日本金融改革对经济复苏和中日关系的影响

附录2—3　日本的金融体制改革及其影响

(1997年11月)

金融体制改革是日本政府所确定的六项改革的一个重要组成部分。日本政府的咨询机构——经济审议会1996年12月向内阁提交的一份政策报告指出:金融制度是由许许多多的规则相互交织而形成的体系,其构成错综复杂。因此,不能采用“渐进、阶段性”的方法,必须一鼓作气将改革推行到底,而且考虑到与其他国家之间激烈竞争的需要,改革的进度应该尽可能加快。为此,该报告建议借鉴英国1986年前后金融改革的经验,全力推进日本版“大爆炸”式金融体制改革。

一、日本金融体制改革的背景

自从1989年泡沫经济崩溃以后已经过去了8年之久,但是日本经济仍然没有从经济困境中摆脱出来,与同时期世界经济的增长,特别是其他发达国家的景气上升形成鲜明对照。据测算,如果以1989年的企业收益作为100%,1996年日本的加工业企业仅仅恢复到了80%的水平,材料工业只有40%,非制造业大约在60%左右。经济效益严重恶化的特征在投资方面表现得非常明显,以股票市场为例,1995年美、英、法、德等国家的股票投资回报率分别是21.6%、16.1%、31.5%和23.9%,而日本是-5.7%。如果进一步对日本、美国、英国企业的股东收益率(ROE)进行比较,可以看到,1996年日本企业的收益率仅仅是3.8%,远远低于美国21%和英国18%的水平(以上数据来自日本野村综合研究所编《大爆炸(BIG BANG)和日本的证券市场》)。经济回升乏力以及企业效益不佳与社会投资大幅度减少、金融市场长期低迷有着直接的关系。

由于泡沫经济的影响,日本的银行存在高达4.7万亿日元(约410亿美元)的巨额不良资产。如果要消化这些坏账,需要投入相当于银行2～3年全部收益的金额,也就是说银行需要花费2年以上的时间清理泡沫经济的后遗症问题。随着因冲抵不良资产造成自有资产的减少,为了保证适度的自有资产比率,银行只能减少贷出金额,根本没有余力扩大银行信用规模。例如,1996年日本都市银行的净增贷款为零, 1997年20家大型银行总共将把贷款总额压缩15万亿日元,相当于银行存款余额的5%左右。^[1]经济复苏亟须间接金融的支持,但其功能的衰退已成必然。不仅如此,日本的直接金融市场也是一蹶不振,东京金融市场与纽约、伦敦金融市场相比差距日趋扩大,难以发挥其作为国际金融市场的重要功能。据统计,以1996年6月底为限,在东京上市的外国企业分别是纽约、伦敦上市外国企业数的26.4%和13.3%;在东京开业的外国银行只有后两者的18.2%和27.8%;1996年1—9月东京金融市场的国外债券发行额仅仅达到纽约、伦敦市场的40.7%和5.8%的水平。国际社会普遍认为,金融自由化程度不高、金融商品创新阻力重重、资本交易限制过多等是造成日本金融市场严重缺乏活力和国际竞争力的主要原因。因此,为了强化东京金融市场的功能,促进日本经济的长期稳定增长,日本政府提出了推行金融体制改革的设想,并在首相的直接领导下设立专门机构对改革的具体目标及其内容进行探讨。

二、日本金融体制改革的基本目标

日本政府的金融体制改革总体目标是到2001年使东京市场发展成为与纽约、伦敦市场相匹敌的国际金融市场。他们认为实现这个目标有两个方面的意义。第一,健全的金融体制是经济的基础,21世纪日本将进入高龄化社会,为了保持经济活力,必须向社会提供更为有效地进行资产运营的环境,必须向未来的主导产业和新兴产业提供更多的资金。为此,应该尽最大努力有效运用高达1 200万亿日元的个人储蓄资产,使担负经济的血液供给和流通职能的金融市场真正能够发挥资源最佳配置的作用。第二,最近十几年,欧美的金融市场发生了很大变化,目前还在继续发生变化。对于日本而言,到21世纪初的2001年,不但要加强巨额不良债务的处理,而且有必要争取实现使日本的金融市场发展成为具有国际竞争力的市场。为此,应当将现有落后的金融管理转化为更具透明性的体系,有必要实行金融自身体制改革,使东京市场充满活力。

为了达到上述目标,日本政府希望将市场改革和清理不良债务作为两个轮子推动改革的发展,并认为2001年的东京金融市场应该具有以下三个特征。第一,市场经济原理能够真正发挥作用的自由化市场:消除证券市场的市场准入限制,实行金融商品及服务价格的自由化。第二,具有透明性和可信赖的市场:随着放松管制和竞争促进政策的实施,政府已经无法通过限制进入市场的金融商品以保护投资者的利益,投资将成为投资者自身承担责任的一种行为。但是,与此相配套,必须使市场规则进一步明确化、透明化,并且必须强化违规惩罚手段。例如通过公司决算报告公开制度的充实和加强,保证信息的及时性和准确性。第三,国际化的、领先于时代的市场:现代资本市场是全球一体化市场,因此,应该适应国际资本市场多样化要求完善法律制度,实现会计制度、租税制度的国际标准化;并建立全球性监督合作体制。从以上几点可以看出,实现以护航型行政体制下重视生产者(金融机构)的观念向以市场原理为出发点重视金融服务利用者观念的彻底转换、建立一种以国际化标准(实际上也就是英美标准)为基础的投资者自我责任以及充分自由竞争的机制等是日本金融市场改革的主要政策取向。

三、日本金融体制改革的具体内容和步骤

1.撤销关于金融业务的分业管理、业务内容及业务方法等方面的限制、禁止、资格认定规定,从根本上扩大各种金融机构的业务活动范围,允许非金融机构进入金融领域,最大限度地促进各种市场参与主体之间的竞争。具体内容包括改变银行、证券、保险的分业管理体制,允许相互业务兼营,银行也可以自由发行金融债券;取消对金融商品按照长短期分类经营以及对有价证券、保险商品贩卖的限制;解除成立金融持股公司方面的限制等。

2.实行资本交易的自由化。主要从三个方面入手。第一,采取以下措施提高资本市场的功能:通过实行有价证券委托交易手续费的完全自由化和废除有价证券交易税等方法降低资本市场的交易成本;撤销关于开设有价证券市场的限制和上市股票的交易所集中交易原则,以便进一步促进交易所场外交易的自由化;完善风险管理、信息公开等环境,促进新型金融商品(衍生商品)的开发。第二,撤销或者放宽有关资产运营、金融商品创新方面的限制,促进现有国民持有资产的有效运作。长期以来,日本在保险基金、企业年金、证券信托投资基金运用等方面设定了许多限制和严格的审查规定,成为阻碍资本交易市场多样化和金融技术创新的主要因素之一。为此,消除这些障碍也是活跃资本市场交易的一项重要内容。第三,修改外汇管理法,实现外汇兑换、使用和保存的完全自由化,国家对于国际资本交易、流动的监控由登记注册、许可和事前报告制转变为事后报告制,最大限度地降低行政的裁量。这样做的目的在于实现与欧美等国相同的、完全自由的国际金融交易环境,使日本的金融和资本市场能够作为世界的主要市场之一发挥作用,并推动日元国际化的进程。

3.改革金融监管体系。为了与金融市场的高度自由化体制相配合,必须建立一种高度透明的市场运行机制和有效的金融监管制度。按照这样的思路,日本政府设定了三个方面的改革内容。第一,完善不良资产的处理制度。对于从事储蓄业务的金融机构,建立吸收其坏账的相应机制,进一步充实储蓄保险机构的财政能力,导入弹性存款保险金率,使不良资产等坏账处理更具透明性;对于保险公司,建立面向保险加入方的支付保证制度,同时导入弹性保险金率,通过破产手续制度的整顿强化对保险加入方的保护,在坏账处理方面采取与吸收存款的金融机构同等程度的改善措施。第二,政府金融管理、监督职能由现有保护金融机构的仲裁性职能转变为重视市场机能的规则型职能。具体有以下几点:对所有金融机构的支付能力、风险管理能力进行监督并导入迅速应急改善机制;通过法令明确金融机构自有资本金比率的客观性指标以及等级评定的标准,及时公布自有资本金比率水平和等级评定结果;所有存款吸收金融机构和保险公司必须及时公布不良债权总额以及衍生金融商品的交易情况;导入与国际标准一致的时价会计制度。第三,由于金融改革的实施,金融机构的经营活动将实现大幅度的自由化,必须创造保证公平竞争的环境。为此,日本要对《反垄断法》进行修改,除了废除该法的例外宽限条款之外,更加严格地取缔《反垄断法》中所限制的各种不公平交易行为,强化由公正交易委员会确定的竞争政策。

为了加强对金融机构的监管,日本政府在行政结构改革方面也采取了相应的对策,将金融机构的检查、监督职能从大藏省等部门分离出去,设立直接隶属于总理府的金融监督厅。

4.修改《日本银行法》,加强日本中央银行的独立性。长期以来日本银行作为中央银行不同于美、德等国,独立性比较低,虽然设有货币政策委员会确定货币政策的内容,但货币政策的决定权集中在政府的大藏省。为了顺应各发达国家强化中央银行独立性的趋势,日本政府从1996年开始专门研究修改《日本银行法》的问题,所完成的修改法案已经在1997年6月获得国会通过。新法的显著特点是确立了日本银行政策委员会作为金融政策最高决策机构的实际地位,其成员主要由经济或金融方面的专家等构成,取消了政府代表席位。新法还废除了大藏大臣的业务命令权,保留了政府派代表参加会议提出要求延期执行委员会决定的权利。

从日本金融改革的进展来看,关于实行外汇交易自由化的《外汇及外国贸易法》已经于1997年4月在国会获得通过,并于1998年4月正式开始实施,将成为日本版金融“大爆炸”改革的第一步。到目前为止,重新修改的《日本银行法》、《金融监督厅设置法》以及删除禁止设立控股公司条款的《反垄断法》修订案等相关法律也已经获得通过,金融体制改革的法律准备正在紧锣密鼓地深入展开,1998年以后将进入实际操作阶段,并在2000年左右全面完成新体制的构筑。

四、日本金融体制改革可能带来的影响

日本的“大爆炸”式金融体制改革借鉴了英国的经验,那么英国1986年的大改革产生了什么样的影响呢?过去,英国的金融街曾长期作为“封闭的俱乐部”受到各国的批判,证券交易所注重于保护现有交易代理商的权益,对交易代理和中介商实行一种严格的资格审查制度,新的交易中介商很难获得营业许可,成为导致市场长期萧条的主要原因之一。从1986年10月开始,英国先后采取实行证券交易委托手续费的自由化、废除交易中介商的单一资格审查制度、撤销禁止外国资本投资于金融机构的规定、制定金融服务法等改革措施,使英国的金融市场和金融产业发生了很大变化。伦敦市场的股市交易额从1987年到1995年提高了1.3倍(同时期日本的市场交易额下降了2/3); 1986年英国的金融保险业产出占全部GDP的15%,1995年这个比重已经上升到19.5%(同时期日本的该比重由5.4%下降到5.2%),与制造业比重仅相差2.3个百分点。由此可见,“大爆炸”式金融改革在活跃英国金融市场,促进金融产业发展方面获得了成功。日本的“大爆炸”式金融改革与英国当年的改革相比,涉及的范围更为广泛,力度也更大。因此,许多专家认为,这场改革将从根本上改变日本金融市场的不景气状况,进一步促进金融市场的竞争。通过大幅度降低融资成本,提高金融服务质量,实现金融商品的多样化,为外国企业进入东京市场发行债券、股票等方式的融资创造良好条件,提高东京金融市场的国际竞争力,在21世纪使其发展成为与伦敦、纽约市场实力相当甚至超过二者的国际化市场。

随着“大爆炸”式金融改革的推进,日本国内的金融产业已经开始出现一系列的资产和经营体制的重组新动向。如野村证券系列的野村证券信托与野村投资咨询公司、国际证券集团的国际信托投资公司与国际投资咨询公司、第一劝业银行集团的投资咨询公司、劝角投资咨询公司及朝日投资信托公司等,都已经宣布合并进行跨业经营。不仅如此,许多综合商社和制造业厂商也开始向证券等金融业扩张。日本最大综合商社之一的日商岩井公司日前宣布将于1998年春季正式设立证券分公司,从事证券、金融业务。据称,这在综合商社中属于首例。此外,由于外汇管理的放松,许多综合商社计划和超级市场、旅行社等联手开展外汇买卖业务,并寻找机会收购证券等金融企业。丸红公司已经在菲律宾投资3亿美元,与当地财阀联合设立储蓄银行,并在马尼拉开设两个专营债权和证券业务的营业部。综合商社向海外发展银行业务在日本也是第一次。毫无疑问,这些举动将进一步刺激综合商社、汽车制造公司和其他类型企业向证券、金融业的发展,同时,由于大型综合商社拥有与地方银行相匹敌的资金势力,对现有的金融企业将形成很大的威胁,从而能够有力地促进金融领域的竞争。由于日本经济在整个亚洲地区的重要地位及其影响,日元的国际化已经有了很大程度的发展,所以,日本金融体制改革的成功可能进一步提高东京金融市场在国际上的地位,并对亚洲地区的经济结构和经济发展,特别是亚洲地区的金融市场格局产生深远的影响。以外汇市场为例,到目前为止,由于日本在外汇交易、融资等方面的多种限制,东京外汇市场交易规模占世界几大市场交易总额的比重逐年下降,与新加坡、香港市场比重之差已经由1989年的11～13个百分点缩小到了1995年的5～7个百分点,而且在交易币种和交易参与者的多样化方面新加坡市场已经超过了东京市场。可以预见,随着日本外汇交易自由化政策的彻底实施,外汇交易的成本进一步下降,东京外汇市场的吸引力将由此而大幅度上升,并重新确定其在亚洲第一大市场的优势。(www.xing528.com)

21世纪东京金融市场有可能发展成为亚洲最大的国际资本供应市场。据统计,日本的个人储蓄资产已经达到1 200万亿日元(约合10万亿美元)的规模。随着资本交易自由化和金融市场多样化的发展,这些巨额资本的流动性将大大提高,为亚洲地区各国(地区)吸收国际资本提供更多的选择机会和方式。世界银行曾估计,未来5年,亚洲地区仅基础设施投资就需要1.5万亿美元。实际上,该地区对资本的需求将远远超过这个规模。今后,东京市场将可能成为亚洲各国(地区)获取国际资本的主要市场,日元国际化也将因此得到快速发展。

日本的金融体制改革也面临着许多困难。第一,日本金融体制的种种弊端,有其深刻的社会、历史和文化背景,改革究竟能在多大程度上改变现有金融业的内在“体质”,有很多人表示怀疑。譬如日本许多大型金融机构违反市场正常运行规则的行为屡禁不止,丑闻接连不断,因此,政府很难从根本上解决公平竞争的问题。第二,日本金融机构所背负的巨额不良资产是一个非常沉重的包袱,现在还没有找到根本的解决办法,银行通过自有资产冲抵,其能力非常有限,仍然难以满足需要。第三,金融体制改革能否顺利进行,在很大程度上取决于行政、经济和财政结构改革的成功,但是,目前各项改革进展缓慢,困难重重。第四,如何保护国内金融产业特别是中小企业,将是今后的一个重要课题。从英国的经验来看,金融改革带来了伦敦金融市场的空前繁荣,但是,原有的英国证券公司大多数败倒在外资证券公司的名下,外国资本占据了伦敦金融市场的主导地位。因此,有一种观点认为,“大爆炸”式金融改革可能恢复东京金融市场的活力,但未必能够促进日本金融产业的发展,许多金融企业,特别是中小企业将在激烈的竞争中被淘汰,从而带来许多新的问题。总之,如此困难的环境也可以帮助我们理解日本政府之所以采取“大爆炸”式激进改革方式的用心,但是,如何克服这些困难,保证改革的顺利实施将是日本政府必须认真对待的一大课题。

五、日本金融体制改革的几点启示

日本的金融模式不仅在日本国内暴露了很多的弊端,说明了这种模式的局限性,而且在许多曾经以日本为经济发展模式的国家也出现了相类似的现象。据西方一些专家分析,最近东南亚的金融危机与这些国家仿效日本经济结构,过度依赖银行金融有着直接的关系。东南亚金融危机中所暴露出的一些问题,如货币动荡、银行破产、股票和房地产出现泡沫经济成分等与日本经济所面临的问题具有很大的相似性。日本也有许多人认为:随着日本资本大量流出也把泡沫经济成分带到了东南亚,日本成了泡沫经济的输出国。

通过对日本金融体制的分析,我们不难发现日本的两点重要的经验教训,即不稳定的债券市场和过高的银行储蓄率。过去,日本政府往往是通过限制债券市场的发展来保护银行对资本的控制,东南亚和韩国等一些国家长期以来也具有相同的倾向,在这些国家所面临的最大危险是资本市场不够成熟和完善,尤其是债券市场的发展难以为经济增长提供长期而稳定的支持,在使资本有效地进入资金市场方面还比较落后。如日本的银行储蓄率是63%,而在美国只有19%。按照一般的规律,如果一国的大部分资本被控制在少数几家银行手里,必然会使地区经济的兴衰周期表现非常极端,如在泰国,4家银行占了贷款的一半。因此,我们应该认识到:少数几个资本经营者往往导致市场的过度投机,而一个发展成熟的债券市场能够很好地避免过度投机。

尽管东南亚地区具有世界上最高的储蓄率,但是,不够成熟的债券市场仍然不能满足借贷者的需要,银行借外债又加剧了资本赤字,随着亚洲对资本需求的增长,没有一个成熟的债券市场,赤字会更加扩大。因此,首要问题是通过发展金融市场,使当地的储蓄能够投到基础设施建设上去。因此,东南亚国家解决危机的药方应该同日本一样,也就是改革金融制度,消除坏账,放宽金融业限制,完善和活跃证券市场,包括鼓励出售债券和更好地监管债券市场等。这可以说是日本金融体制改革向包括东南亚国家在内的许多发展中国家提供的一个重要启示。

日本是一个拥有巨大经济实力的发达国家,在开放证券、外汇等金融市场方面所处的阶段以及面临的问题与发展中国家有所不同。但是,通过推进本国金融市场的国际化进程,提高吸收国际资本的国际竞争力应该说是所有国家的一个共同的课题。这一点对于发展中国家尤其重要。许多人认为导致东南亚金融危机的一个最主要原因是有些国家的资本市场开放过度,这种看法带有一定的片面性。实际上,东南亚金融危机所暴露出的是以日本模式为代表的亚洲型经济结构的脆弱性,起因于这些国家没有及时制定与经济发展以及市场开放阶段相适应的制度和政策。在经济高速增长时期尽管经济结构已经发生了很大变化,但是仍然坚持固定汇率制度就是一个典型的例子。因此,开放金融市场的关键在于完善与市场经济的基本原理相适应的经济制度,形成一个多种要素交易相配套的市场运行机制。这也是我们从日本的金融体制改革以及东南亚金融危机中应当吸取的教训之一。

21世纪的国际资本市场将是一个竞争更加激烈的市场,日本已经认识到自身经济结构特别是金融体制中深层次矛盾的严重性,为了适应未来竞争的需要,正在展开一场深刻的金融体制变革。不仅如此,东亚的许多国家和地区随着本国经济结构性矛盾的不断暴露,也越来越清醒地意识到改革传统经济模式、加快推进金融市场化和资本市场国际化的必要。东南亚国家在危机处理过程中虽然也采取了一些资本交易的局部限制性措施,但更多地还是在实行浮动汇率等促进市场化方面作出了努力。韩国也宣布为了适应经济全球化的发展需要,将在更大程度上开放国内资本市场,放弃政府对银行的控制,“从日本式的发展模式转向比较接近于美国的发展模式”^[2]。中国台湾的“中央银行”也取消了对台币的保护措施,让其与美元的汇率自由浮动。由此可见,金融制度改革和提高资本市场的国际化水平已经成为跨世纪时期东亚地区各国(地区)经济结构调整的一个较为普遍的趋势。正如日本的一位专家所指出的:“能够在这场亚洲的竞争中获得生存的国家,是那些能够尽快地对经济体制雷厉风行地进行结构改革,以适应被喻为‘大爆炸’式金融改革形势的国家。”^[3]

毫无疑问,完全自由化的市场所要求的是一种投资者自我责任机制。但是,与这种机制相配套必须建立规范化的市场和完备的市场风险监督、管理制度。所以日本的金融体制改革在大幅度提高金融市场自由化的同时,也将在提高资本交易的透明性、保证市场交易的公平性、强化风险监管制度、制定市场运行规则和根据规则对于交易进行监督或对违规者进行严惩方面采取有力措施。这些经验对于几经金融危机冲击的发展中国家来说尤其具有重要的参考价值。此外,随着经济全球化和资本市场自由化的发展,金融危机一旦在某一个国家发生将可能会波及整个地区甚至世界,因此,各国除了应当建立一种严格的风险防范制度之外,共同的协调机制也必不可少。

六、政策建议

1.日本是中国的近邻,是中国的第一大贸易伙伴和除中国香港之外最大的直接投资来源地。中国从日本得到的政府优惠贷款和商业贷款也在中国的对外借款中占有较大比重,因此,日本金融体制的变革将对中国的金融市场开放、汇率市场和利率自由化等经济体制建设的方方面面产生直接的影响。对此我们必须引起高度的注意并加以认真的研究。

2.长期以来,我们曾经把日本的经济发展模式列为一种参考模式,在金融制度方面也对日本的许多做法有所借鉴,例如,实行银行、证券的分业管理、建立以主银行制度为特征的银企关系等。虽然日本已经开始对这些做法进行改革,但由于中国的经济和金融市场的发展与日本相比处于不同的发展阶段,适合中国现有经济结构特点和经济发展水平,并具有有效性的经验仍然值得汲取和借鉴。但是,在涉及金融制度的长期发展目标以及整体框架的构筑方面,应当充分注意到日本模式的局限性,从亚洲一些国家的失败中吸取教训,把金融体制和金融市场化改革建立在一个较高的起点上,以充分体现后发性经济的优势。

3.由于中国的资本市场起步较晚,发育不够成熟,在经济建设中过高依赖银行金融的状况并无显著改变。目前,在全国基本建设和更新改造资金来源中利用发行债券股票所筹集的金额只占到1.1%和0.7%的水平。因此,从过度依靠间接金融、债券市场等直接金融发展落后的特点来看,与日本以及东南亚一些国家金融体制的结构性矛盾具有相近之处。为此,完善和活跃证券市场,包括鼓励出售债券、发行股票等应当是今后中国金融体制改革的一项重要政策取向。

4.日本的金融改革将会促进东京金融市场的进一步开放,大幅度降低东京金融市场的融资成本,为来自国外的证券发行和股票上市提供更多的机遇和更为有利的条件。目前,中国还没有充分利用在东京股票市场上市的机会。应当尽快制定国内机构到海外融资的相关法律和措施,鼓励大型企业进入东京股票市场,上市筹资。此外,为了在未来国际化的东京金融市场占有一席之地,应当把培育具有国际竞争力的金融机构,发展在日本的金融交易和中介业务作为金融机构国际化经营的一项重要战略性目标。

注释

[1]参见1997年10月27日日本《朝日新闻》。

[2]韩国经济和财政部长官首席顾问金峻一讲话,参见法国《世界报》,1997-10-14。

[3]参见(日)千叶商科大学校长加藤宽的论文“亚洲经济开始新的竞争”,载《产经新闻》,1997-10-14。