日本财政结构改革的新动向与影响

附录2—2　日本财政结构改革的新动向及其影响

(1997年7月)

泡沫经济破灭后持续六年之久的经济停滞暴露了日本经济结构的深层次矛盾,沉重的危机感把日本推向了大规模结构调整的前沿。1996年12月,日本内阁作出了进行财政结构、经济结构、金融体制、社会保障制度、教育、行政等改革的决定。1997年1月桥本首相在国会的施政演说中,正式提出全面实施“六项改革”的政府方针,明确宣布了改革的时间表和行动目标。由于这次改革涉及范围广泛、内容深刻,许多人认为其重要性可以与二战后美军占领期间的日本经济制度重建计划相提并论,甚至称之为“大爆炸”式变革。

日本是我国最重要的经济伙伴,其“政府主导型市场经济”是我国经济体制改革的借鉴模式之一。所以,日本的大改革不可避免地会对我国的经济生活产生方方面面的影响。为此,我们将根据最新的第一手资料,及时分析其改革的动向和影响,并提出对策建议。在六项改革中,由于日本政府和执政党组成的“改革会议”6月份最先推出题为《财政结构改革推进对策》的最终报告,完成了财政改革方案的总体设计。因此,我们的分析首先从财政结构改革开始。

一、财政结构改革的基本目标

日本政府为财政改革确定了五项“财政健全化目标”。第一,到2005年,完成财政体制的改革过程,并争取提前到2003年将中央及地方财政赤字总和与GDP之比控制在3%的水平上,降低对公债的依赖程度,停止发行财政赤字国债。第二,把20世纪所剩的三年时间定为“集中改革期间”,在这个期间内不设任何禁区,对所有的财政支出项目探讨压缩的可能性,并且要明确制定各项预算压缩幅度的目标值。第三,将财政改革的构想首先体现在下一年度(1998年)的财政预算中,实现财政支出与1997年之比的负增长目标。第四,对所有长期性计划(如公共投资基本计划等)进行大幅度压缩,并不再制定导致新的预算要求的长期投资计划。第五,财政预算必须在保证国民负担率[1]不超过50%的范围内制定。

按照以上基本目标,“财政结构改革会议”对各项财政支出的削减目标值作出了明确规定。第一,将总额为830万亿日元的公共事业投资计划原定实施期限(1995—2000年)延长三年,总支出在“集中改革期间”的三年中缩减15%,1998年首先削减7%左右。第二,将总规模达6万亿日元的乌拉圭回合农业对策预算的实施期限(到2000年)延长两年,以减少每个年度的预算支出。第三,将中期防卫能力改善计划(实施期间1996—2000年)的25.15万亿日元预算压缩1万亿日元,年度国防费支出从1998年开始连续三年定为负增长。第四,从1998年开始政府不再制定对发展中国家援助(ODA)中期目标[2],1998年的援助总额将比1997年减少10%。第五,对医疗保险制度进行彻底改革,将1998年自然增长的8 000亿日元社会保障费压缩到3 000亿日元。第六,将公立小学、中学的教职员编制减少1万人,削减国家负担的义务教育支出。第七,中小企业扶持、能源开发补贴等年度预算支出实现负增长。第八,允许科学技术开发预算有小幅度增加。

日本政府将根据《财政结构改革推进对策》起草《财政结构改革法案》,并决定在9月召开的临时国会上提交审议,争取在制定下一年度预算之前获得通过。因此,财政改革的基本方案已经开始进入立法准备和具体实施的阶段。

二、财政结构改革的背景分析

自从70年代的石油危机以来,日本几度推行通过追加政府支出刺激经济增长的财政政策,财政赤字规模持续扩大。政府为了弥补财政收入的不足,大量发行了国债,致使国债余额日趋膨胀。大藏省6月25日公布的数字表明:截至1997年3月底(1996财政年度末)日本的国债和借款余额达到355万亿日元(按当前汇率计算,约合3万亿美元),相当于1996年GDP总额的73%左右,其中国债余额为245万亿(2.1万亿美元),占负债总额的69%。此外,1997年底国家与地方合计的长期债务余额预计将高达476万亿日元(41 000亿美元),相当于1996年GDP总额的98%左右。

国债和政府借款形成的巨额累计债务已经远远超过了日本财政的偿付能力。如国债和借款余额相当于1996年度财政收入的7倍,年度利息支付总额占国库收入的28.9%,远远高于同时期其他发达国家(英国8.4%,法国13.1%,德国14.2%,美国17.3%)。^[3]据测算,在1997年度,日本一般政府(中央和地方)财政赤字对名义国民生产总值的比例将达到5.4%,而美国和欧共体分别仅为2.8%和4.8%。从以上分析中可以看出,日本已成为西方发达国家中政府债务规模最大、财政危机最为严重的国家。长此以往,日本经济将面临任何国家历史上都未曾有过的巨额赤字的沉重压力,并导致国民生活质量的严重恶化。据日本经济审议会测算,按照现有的结构发展,到2025年日本的年度财政赤字将上升到相当于GDP14.7%的水平,包括财政赤字在内的国民负担率将超过70%。在这种背景下日本国内要求改善财政状况的呼声很高,经合组织、国际货币基金、西方七国财长和中央银行行长会议等也多次要求日本采取措施削减财政赤字。面临国内外的强大压力,日本政府开始深切认识到财政制度改革的紧迫性。

三、财政结构改革可能带来的影响

1.财政改革的成功将有可能使日本逐步走出财政赤字持续扩大、债务负担日趋沉重的困境。按照已经确定的改革方案,1998年度的财政预算支出将减少2 000亿日元,降幅为0.5%,是1960年以来最大的一次。如果这样的财政改革方针能够得到真正贯彻,根据日本大和综合研究所7月6日公布的分析,2000年就可以提前实现将财政(中央与地方的合计)赤字对国内总产值的比例压缩到3%以下的政府目标,这意味着在今后的三年中,财政赤字与GDP之比至少要压缩80%以上,改善财政状况的效果将是非常显著的。

2.乌拉圭回合农业对策费是日本因农产品市场逐步开放而增加的农业生产的补贴预算。实施期限的推迟,意味着日本将放慢农产品市场开放的步骤。(www.xing528.com)

3.新增社会保障支出的压缩和公共事业投资的大幅度削减措施,必然影响到普通国民的实际生活,虽然减少社会保障预算从财政账面上可以降低国民负担率,但这种降低是以公共服务等生活质量的下降为代价的,将遭到普通消费者的强烈反对。此外,减少公共投资还将影响劳动力就业。日本三和综合研究所6月27日发表的研究报告估计,到2010年对公共事业投资依赖程度较大的建筑、矿业等部门的就业可能减少93万人,制造业减少65万人,商业、金融保险业的劳动力需求也将出现一定规模的下降。大型公共投资计划也是刺激经济需求的一个重要因素,日本的经济增长对公共事业投资的依赖性较强,如果大幅度压缩公共事业投资,将会对整个社会的需求产生抑制作用,直接影响到通过放宽经济领域的各种限制以刺激经济增长的政策效果,与正在同时展开的经济结构、金融体制改革的宗旨相冲突。根据日本大和综合研究所的分析,财政结构改革将成为影响今后一段时期经济增长的负面因素。因此,如何协调财政结构改革与经济振兴计划之间的关系、消除负面影响将是日本政府政策制定的一大难题。

4.日本政府削减政府开发援助(ODA),这在历史上还是第一次。削减幅度之大,反映了日本政府已经开始改变海外援助政策,今后可能继续以财政恶化为理由大幅度减少面向发展中国家的资金援助。在此之前,已有一些对政府开发援助政策进行调整的动向。其中包括:修改日元贷款购买物资、劳务的指标范围及日元贷款项目的企业招标标准,目的是提高日本企业的中标比率,把开发援助的重点领域由一般的基础设施项目转向解决贫困和环保项目。在援助总额减少、援助重点有所转变的背景下,发展中国家对日元贷款的竞争将会进一步加剧。

范围广泛的财政改革,必然触及许多方面的利益,而且改革方案本身也是各种政治集团利害关系折中的产物。政府开发援助等项目缺少日本国内一定政治集团支持背景,削减幅度相当大。而公共事业费、乌拉圭回合对策预算等有着较强利益集团压力背景,并没有确定具体的削减总额,只是延长原定实施期限。在具体实施过程中,也将面临阻力。此外,改革方案未涉及被称为日本“第二大预算”的财政投资、融资部分。由此可见日本财政结构改革具有很大的局限性。

四、几点政策建议

1.目前,我国的年度财政赤字与GDP之比保持在1%左右,年度债务支出占财政支出的比重仍然较小。但是,国家财政收入(含债务收入)中国债等债务收入的比重已经由1990年的6%上升到1996年的21%左右,国家财政对发行债务的依赖程度明显提高。对此,我们应当从日本的经验中吸取教训,给予高度重视。

2.通过立法的形式,为削减财政支出和改善财政状况提供法律依据的做法,只是在美国和法国曾经有过先例,在日本还是第一次尝试,这对于解决我国长期以来预算约束疲软等问题应该说具有一定的借鉴意义。

3.日本政府贷款是我国利用外资的一个主要来源,针对日本政府削减优惠贷款的情况,我们应当尽快开辟新的引资渠道。日本目前正在进行的“大爆炸”式金融体制改革和金融市场开放,将为来自国外的融资、证券发行提供更多的机遇和有利条件。中国应当尽快制定国内机构到海外融资的相关法律和措施。鼓励大型企业进入东京股票市场,上市筹资。

4.通过政府间的积极协商,力争日本政府对华优惠贷款的规模和稳定性。调整利用日元贷款的项目结构,增加环境保护、中西部地区资源开发、贫困地区基础设施建设等项目,并加强项目管理,以提高贷款项目的竞争力。

注释

[1]这里的国民负担率是指国家(包括地方)税收总额、社会保险费、财政赤字等各项合计与国民收入总额之比。

[2]日本从80年代初开始连续制订了五次政府开发援助(ODA)中期目标。最近一次是1993年6月宣布的第五次(1993—1997年)中期目标,确定5年累计使ODA总额达到700亿～750亿美元的规模,比第四次(1988—1992年)500亿美元的目标增长40%～50%。

[3]其他国家的数字参见(日)水谷研治:《走下坡路的日本经济》,日本PHP研究所出版,1996年6月28日,106页。