1.不良资产处理政策
2001年4月6日,当时的森喜朗(Mori)内阁通过并公布了“紧急经济对策”,提出了日本政府解决当前经济困难的基本方针,加快不良资产最终处理是其中的最重要内容之一。2001年5月7日,日本新任总理小泉纯一郎在国会发表就职演说时,强调将森喜朗内阁期间制定的“紧急经济对策”尽快付诸实施是小泉内阁的首要任务,并提出了在今后2～3年内完成不良资产最终处理的具体目标。目前,日本政府正在加紧进行相关法规和政策的制定,大力推进银行的不良资产处理进程。
首先,为了统一解决金融机构不良资产和企业债务过重问题,日本政府提出了以下政策设想。
第一,敦促银行通过放弃债权等方式直接消除资产负债表中的坏账部分。日本政府要求主要商业银行对即将划入“有破产危险债务”范围的不良债权[1]在3个营业年度内、对已经划入“有破产危险债务”部分的不良债权在2个营业年度内通过包括放弃债权在内的多种方式[2]直接处理完毕。这一措施从2001年4月1日开始实施。
第二,银行可以采取不通过法院裁决或清算,直接处理经营恶化企业资产的“直接处理”方式。为了保证困难企业的重建和“直接处理方式”的公正性、透明性,政府将督促并参与制定内容涉及“直接处理”准则和企业重建程序的“指导性方针”。此外,政府要求银行定期公布不良债权最终处理的实际进展情况;政府主管部门的金融监督厅也要对这些银行的进展进行跟踪(follow up)监管。
第三,对于银行放弃债权后的企业重建计划,政府要求民间金融机构给予必要的融资支持,政策性金融机构也必须按照“指导性方针”规定的方式给予相应的扶持。
第四,随着银行放弃债权的实施,政府将建立相应的“税务协商机制”,按照“指导性方针”规定的方式给予税收方面的支持。
第五,延长健全银行的不良债权回收业务期限,强化“债权整理回收机构”(RCC)的不良资产回收功能;扩大民间“债权回收公司”的允许经营债权范围,通过这些措施促进债权的流动化。
其次,与解决不良债权问题相联系,为了降低银行的债务风险,日本政府同时提出了限制银行持有企业股份数量的政策措施。其具体内容:一是导入限制银行持股数量的体制,将银行持股额限定在银行风险管理能力的可能范围内,例如将银行持股限定在相当于自有资产规模之内,超出部分在规定的期限内处理完毕。二是由银行等机构出资设立的“银行持股收购机构”,依照法律负责收购银行超过限额以上持有的股份。收购资金来源可以利用存款保险基金解决,政府将探讨提供担保等方式给予必要的支持。三是收购按照市价进行。四是该机构收购的股份可以向股指投资、投资信托基金、养老金基金等机构投资者出售。
概括而言,通过放弃债权、债转股等方式解决金融机构不良资产负担沉重和企业债务过高的问题,通过限制银行的持股比例、设立接收银行持股的过渡性机构提高银行资产质量和降低风险是不良资产处理政策的基本框架。
2.财政结构改革与财政政策
“紧急经济对策”中并未列入财政改革的内容,关于财政政策也仅限于与不良资产处理、证券市场改革等问题有关的范围内。小泉上台之后,首先明确了大力推进财政结构改革的意向,他在5月7日的国会就职演说中把财政结构改革与不良资产处理、市场结构改革同时列为经济结构改革的三大内容,并且提出了具体实施步骤。第一步是减少国债发行规模,调整财政支出结构和削减预算。首先决定将2002年的国债发行规模控制在30万亿日元以内。第二阶段是实现财政再建和财政收支的持续平衡。如债务还本付息以外目的的财政资金来源不再依赖于发行债券解决就是其中的具体目标之一。
在提出新的经济、财政改革意向之后,由小泉总理担任主席的“经济财政咨询会议”着手进行改革方案的研究和编制。从已经形成、并与财政改革相关的方针来看,主要有以下几点。第一,将国债发行规模限定在30万亿日元以内。第二,确定财政支出的重点领域,主要是生活环境、低生育率和老龄化对策、反映地方特色和活力的发展对策、具有国际竞争力的城市发展对策、科学技术振兴、人才培养和教育、建设世界一流IT国家等7个方面。第三,减少社会保障、公共投资、地方财政补助金等财政支出预算。第四,削减特殊法人补助金,推进各类公团、公库和邮政业的民营化,国立大学导入企业化经营模式。第五,调整税收制度,对个人投资、教育改革、不良资产处理、证券市场发展等给予必要的税收政策支持。总之,减少公共(投资)事业支出,压缩财政赤字、控制国债发行规模,逐步提高财政支出效率、实现财政重建和小政府等是财政改革的长期性方针。由于其中的削减国债发行额以及公共投资预算等措施将很快在2002年的财政预算中实现。因此,不论是从长期的财政结构改革来看,还是从短期的财政政策来看,都带有明显的紧缩性特点。
3.证券市场改革政策
“紧急经济对策”和新政府的经济政策方针中都将证券市场改革问题列为经济结构改革的重要内容之一。小泉总理曾在就职演说中明确提出:为了激发证券市场的活力,要在短时期内完成内容广泛的制度改革,其中包括鼓励个人投资者积极参与证券市场活动的税收制度改革。按照这样的原则,日本政府正在为出台相应的措施和修改法律进行准备。(www.xing528.com)
第一,按照《商法》的规定,除了冲销股本、本公司股份购入权限等特殊用途之外,限制企业持有本公司的股票。日本将通过国会修改相关法律取消这一限制,允许企业按照一定的规定购入并持有本公司股票。
第二,取消关于股票投资最小单位的限制。使得个人投资者能够自由选择投资的规模。同时为了鼓励个人投资者的证券投资,决定对股票交易所得税制进行调整,100万日元以下的所得免除征税。对其他股票交易收益通过降低税率、改变计税方式等减轻税负。
第三,导入证券化的养老金支付制度,即个人可以在自负责任的条件下运用个人或者企业缴纳的养老保险金进行投资活动,并以缴纳金和投资收益为基础支付养老金,以鼓励养老金保险基金用于投资。
第四,完善证券清算系统,以实现证券交易无纸化和缩短交易清算时间的目标。
第五,完善与股票价格指数连动的股指期货信托投资体制。向投资者提供新的投资商品。
4.规制改革政策
构筑适应21世纪环境需要的竞争性社会是近年来日本政府所提出的结构改革目标之一。早在2001年3月30日,日本政府通过并公布了“规制改革三年计划”,提出了一整套规制改革的基本思路和措施,范围涉及IT、环境、竞争政策、标准认证制度、资格制度等许多领域。新内阁也多次表示了按照既定的方针大力推进规制改革的政策意向,并以“综合规制改革会议”为中心,研究制定新的竞争政策。
日本规制改革的原则主要有以下几点,即对经济方面的规制原则上全面自由化,对有关社会问题方面的规制减少到最低程度;向更加放松的规制体制过渡;规制的方法向民间方式转变;建立符合国际规范的规制体制;实现审批手续的简洁、快速、透明化;确保社会公正性。与这些原则相配合,还提出两点注意;一是在规制调整改革过程中,确保安全网,确保公共利益的合理性、效率性,确保企业的自我责任、信息公开、规制的实效性等;二是积极制定并实施促进市场有效发挥作用的竞争政策,建立新规则并推进法律体系的完善,注重规制改革与其他改革目标之间的相互协调。
根据“综合规制改革会议”2001年7月达成的基本方针,规制改革的范围除了包括过去认为不可侵犯的医疗、社会福利之外,还有城市再生、人才开发等6个方面。目的在于通过允许民间企业进入基本上由特殊法人等半官方机构独家经营的领域,引入竞争机制提高市场效率。按照这些方针,医疗费用审查、医院的公司化经营、公共健康护理、保育、教育设施管理运营、收费职业介绍所等公共性服务领域将允许民间企业参与;此外,对政府的土地价格信息公开、废弃物分类处理责任管理等提出了许多具体的改革要求。根据改革计划,这些方针将在2001年内通过国会立法付诸实施。
5.金融政策
2001年3月,日本银行(中央银行)公布了大规模的金融扩张政策措施,其中包括增加资金供给、实行零利率等内容。日本政府的“紧急经济对策”对日本银行的金融政策也提出了具体要求。一是加快落实确定具体数量指标的金融调节措施;二是实施能够有效扭转物价持续下降趋势的零利率政策;三是与政府经济政策的基本方针保持一致,进行适当、灵活的政策调控。从目前日本银行的政策取向来看,相当长时期内零利率政策将成为金融政策调控的主要方式。
虽然从形式上看,日本的金融政策中并没有诱导日元贬值的明显意图,但是由于日元贬值不但有利于抑制物价下降趋势,而且能够达到扩大出口带动经济增长的目的,日本的中央银行实际上是在默认日元贬值的合理性,对2000年以来的日元贬值趋势,以市场供求关系最终将进行调整为理由不采取任何介入政策。但是一旦日元转向升值,按照以往的经验,日本银行同样会出面干预。从这一点来说,日本至少是采取了容许日元贬值的政策。
6.对外经济政策
日本新政府上台之后,主要精力放在国内经济政策方面,没有提出完整和系统的对外经济政策框架和内容。这主要与包括总理和外相在内缺少国际事务经验有着很大的关系。时任日本总理小泉本人所提出的国际政策,仅限于在国会就职演说中提出的所谓“以日美同盟关系为基础,发展与中国、韩国、俄罗斯等近邻国家的友好关系”的程度,特别是对外经贸和经济合作主要是继承日本政府的既定政策。从近几年来日本对外经济政策的演变来看,主要具有以下三个方面的内容,一是对外经贸政策中贸易保护主义色彩日趋浓厚,对来自主要贸易伙伴的商品进口采取贸易限制措施,这种倾向在2001年的对华贸易中表现得尤为突出。二是发展中国家援助政策(ODA)适用范围和条件趋于严格。强调日本的财政困难,缩小援助领域,调整援助重点区域,重视与日本或者日本企业的经济利益相联系。三是区域经济合作政策由单一注重多边合作转向同时注重双边关系。积极倡导日元国际化,推进区域多边货币合作;积极启动双边FT A或EPA谈判、磋商。已经开始的有新加坡、韩国、墨西哥、澳大利亚等。从小泉的政治倾向和新政府的外交取向来看,这些政策在今后将会得到大力推进。
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