预不够的情况下，这将使相关商品的价格上涨，并有可能导致通货膨胀问题。其次，资源环境价格的不断上涨也很有可能拉动生产成本，并进而导致整体物价上升形成通货膨胀。同时这还有可能影响到部分中国商品在国际市场上的竞争力。尤其是像能源这种关系到国计民生的基础资源，其供应一旦发生中断，或价格出现上涨，其影响面将更广，影响程度也将更为严重。而由于资源环境的日趋稀缺，上述两个问题的发生又是很有可能的。

五、为什么不能放松节能减排

中国一直高度重视资源节约和环境保护。 “十一五”规划纲要把节能和减排作为约束性目标。近两年，又提出并实施节能减排综合性工作方案，建立节能减排指标体系、监测体系、考核体系和目标责任制，颁布了应对气候变化国家方案。然而，2008年以来一系列重大事件，尤其是美国次贷危机引发的全球金融危机对中国经济的正常运行造成了比较严重的影响，以至于中央不得不审时度势对宏观调控目标进行调整，把促进经济平稳增长作为当前的经济工作重点。但这一决策有可能被一些执行者错误地理解为要暂时放松节能减排工作以全力以赴保证经济增长。因此，针对很有可能出现的上述观念和行动，中央政府有必要强调，节能减排不能放松。

首先，节能减排仍然是当前落实科学发展观的重要目标。自党中央确立科学发展观以来，中国的资源节约和环境保护工作进一步得以强化，受到了前所未有的重视。2005年国务院出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 。温家宝总理强调，做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“三个转变” ：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。

而2006年制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了在“十一五”期间单位GDP能耗降低20%，全国主要污染物排放总量减少10%的约束性指标，即节能减排是当前节约资源和保护环境的核心工作。换句话说，节能减排在资源节约和环境保护领域的地位恰如GDP在经济建设领域的地位。因而节能减排是当前落实科学发展观的一个重要考核指标或目标。因此，尽管中央经济工作会议确定了确保经济稳定增长的经济工作目标，作为资源节约和环境保护核心目标的节能减排也不能放松。这样才能真正落实科学发展观，才能真正体现环境保护与经济增长并重，环境保护和经济发展同步。

其次，加强节能减排是当前保增长的重要领域，两者并不存在冲突。2008年中央经济工作会议强调，把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向，而加强节能减排工作有利于加快转变经济发展方式，是促进国民经济又好又快发展的重要手段。

第一，加强节能减排有利于优化产业结构。当前中国的产业结构仍表现出以工业，尤其是重化工业为主的特点。如果在保经济增长速度的同时放松节能减排，在当前资源环境价格仍相对较低的形势下，这些高耗能、高污染的重化工业很有可能进一步无序膨胀，这不利于党的十七大报告提出的通过优化产业结构加快转变经济增长的同方式的要求。而强调节能减排则有利于促进地方政府在扩大内需、保经济增长时更多地选择低耗能、低污染、高附加值的一些服务业，尤其是有利于促进环保产业的发展，这将最终促进产业结构的优化。

第二，加强节能减排有利于促进技术进步。由于能源和环境价格仍然相对低廉，因而完全依靠市场调节机制还难以有效激励生产者采用先进生产技术或改善现有技术装备和生产工艺，也难以激励先进技术的研发和推广。这样，只有加强节能减排才能克服上述市场缺陷，较好地约束相关生产者的行为，促进其提高自身的技术水平，同时有利于先进技术（如太阳能、风能、核能、生物能等能源技术）的发展，从而有利于整个经济体系的技术进步。

另外，节能减排也是保增长的具体工作内容。中央经济工作会议确定了扩大内需促进经济增长的十项措施，加强生态环境建设也是其中之一。而支持重点节能减排工程建设又是加强生态环境建设的主要内容之一。因此，节能减排也是当前扩大内需，保经济增长的重要内容，不能将两者看作是相互矛盾的发展目标。

再次，当前强调节能减排有助于防止一些重要部门和地方政府的发展观念重新滑落到“唯GDP论” 。近年来随着党中央对科学发展的强调，尤其是对节能减排的大力推行和严格考核，无论是各级职能部门还是地方政府都逐渐转变了过去“唯GDP论”的发展观念，将节能减排内化为其不可或缺的发展目标之一。但今年经济工作会议对保持经济增长的强调有可能使一些重要部门和地方政府的发展观念重新滑落到“唯GDP论” ，即为了完成经济增长目标而有意或无意地忽视节能减排。因此，有必要结合当前全党上下大力气开展的学习实践科学发展观活动，进一步强调将节能减排作为学习实践科学发展观的重要内容将有效防范上述现象的发生。

最后，当前节能减排面临的形势依然严峻。尽管经过各方面的努力，节能减排取得了积极进展^[2]，节约资源和保护环境从认识到实践都发生了重要转变。但中国的产业结构依然偏重于重化工业，经济增长方式仍然粗放，尤其是当前即将启动的4万亿元投资计划在具体实施过程中则有可能进一步加剧高耗能、高污染行业的扩张。因为相对于消费和出口而言，投资将更多地拉动这些产品的需求。因此，节能减排仍面临巨大压力。

总之，节能减排是中央政府对广大人民群众和国际社会的庄严承诺，是否实现节能减排目标是中央政府对人民负责的重要表现，是中央政府执政能力的重要体现。而中央政府落实科学发展观，推动经济又好又快发展的决定不会改变，决定节能减排重要性的客观形势也仍然没有改变，因此节能减排不能放松。

六、结论与政策建议：转变经济发展方式

显然，当前中国经济的增长对资源环境有着较强的依赖性，资源环境的利用效率也比较低下。这表明粗放型的经济发展方式没有得到根本转变，资源环境的利用模式也不能幸免。而妨碍资源环境利用模式乃至整个经济发展方式转变的原因，具体来看主要是中国的自然资源不足、资源环境利用技术欠发达、产业结构偏重工业以及资源环境管理欠完善四个方面。而当今中国经济增长面临的资源环境稀缺性问题又日益突出，显然难以支撑当前这种粗放式经济发展方式下的经济快速增长。那么中国又当如何应对稀缺的资源环境对经济增长的影响呢？

显然，全国上下统一认识，坚决贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式是中国应对这一挑战的总体思路和方针。而在此过程中，进一步发挥和强化资源环境政策在宏观调控中的作用是化解这一挑战的关键环节。因为从某种程度上说，资源环境其实并不是不够用而是没有利用好。只要应对得当，就能够明显改善资源环境的利用效率。要理顺这一关键环节，具体应采取如下几个方面的措施：

1．建立和完善基于市场调节的经济措施

（1）建立完善有利于资源节约和环境保护的价格形成机制。充分反映稀缺性和外部成本的资源环境价格势必从根本上扭转当前资源环境的滥用局面。这样的价格体系能充分发挥市场在资源分配上的自动调节机制，从而能极大地改善资源环境的配置效率和利用效率。当然，这一价格形成机制的建立势必牵动各方面的利益，这里要特别考虑广大人民群众的承受能力。因为尽管当前的资源环境价格相对于其他商品的价格偏低，但由于劳动力成本也不高，所以人民的收入水平相对于当前的资源环境价格也并不高。这就需要避免采取单一提价的做法。而可行的方案则是通过资源环境税收提高价格，同时通过差别价格、财政补贴等方式对普通民众予以适当的补贴。

（2）大力推进经济结构转变。按十七大报告提出的要求，这主要包含两重意思：一是促进经济增长由消费、投资和出口协调拉动；二是促进三次产业的协调发展。拉动经济增长的“三驾马车”中，消费的完全能源消耗强度和完全污染排放强度明显低于投资和出口^[3]，而当前中国存在消费不足的问题。因而，扩大消费不仅有利于促进经济长期增长，而且有利于提高资源环境效率。而在三次产业中，第二产业尤其是工业的完全能源消耗强度和完全污染物排放强度明显高于第一产业和第三产业^[4]。因而，当前积极改善农民收入推动第一产业发展以及大力发展附加值高的第三产业无疑也将在促进经济增长的同时提高资源环境效率。

（3）大力促进循环经济发展和清洁生产。从理论上而言，循环经济能最大限度地节约资源并减少污染排放，因而循环经济无疑是一种推动资源环境保护的理想经济运行模式。同样，清洁生产也是值得大力推广的生产模式。因此，一方面中央政府要通过制定和落实各项政策大力提倡和鼓励循环经济发展和清洁生产，另一方面各地应当有意识地建立区域性的循环经济体系和清洁生产模式。

（4）建立和完善相关激励机制，促进有利于资源节约和环境保护的技术推广。改革开放以来，技术进步，有力的经济规模扩张所带来的资源消耗和污染排放②，是最重要的节约资源和减少污染排放的因素。未来，需要进一步发挥技术进步的资源节约和环境保护潜力。这就要建立和完善相关的激励机制，如通过政府鼓励和资助相关的技术研发、补贴相关技术采用者、强制生产者采用相关技术、政府采购等方式来促进资源节约和环境保护技术的推广和改进。

（5）进一步推进“利用国际国内两种资源”战略的实施。 “利用国际国内两种资源”战略是改革开放基本国策中的两大核心战略之一。自改革开放以来，这一战略的成功实施不仅使中国获得了大量经济发展所需的各种资源物质，也在一定程度上缓解了中国的环境污染。在资源环境稀缺性日益严峻的形势下，必须继续坚持这一战略。一方面要加强国内资源的勘探和开采；另一方面则要更加积极地从国际市场获得必要的资源。而由于国际市场上的形势日益复杂，这一战略的实施也面临着更加巨大的挑战。因此，要制订更加完善的战略实施计划，审时度势，最大限度地发挥这一战略的作用，以突破经济增长中的资源环境瓶颈。

2．建立、完善和坚决执行相关的法律法规

我国已经制定了大量有关资源环境保护的法律法规，如《中华人民共和国循环经济促进法》 、 《中华人民共和国节约能源法》 、 《中华人民共和国环境影响评价法》等。这为资源环境保护提供了有力的法律保障。今后要根据形势适时推出更多相关的法律法规，进一步完善法律法规体系。而更重要的是要坚决贯彻执行有关法律法规，使它们真正在资源环境保护方面发挥出惩前毖后、治病救人的功能。

3．以坚决落实节能减排目标为突破，建立全面带动资源环境保护的行政制度

随着中央对节能减排工作的大力推进，目前节能减排已逐渐深入到了各级地方政府官员的意识中，并成了各级政府行动的有效制约手段。今后不仅应当以节能减排为抓手全面推进经济发展方式转变，而且还要以节能减排为突破口，建立起更加全面的资源环境保护指标体系、监测体系和考核制度。

4．充分调动和发挥公众参与资源环境保护的积极性

资源环境保护事关公众的切身利益，公众拥有相关的资源环境保护信息知情权。更重要的是，公众对不利于资源环境保护行为的监督、举报能最及时地发现问题并促进问题的解决，这将极大地减少政府相关部门的工作，节约人力、物力、财力，提高工作效率，并有助于形成全民性的资源环境保护意识。一些发达国家的经验表明，通过教育、宣传调动广大人民群众、媒体、NGO参与资源环境保护的积极性是促进资源环境保护的重要渠道。

参考文献

攀志全： 《大力推进集约使用土地建设节约型社会》 ， 《光明日报》2005年12月14日。

蒋金荷： 《提高能源效率与经济结构调整的策略分析》 ， 《数量经济技术经济研究》2004年第10期。

江苏省国土资源厅： 《江苏省（1997～2010）土地利用总体规划》 ，http://www. jiangsu.gov.cn/shouye/zwgk/fzgh/200710/t20071031_178759.html。

王庆一： 《中国的能源效率及国际比较》 ，《节能与环保》2003年第9期。

王亚玲： 《土地资源供给： “缩水”还是“放量” ？ 》 ， 《中国信息报》2006年9月20日。

宣能啸： 《我国能源效率问题分析》 ，《煤炭经济研究》2004年第9期。

尹锋、李慧中： 《我国能源效率问题分析》 ，《世界经济文汇》2008年第2期。

张友国： 《技术进步，需求模式与节能减排——基于SDA的实证分析》 ，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所工作论文，2008。

（本章执笔人：张友国）

【注释】

[1]参见《我国水资源形势不容乐观》 ，新华社，2007年10月29日。

[2]2007年单位国内生产总值能耗比上年下降3.27%，化学需氧量、二氧化硫排放总量近年来首次出现双下降，比上年分别下降3.14%和4.66%。

[3]张友国： 《技术进步，需求模式与节能减排——基于SDA的实证分析》 ，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所工作论文，2008。

[4]②张友国： 《技术进步，需求模式与节能减排——基于SDA的实证分析》 ，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所工作论文，2008。