日本经济复苏之路与中日经济关系

二、日本经济政策的基本特点及其评价

1.日本政府的经济政策取向由注重景气回升的短期性目标转变为更加重视“结构改革”的长期性目标

日本新内阁上台之后,明确强调“没有结构改革,就没有经济回升,甚至没有日本的再生与发展”的观点,将“结构改革”比喻为“新世纪维新”,置于与“明治维新”同等重要的地位。从这一点来说,重视改革的政策取向有助于解决日本经济中存在的深层次矛盾,加快日本的经济结构调整和改革进程。对此,日本国内和国际社会普遍给予高度评价,也有人认为这表明日本政府重新回到了1997—1998年期间桥本(Hasimoto)内阁时期的强硬改革路线。

但问题是桥本内阁时期的改革最终以失败告终,而与桥本时期相比,日本的经济形势更为严峻,改革的难度并没有降低。1996年,在出口带动和强有力的扩张性财政政策影响下,日本的经济景气一度走出“泡沫经济”破灭带来的衰退,出现明显回升,桥本内阁认为已经具备了解决长期性结构问题的条件,因此提出了包罗万象、雄心勃勃的改革计划,其中包括削减财政赤字和国债发行规模、减少社会保障开支的财政结构改革,彻底打破政府保护型金融机构管理模式、全面自由化的“大爆炸”式金融改革。但是这些激烈改革所产生的经济紧缩和振荡效果很快使刚刚恢复的经济景气重新走向低迷,并出现了1997—1998年连续两年的严重经济衰退。^[3]桥本内阁最后不得不承担责任,引咎辞职,财政结构改革等也因此被搁浅。原因主要在于低估了激烈改革对消费者和投资者预期的紧缩效应,改革时机的选择不当。而小泉内阁的改革则是在2001年经济已经重新进入衰退的背景下启动的,虽然要求国民暂时牺牲短期利益,追求长期性目标,但是如果减少财政支出等改革措施导致经济衰退进一步加深和长期化,企业破产和失业继续大量增加,一般消费者和企业能否继续承受这种调整的痛苦、政府的改革能否继续下去仍然具有很大的不确定性。

一种观点认为,小泉改革的本质实际上是采取了“硬着陆”的策略。在当时经济形势严重恶化的情况下,很难说这种方法是合适的。因为最令人担心的事情应当说是企业的名义销售额和国内生产总值(GDP)出现下降,因此必须增加一定程度的财政支出以减轻通货紧缩压力。由于“硬着陆”的好处还未得到国民的充分理解,因此承受“阵痛”的心理准备尚未完成。^[4]

2.经济政策的侧重点由刺激市场需求转变为向供给方倾斜

通过加快不良资产处理和发展资本市场的方式减轻金融机构及其企业的负担,为企业提供更多的融资和市场机会。这是日本政府当时经济政策的核心目标之一。90年代以来日本政府主要通过增发国债、扩大公共投资的手段刺激需求,当1997年提出的财政改革计划由于经济衰退而冻结之后,这种向需求方倾斜的政策特征表现得更加明显。在解决金融机构不良资产和企业债务过重问题方面,曾寄希望于通过金融机构和企业自身的收益来逐步消化。但是,金融机构的收益很大部分用于冲销坏账损失。再加上股市持续低迷资产缩水等因素的影响,资产质量无法得到明显提高,无力改善面向企业的融资环境和降低金融风险,收益能力严重下降。企业的债务负担也缺少有效的解决办法,资金周转能力受到削弱,成为制约企业发展的主要因素。日本政府最终认识到,如果不能尽快将银行和企业从这种不良资产的沉重包袱中解脱出来,市场主体将严重缺乏活力,经济回升只能是一种不合时宜的幻想。因此,实施向供给方倾斜的政策,加大消除不良资产的力度、激发企业的活力应当说是一种正确的政策选择。

按照日本政府的要求,银行必须在2～3年的期限内将不良债权从资产中完全剥离,处理完毕。因此问题的关键在于这种“有期限规定的最终处理”能否在完成不良资产处理的同时,尽量减少企业破产的发生,缓和由于短时期资产损失的大量增加对银行经营形成的巨大压力。困难主要表现在以下几个方面。第一,根据日本金融监督厅的调查,在被评定为“具有破产危险”的企业中,大约有80%左右2年内需要通过破产清算的法律程序解决,能够由银行以放弃债权方式处理的仅仅是少数。照此粗略计算,仅仅16家大型银行的企业客户中大概有1.9万家企业需要在2年内通过法律程序破产,相当于上年的2.2倍。^[5]与此相联系,失业也会大量增加。^[6]这样的结果社会能否承受是一个很大的问题。第二,从对银行的影响来看,据估计,16家大型银行处理不良债权可能带来的损失大约有3万亿日元左右,由于这些银行的纯利润大约能够达到3.6万亿日元,基本能够满足弥补损失的需要。但是问题在于这一期间可能会大量增加新的“具有破产危险”债权,即使按照政府对这些新增部分在3年内处理完毕的期限来看,对银行来说由于资产损失的大量增加会对经营产生难以承受的压力。如果银行独自难以支撑,政府将不得不再次向银行注入公共资金。这实际上对经济结构改革的基本方针又是一种否定。第三,即使企业能够通过银行放弃债权的方式最终处理债务负担,但是能否获得足够的后续资金支持重建仍然具有很大的不确定性,目前日本尚未形成有效的保障机制。

3.行政管理体制由中央集权向地方分权模式过渡、结构调整由政府主导转变为更多发挥民间的作用

鼓吹邮政储蓄、保险等相关业务的民营化曾经是小泉担任邮政大臣时的政治主张,在他出任首相之后,在就职演说中强调“民间能够办到的事交给民间办,地方能够办到的事情交给地方来办”,并将与此直接有关的行政结构改革置于结构改革的重要一环。从经济全球化背景下世界范围内政府职能改革的潮流来看,这一转变的积极意义是非常明显的。但是这种改革首先会受到既得利益集团的反对,在日本长期以来形成的官僚主导体制下,涉及公务员自身利益的行政改革能否顺利实施有很大的不确定性。其次,垄断行业推行民营化带来的公平、公正问题如何解决,如何确保公众安全和公众利益等问题并不是仅仅通过民营化就能够自然解决的问题。再次,地方分权不能保证地方行政的效率和公正立场,也不能解决不同地区之间的差距问题,在中央政府地区间利益分配调整能力被削弱的情况下,地区经济发展不平衡可能引发许多新的矛盾。

4.对发展中国家援助政策由综合安全保障、对发展中国家外交实施手段等单纯的政治性意图转向同时获取政治和经济利益的务实目标

日本“产业构造审议会对外经济协力部会”公布的政策报告中,对日本发展中国家援助政策的意义重新进行了评估。报告认为,长期以来作为对外经济援助的意义所强调的,一是综合安全保障的确保;二是激烈竞争时代日本经济国际化的支援;三是对发展中国家的外交政策实施手段;四是对解决世界环境问题的贡献。但是,在新的形势下,报告强调应当赋予对外经济援助新的意义:一是对外经济援助必须有利于日本国民的利益;二是必须重视对外经济援助与日本经济增长之间的关系;三是体现日本技术特点,并且面上能够明显看到效果。这份报告还认为,过去日本政府的ODA(即发展中国家资金援助),主要是作为贸易黑字还流计划启动、在没有经过国内充分的讨论的情况下就开始扩大数量规模,今后应当重新调整政策,实行战略性、高效率的对外经济援助。^[7]日本经济产业省2001年5月发表的2001年版《通商白皮书》中同样提出了“内外经济政策一体化”的政策思路,虽然其中包含有开放国内投资市场、通过吸引外资加快国内结构调整和提高市场竞争程度的积极意义,但是其中也体现了日本政府修改对外援助方针,由过去更多体现道义援助向重视日本本身实际利益的判断标准转变的政策意图。

按照新的对外经济援助政策思路,援助对象被分为“新兴国”、“准新兴国家”和“停滞国”等三类,其中对于东盟、中国、印度等“逐步形成了市场经济,并且与日本具有较强贸易、投资关系的国家”的经济援助主要目标是保持和加强日本与这些国家之间形成的贸易、投资关系。援助的重点领域一是培养产业人才和当地产业;二是有效利用民间形式改善硬环境(发电厂、康口等)和软环境(标准化、专利管理等)方面的基础设施;三是环境保护领域。适用范围明显缩小,援助方式则强调的是民间渠道的重要性。

1997年日本政府在推行财政结构改革时,已经停止执行90年代中期确定的每年递增一定比率ODA预算的“中期计划目标”,逐年削减年度预算中的ODA支出。1997年4月,日本政府出面组织“面向21世纪的ODA改革恳谈会”,讨论ODA政策的调整问题,并于1998年1月发表最终研究报告,为财政状况恶化情况下的ODA政策调整提供了理论依据,但是同时也提出应当将ODA削减幅度压缩到最小限度。2001年5月,日本政府再次召集“第二次ODA改革恳谈会”。根据2001年7月17日公布的会议主要观点来看,在强调日本继续加强对国际社会的贡献的同时,要求重新评估ODA的作用,且将ODA与日本的国家利益直接联系的呼声也很高。根据目前的ODA调整政策和新内阁的财政改革方针,ODA预算将可能进一步减少,其性质也会发生相应的变化。这种政策调整实际上背离了作为发达国家所应有的人道主义责任,将会进一步降低日本在南北合作中的影响和地位,有损于日本的形象,并最终对其对外经济贸易关系产生一定消极影响。

5.关于亚洲地区货币合作模式由积极倡导多边合作的“亚洲货币基金”转向发起双边形式的货币互换基金,并积极推动日元国际化

亚洲金融危机发生后,日本是最早建议成立亚洲货币合作机制的国家之一。1997年9月,日本政府曾经在IMF和亚洲开发银行会议等多种场合提出建立“亚洲货币基金”,用于援助受到货币危机冲击的国家(地区),但是由于美国的反对而搁浅。1999年10月,日本政府再次提出“新宫泽(New-Miyazawa)构想”,愿意为东亚地区国家(地区)的货币合作提供特别基金,并得到危机受害国的欢迎和美国、“10+3”(东盟+中日韩)峰会以及国际金融机构的认可。“新宫泽构想”与1997年亚洲货币基金构想的区别在于,前者是以解决货币稳定问题为主要目的的多边合作机制,而新构想则主要立足于支援东亚金融危机受害国克服经济困难、维护国际金融市场稳定的实体经济角度的合作,而且是日本与接受援助国家之间的双边合作框架。

在“新宫泽构想”的影响下,东亚地区范围内的货币合作出现一些进展。1999年11月,“10+3”峰会在马尼拉通过了“东亚地区合作声明”,同意加强东亚地区在金融、货币和财政政策方面的对话、协调与合作。2000年5月“10+3”财政部长会议在泰国通过了“清迈协议”,就有关资本流动的数据、信息的交换、建立区域救援网络、加强货币当局现有的合作框架等方面达成一致。2000年11月的“10+3”首脑会议就货币合作的原则达成共识,将东亚地区各国之间双边形式的货币合作推向新的阶段。但是这种合作框架并不是像一些学者所认为的真正意义上的“A MF”(亚洲货币基金)框架[8],而是建立在多边共识基础上的双边合作框架。货币合作采取外汇互换(swap)^[9]的方式。应当说日本通过提供资金和提出双边合作构想,为促进东亚地区各国(地区)之间的货币合作作出了贡献,有利于维护该地区的金融稳定和政策协调。(www.xing528.com)

与推动区域货币合作问题相联系,日本政府把加快日元国际化作为一个重要的战略目标,在这方面进行了积极的准备。1999年4月,日本政府的外汇政策咨询机构提出了题为“面向21世纪的日元国际化”的政策报告,主张提高日元在贸易、资本交易等方面的使用比例,加强日元在亚洲各国外汇储备和对外结算中的作用和地位。为了将这种日元国际化的政策思路具体化,1999年9月在大藏省内成立了“日元国际化推进研究会”,并于2001年6月27日发表了最终研究报告。报告明确指出,考虑到各国之间在文化、经济、社会、历史等方面存在的巨大差距,为了促进亚洲区域内的货币、金融合作,各国要立足于长远目标,相互之间不断通过对话和协调加深理解,并逐步积累经验和业绩;区域内货币、金融合作的发展及其结构变化,可能会带来促进广泛利用日元的机会。由此可见,通过推进亚洲区域内货币、金融合作扩大日元作为国际货币的影响;通过推进日元国际化的长期努力,为完善区域货币合作机制,甚至走向区域统一货币作好准备,这是日本政府亚洲地区货币合作政策和日元国际化战略的真实意图。

6.由主要重视WTO框架内多边合作机制向各种层次多边、双边关系并举的区域经济合作政策过渡

过去日本的对外经济政策主要重视WTO框架内的多边合作。日本政府的2001年版《通商白皮书》认为,随着WTO争端解决机制的灵活性明显降低、世界上缔结战略性FT A协定的国家不断增加等外部环境的变化,单纯依赖WTO框架的做法越来越无法保证日本能够真正、迅速地实现“日本经济再兴”的国家战略目标。因此日本非常有必要同时利用WTO、各种区域多边以及两国间双边合作机制等多种场合展开对外经济合作。^[10]重视双边合作的理由一是弥补WTO规则的局限性,例如电子商务方面的相应规则制定等;二是双边合作与WTO并不矛盾,相互之间具有互补性,有利于在各种层次上推进贸易自由化;三是双边交涉可以为多边合作积累经验,使得多边机制中能够充分照顾到不同地区或者国家的特点;四是在很多国家之间具有双边FT A或EPA关系的情况下,可以避免因未缔结双边协议而蒙受经济损失;五是通过双边合作的推进,为国外资本、技术大量进入本国创造有利环境,并最终促进国内的经济结构调整和市场竞争。

《通商白皮书》的观点反映了日本政府在参与多边和双边经济合作过程中的政策变化,而且已经可以看到其中的实际效果。近几年来,日本不但在APEC、“10+3”、10+日本、ASEM(欧亚会议)等多边机制中表现积极,而且在双边合作方面也有了很大进展。首先日本和新加坡之间的双边FT A交涉,从1999年12月开始进入合作研究阶段, 2000年9月提出最终研究报告,2001年1月开始正式谈判,按照双方首脑确定的时间表,将在2001年底之前结束双边谈判。日新双边协议超出了一般性FT A的范围,内容包括投资、竞争政策、贸易手续的电子化、电子商务制度协调、人员流动等许多新的领域,因此而被命名为“新时代经济合作协定”(The Japan-Singapore Economic Partnership Agreement:JSEPA)。其次,日本和墨西哥之间从1998年起开始对双边FT A协定进行研究,2000年4月完成研究报告,目前已经进入有双方政府部门组织专门研究的阶段,投资协定的正式交涉已经从1999年开始进行。再次是日本和韩国之间关于双边合作的研究从1999年12月开始启动,2000年5月完成研究报告,目前正在以论坛的方式继续探讨和研究。此外,日本与智利、澳大利亚之间也已经成立研究会,探讨双边经济合作问题。

注释

[1]从银行的角度来看,不良资产即不良债权。因此,本文在讨论一般性问题时,使用“不良资产”的概念,在讨论银行问题时使用“不良债权”的名称。

[2]银行将不良债权从资产负债表中的资产部分完全剥离有三种方法:一是将不良债权出售;二是放弃债权;三是根据法律清算程序对贷出资产进行销账处理。

[3]参见赵晋平:《日本通货紧缩研究》,载《国务院发展研究中心调研报告》,2000-06-07。

[4]日本著名经济评论家、前日本经济企划厅长官界屋太一的观点(参见2001年6月26日《日本经济新闻》。

[5]参见《日本经济新闻》电子版(2001年7月8日)。

[6]根据日本政府研究机构的推算,不良资产处理将会导致30万至60万人失去工作,而民间研究机构的推算是100万至110万人。参见《日本经济新闻》电子版(2001年6月28日)。

[7]参见日本经济产业省经济协力政策审议会报告。

[8]参见何帆:《危机后的亚洲货币合作》,载《国际经济评论》, 2001年1～2期。

[9]外汇银行调换外汇的一种方式,如一时缺乏美元,则以将来买回为条件卖出其他货币以调换美元。

[10]参见日本经济产业省2001年版《通商白皮书》,174页。