日本经济复苏之路及中日经济关系启示

第4章　治理通货紧缩的若干政策启示

面对未来宏观经济形势的各种可能变化,日本90年代在治理通货紧缩方面的一些经验和教训能够为我们提供一些有益的启示。

1.制定改革计划应当充分重视对消费者和投资者信心的影响。正确引导预期。

市场经济条件下,消费者、投资者的预期变化对市场需求的影响非常直接和明显。1997年前后,日本政府忽视“泡沫经济”破灭对消费者和投资者预期恶化的长期影响,在消费税率上调的同时实施了紧缩性财政改革措施,同时集中出台了金融、行政、教育、社会保障制度等多项改革。在经济恢复的基础十分脆弱、不良资产问题尚未得到解决的条件下,再加上亚洲金融危机爆发的影响,全面、急剧的结构改革产生了深刻的紧缩效应,传统的企业制度为此发生巨大变化,企业破产和失业大量增加,使消费者的信心受到极大影响,并最终导致了严重的通货紧缩危机。

我国经济的市场化程度已经很高。预期对市场需求的影响日渐明显。20世纪90年代后半期,由于居民收入预期下降和支出预期上升造成消费增长趋缓、市场疲软的经历已经说明了这一点。当时造成居民预期变化的原因除了亚洲金融危机的冲击、居民收入增长趋缓、企业经济效益下降等现实因素的影响之外,集中出台的医疗、住房、教育、行政改革等措施对预期和消费行为产生的紧缩效应也是不容忽视的影响因素。因此,就预期变化和消费倾向下降的影响因素而言,我国在那段时期出现的通货紧缩趋势与日本有相近之处。如何增强一般消费者对改革和未来经济发展的信心在抑制通货紧缩中成为一个最为关键的政策目标。经验表明,为了实现这样的目标,两点做法取得了很好的效果。一是加强对经济发展和改革长远规划的宣传,制定具体明确、普通消费者容易理解的未来社会福利目标,并充分说明通过改革实现这些长期目标的必要性,同时集中财力把社会保障制度的建立和完善作为改革的优先目标,及时兑现政府支出的各项承诺,增强企业和一般消费者的信心。二是注重规划制定的科学性和客观性,立足于长期的发展需要,综合各方面的意见和要求,避免过于集中、频繁的变动,稳定居民和企业的预期。

2.汇率波动是影响国内物价变化的重要因素,防止和抑制通货紧缩趋势需要相对灵活的汇率政策机制。

日本国内先后3次持续多年的物价下降时期都是日元升值的高峰期。如果国内的有效需求不足问题同时出现,就会导致通货紧缩。90年代以来日本的两次通货紧缩危机已经说明了这一点。我国从1994年汇率并轨开始,到2005年汇改之前的十几年中,人民币兑美元汇率虽然有小幅上升,但基本上保持了稳定。但是,1997年下半年爆发的东亚金融危机,导致周边国家(地区)的本币急剧贬值,尤其是1998年日元的大幅度贬值,造成我国人民币按照贸易结构加权计算的相对汇率明显上升。在国内有效需求不足已经有所显现的条件下,加大了当时国内市场物价的下降压力。从这一点来看,与日本的情况有相近之处。虽然在完全浮动汇率背景下,日本政府干预外汇市场的政策未必能够发挥应有的作用,但本币汇率波动与国内物价变化之间的相互关系,至少说明了为抑制通货紧缩趋势而采取灵活汇率政策的必要性。

3.综合运用财政和货币政策手段为中小企业提供信贷担保支持。有利于稳定金融形势和改善企业创业条件。

信用紧缩条件下,政府筹集巨额资金为中小企业、特别是创业型企业提供贷款担保,改善这些企业的融资环境。这是日本政府在1999年取得的一个成功经验,而且对中小企业的创业支持正在成为日本政府的一项长期性的策略。1999年1月颁布的“经济新生对策”和“产业活力再生特别措施法”已将这一点确定为结构调整政策的重点。这些经验和战略考虑对于我们同样具有借鉴意义。长期以来,尤其是在银行信用增速减缓时期,我国以乡镇企业为主的大批中小企业缺乏稳定、可靠的融资渠道,资金周转困难成为制约其发展壮大的“瓶颈”因素。缺乏足够的资产抵押和担保能力是造成这种结果的主要原因之一。虽然我国的国有银行已经开始设立专门面向中小企业的信贷业务部门,政府也建立了一些基金给予支持。但是由于这些政策性金融的规模小、商业信贷抵押担保条件过于严格、贷款成本偏高,远远不能适应中小企业正常生产经营活动的需要。日本的经验表明,中小企业数量多,涉及面广,间接融资比重高,最容易受到银行信用收缩的影响。因此对这些中小企业给予必要的资金扶持和政策优惠有利于金融秩序和社会的稳定,有利于增强企业活力,有利于具有潜在高新技术发展能力的创业型企业的成长。

4.阶段性的特别减税措施可以更好体现一定时期的经济政策取向,为政府提供灵活的调控手段。

经济景气下降时期的减税措施是市场经济国家扩张性财政政策的重要体现。两次通货紧缩时期,日本政府实行的大规模减税政策,在抑制消费收缩趋势、刺激住宅投资方面取得了一定成效。而且从实际情况来看,这些阶段政府的税收明显减少,与经济运行的走向和企业效益下降趋势一致,扩张性财政政策含义在财政收入方面也反映得十分明确。以1998年为例,年初政府预算税收总额为58.5万亿日元,先后经过3次修改预算案追加扩张性财政政策措施之后,税收预算减少到50.2万亿日元,下调幅度为14.2%;全年实际税收是49.4万亿日元,比年初预算和追加预算分别下降了15.6%和1.6%。但是,我国目前的预算税收增长速度高于经济增长速度,实际税收又高于预算数字。虽然其中可能有不可比因素的影响,我们不能否认其较快增长的合理性。但GDP增长低于税收增长的结果实际上是平均税负的上升。至少说明了实施适度减税的必要性。我国目前财政收入相对于GDP的比重比较低,下调税率等永久性减税具有“刚性”特点,对长期的财政平衡可能产生不利影响,还会缩小今后的政策调整空间。因此,日本在限定时期内有效的特别减税措施值得我们借鉴。

另一方面,在急剧的通货膨胀背景下形成的增值税制度不可避免地包含着抑制投资过快增长的政策意图。例如设备折旧不予抵免等。但是在出现通货紧缩的条件下,这样的内容已经成为影响投资增长回升的负面因素。因此,我国对增值税制度进行改革十分必要。此外,在某种意义上说,各种“收费”带给企业和居民的负担并不亚于“收税”,这一现象在农村更为突出。因此,加大“费改税”和取缔不合理收费的力度势在必行。

5.公共投资结构应当适应信息化时代发展的需要,逐步完善与信息网络和服务相关联的基础设施。(www.xing528.com)

按照日本现有的政策条件,如果通过编制补充预算,增发建设国债,为公共投资筹集资金,其结果只能是继续扩大道路、水利等传统的土木建设性项目投资。但是,由于经过长期的经济发展和公共建设投资,日本全国的交通网络、水利设施已经相当发达,基本上满足了经济建设和居民生活的需要,例如,1965年日本的道路路面沥青和水泥化率仅仅是7.4%,但发展到1994年已经上升到72.8%,其中国道达到98.4%。因此,传统感意义上以土木建设为主的公共投资对经济增长的乘数效果有限,甚至可能成为新的政府债务或支出负担,加大投资成本,降低投资效率。因此,为了保证有限的资金最大限度地发挥作用,在新增加的公共投资预算中,主要侧重于向形成未来经济发展基础的重点领域集中投资,如信息通讯、先进医疗技术、未来技术开发等。这些项目的投入大约占“综合经济对策”公共事业投资的20%左右。通过这些代表信息化社会基础设施项目的投资,一方面可以改变传统土木型公共工程投资效率低下的现状,同时可以完善面向未来社会发展的基础设施体系,达到带动信息技术等高科技产业发展的目的,对于长期的经济发展是十分有利的。

我国在交通、水利等基础设施方面的基本条件与日本相比差距很大,仍然是制约经济发展的“瓶颈”之一,有待于大力发展和完善。因此,通过增加公路、铁道等交通设施以及农业水利项目投资,不但能够通过原材料和劳动力需求及时刺激有效需求,扩大就业,而且可以改善基础设施条件,获得长期的经济发展效果。但是,这些投资创造的市场需求主要集中在以建筑材料为主的原材料领域,对加工工业的波及作用是有限的。因此,应当考虑增加信息通讯、电子计算机等未来知识经济时代所必需的社会基础设施项目投资,刺激面向电子、机械设备等加工工业和高技术产业的产品需求,为中长期的经济增长和结构调整奠定基础。同时,建议增加面向公共服务、教育、卫生领域的资金投入,这样既可以达到改善公共服务、科研教育条件的目的,又能通过政府购买来扩大加工工业的产品需求。

6.在市场没有形成自发性增长动力之前,有必要继续坚持积极的财政政策,防止通货紧缩程度的进一步加深。

日本的经验表明,严重的通货紧缩条件下,由于预期的阻滞作用,货币政策的“失效”较为明显,因此,在相当长时间内,财政政策的应用依然至关重要。日本政府在1996年经济一度出现回升之后即开始实施紧缩性财政政策,结果导致战后最严重的一次通货紧缩。这一教训是十分深刻的。按照我国90年代末期的政府债务水平和财政赤字规模来看,扩大财政支出还有较大的余地。因此当时政府加大了基础设施投资力度,对于当时经济的稳定增长发挥了有效作用。但在当时条件下,尚未形成经济自发性的回升动力。一旦积极的财政政策有所松动,将可能导致经济增长速度的再度下滑,并加深通货紧缩程度。正是由于认识到这一点,当时中国政府仍然坚持了扩张性财政政策,在防止经济下滑方面取得了成功。

7.刺激总需求与结构调整相结合,促进资源的合理转移与配置。

1999年11月,日本政府总结了1998年以来治理通货紧缩的经验和教训,出台了“经济新生对策”,明确把刺激总需求增长和实行根本的结构调整置于经济政策的核心地位,追求政策的长期性效果,强调政府的作用在于完善社会基础设施和中小企业以及风险投资的政策支持体系、刺激民间需求回升和促进就业等方面。同时颁布的“产业活力再生特别措施法”,按照通产省的说明,是为了通过“生产要素由低效率部门向高效率部门的迅速转移,提高经济整体效率水平”、实现“产业活力再生”目标而准备的“一揽子政策”,确定了支持企业进行战略调整和风险投资创业的具体措施。这对于我国正确处理刺激总需求增长与结构调整的关系同样具有参考意义。产业活力和国际竞争力是保持经济长期持续增长的根本。因此,在刺激需求的同时,应当加大对供给方面结构调整的力度。按照国家产业结构调整的目标,集中财力支持那些优先发展的高新技术产业和在国际竞争中具有长期比较优势潜力的产业。同时,通过运用政策杠杆、发挥市场的作用、淘汰产品严重供大于求而且缺乏长远发展潜力的重复建设项目。这样,作为短期政策,可以通过压缩供给和刺激需求双管齐下的综合性政策达到供求平衡,消除通货紧缩存在的基础条件。作为长期政策,则需要加强资源的优化配置,促进高新技术产业和优势产业的发展,提高产业竞争力。

8.建立和完善宏观经济动态指标体系,加强宏观调控监测和预警手段。

为了体现宏观经济政策的事前、事中调控原则,能够对经济运行中出现的问题及时作出反应,防止经济的惯性下滑加大宏观调控的难度,需要建立有效、科学的经济监测系统。这也是我们应当从日本政府的政策失误中吸取的一个重要启示。通过季度GDP增长率的变化反映经济走势与全社会开工率变动是市场经济国家常用的分析手段。^[1]我国目前的GDP季度统计与国际惯例存在一定的差别,缺乏详细的季度数据和足够的历史资料。经济形势监测分析受到制约。因此,分季度GDP统计以及新增就业、下岗失业统计、开工率调查等应予以充实和完善。此外,现行的物价指数一般都是以基期销售额作为权数计算,因此无法全面反映报告期销售额结构下物价的实际变动,并且难以准确判断全部商品销售量的实际增减情况和通货紧缩的影响程度。例如,用零售物价指数剔除物价因素后,1999年我国消费品实际零售额增长率反而高于1985—1998年平均水平。这一结论与实际经济运行特征之间的“反差”包含物价指数计算权数因素的影响,同时也说明对于货币供应量、消费品零售额等指标主要应注意其名义值的动向。为避免此类误差,美国和日本分别于1997年、1998年开始启用以基期、报告期两种权数计算的几何平均物价指数。^[2]建议我国也予以研究,并尽快编制相应的指数。

注释

[1]美国在以改善财政状况为主要目标的“一揽子财政调整法”中,设立了预见到景气将下降时暂时冻结政府支出削减计划的条款,从而使这种紧缩性财政调整具有更大的灵活性。其中判断的依据就是“GDP连续两个季度出现负增长(即剔除季节变动因素,与前一季度比)”。

[2]见《日本经济新闻》,1998年5月12日。日本银行:《调查月报》,1998年5月。