税收调节居民收入分配机制及其问题探讨

第一节　税收调节居民收入分配机制问题的提出

中国作为转型经济国家，自改革开放以来，“效率优先，兼顾公平”始终是改革与发展的主旋律，在这样的指导思想主导下，市场的作用被给予广泛重视并得以充分发挥，居民收入分配制度也由原来的单一按劳分配，发展为按劳分配和按生产要素分配相结合。由此，居民的收入来源广泛，渠道增多，居民收入的总体水平快速提高，并带来了国民经济的持续增长。但与此同时，人们之间的收入差距也逐步扩大。2000年全国居民收入的基尼系数已达到0.417(中国国家统计局公布)，首次突破0.4这一国际常用的警戒线，此后继续上升，2004年基尼系数达到0.465(世界银行公布)，2005年为0.47(世界银行公布)，贫富差距扩大的趋势愈演愈烈。香港中文大学教授王绍光认为，“到21世纪开始的时候，中国的收入分配已从一个相当平等的社会变成一个相当不平等的社会”。^[1]

在收入差距的持续扩大的过程中，中国社会中的各种矛盾和冲突也越来越多。为了缩小收入差距，确保社会和谐稳定，促进经济持续、稳定发展，从20世纪90年代末期开始，中国政府就开始注重扩大就业，建立和健全社会保障制度，扩大社会保障覆盖面，保障低收入阶层的基本生活需要，并为之出台了一系列的政策措施。近年来，随着“科学发展观”的提出和“和谐社会”战略的全面实施，社会公平正义已成为社会与经济发展的一个基本特征和基本条件，中国实际上正在进入“社会政策时代”。那么，在中国构建社会主义和谐社会，全面推进小康社会建设，实施社会政策的新的历史背景下，如何缩小收入分配差距，统筹协调各方面利益关系，解决日益严重的贫富分化问题，促进社会公平正义，就成为执政的中国共产党迫切需要解决的问题。(www.xing528.com)

通过税收调节居民收入分配机制构建历来是各国实现分配的公平正义的一个基本举措。在市场经济条件下，个人收入分配的调节机制可分为三个层次，即市场调节、政府调节和社会调节。其中，市场调节在收入分配中起着基础性作用，政府调节在个人收入分配中起着主要作用，而社会调节是市场和政府调节居民收入分配的有益补充。政府调节居民收入分配的途径多种多样，既有经济手段，如财政政策、税收政策、工资政策、价格政策、产业政策、就业政策等，也有行政手段如工商行政和其他市场管理手段，还有法律手段，即通过制定一系列法律、法规来规范收入分配秩序，控制收入分配不公。不同的调控手段构成政府调节居民收入分配的调控体系。其中税收作为政府调控手段之一对收入分配调控具有其独特性，是其他政策手段不可替代的。一方面税收是以国家为主体，以法律为保障的强制无偿课征。这种强制、无偿的课征使得税收成为一种独特的刚性分配，能够以强制的力量，按照法定税率不折不扣地调节居民收入分配，进而实现预定的目标;另一方面，国家通过税种的设计和税收制度的安排，对居民收入从形成到消费、积累、转让等各个环节实施全方位地控制和调节，因而税收对收入分配的调节范围最广，渗透力最强。同时，税收调节还可以直接立足于收入分配的公平，即国家通过税收政策中的伦理思想，诸如对奢侈品课重税、对日用必需品课轻税，并通过税收政策、税收制度将这种税收分配中的伦理思想，具体化为一定的课税对象和税率，统一地、无差别地适用于不同的社会群体和个人，从而又使得这种公平尺度能够通过税收分配更加有效地作用于整个社会。正因为如此，税收历来被作为政府调节居民收入分配的重要工具，特别是当今西方市场经济发展比较完善的国家普遍重视运用税收政策调节居民收入分配，缩小收入差距，并形成了比较完整的税收调节居民收入分配的理论体系和政策主张。如凯恩斯的“国家干预论”、哈耶克的“累进税制与比例税制协调运用理论”、马斯雷格夫的“社会公平论”等就是代表性理论。

改革开放以来，中国税制改革取得了突破性的进展:否定了传统的“非税论”的观点，确立了税收在社会主义初级阶段的地位和作用，税收不仅是国家筹集财政收入的重要手段，而且是国家调节经济、调节居民收入分配的重要杠杆。多税种、多次征、多环节调节的复合税收制度开始建立，税制结构不断趋向科学，税收调控的领域不断拓展，税收收入稳定增长，尤其是设计了个人所得税对社会成员收入分配进行调节。但由于改革的前期在收入分配上实行的是“效率优先，兼顾公平”的原则，鼓励一部分人和一部分地区先富起来，在税收理论和税收实践中不可避免地受这一原则的影响和制约，表现在税制设计和税收政策的具体运用上，就是更多地注重效率而非公平。这导致了中国税收调节经济的职能作用得到了加强，而调节居民收入分配的职能作用无论是从理论上还是在税收实践中都没有引起人们足够的重视，因而既缺乏系统科学的税收调节居民收入分配的理论体系，更缺乏切实可行的税收调节居民收入分配的政策措施。随着中国居民收入分配差距的持续扩大，随着由收入分配差距扩大所带来的各种社会矛盾不断激化，随着和谐社会战略的全面实施，如何有效发挥税收调节居民收入分配的职能作用，实现分配的公平、公正已成税收理论界、税收实践界乃至全社会共同关心的焦点问题。因此，税收调节居民收入分配作用机制的研究成为我国经济与社会发展的当务之急。