1905年，晚清政府宣布废除“科举制”，改新式教育，兴新式学堂，为国家培养新式人才。因此，科举制度作为封建社会底层人士向上层流动、乡村社会精英流向皇权管理下的官员体系的功能也一并废除了。在科举制下，读书人一旦中了功名，出则可以入仕，退则可成为乡村社会的士绅，享有崇高地位;科举一废，乡村精英如不接受新式教育则很难获得功名，同时，历代王朝所赋予的荣誉、特权也为新制度所不容。废科举触动了乡村精英——乡绅的地位问题，加速了这个群体在乡村的分化，并影响到乡村秩序。美国学者吉尔伯特·罗兹曼在《中国的现代化》一书中指出了科举制度废除对中国社会的治理结构的影响，“科举制度曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维护儒家学说在中国正统地位的有效手段……它构成了中国社会思想的模式。由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系”，“这个运动逐渐呈现出事与愿违的结果，远比推行这一改革的士大夫在1905年所预测的来得严重。”[1]
首先，乡村精英人才的大量流失。科举制一废，八股文就毫无意义了。各省举贡、生员不得不另谋出路，开始大举涌向新式学堂，从事实际工作，寻找新的职业。城市现代学校吸引了一大批士绅子弟，出现了农村精英向城市的单向流动。许多在城市学习的士绅或士绅子弟“在长期的教育过程中必然受到都市习俗的熏染终至不能与乡村的习俗协调;畸形发展的近代都市其物资设备又特别富于诱惑，比起乡村中的简陋单调自然使人留恋都市，而不肯回到乡村。”[2]据估计，从1893年到1949年，城镇人口每年平均增长10.6%;1935年的一份调查表明，全家离开原住地流向城市的，占流失人口的59%，而青年离家入城者占这一数字的65%。[3]乡村士绅及其子弟流向城市导致了乡村精英在数量上急剧减少。
其次，科举制的废除也导致了乡村领导集团的素质下降，乡村礼治秩序被破坏。传统乡绅是“官”与“民”的中介，“民”的代言人。科举一废，乡村读书人不再学习传统纲常伦理、仁义礼智信等治国精神，而是学习与农耕文化不着边的现代文化。新一代知识分子已经失去了与乡村的血脉联系，失去了与乡村高度统一的利益关系，“现代化过程开始产生一批新的城市名流，他们发现自己越来越难以与中国乡村的问题完全利害一致”[4]。士绅阶层在身份上、信念上逐渐背离乡村，离开乡村的士绅越来越不关心农民利益。由于乡绅大举向城市作“单程流动”，乡村士绅阶层失去了力量补充，于是，基层政治的权力真空往往被劣绅、地主、豪强所控制，“乡村精英向城市的大量流失造成了乡村士绅质量的蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力中心”[5]，“原来应该继承士绅地位的人都纷纷离去，结果只好听任滥竽充数，士绅的人选品质随之降低，昔日的神圣权威乃日渐动摇。”[6]清末以来的乡村精英群体“空心化”到民国时期有开始向“痞子化”转移的趋势。尽管在抗战时期，在北方某些乡村还存在一些具有士绅品位或士绅转化过来的会首、乡董[7]，但与晚清以前的乡村士绅在数量与素质上根本没法相比。民国时期，国家权力加强了对乡村社会的渗透，加速使乡村管理行政化、乡村管理者官僚化，以便从乡村汲取财富剩余以供频繁的战争靡费。但正如美国学者杜赞奇对中国北方的调查、陈翰笙对中国南方的调查所显示的那样，缺少公正、正直的乡绅的领导，农民要么沦为“包税人”、“牙人”压榨的对象，[8]要么变成“集团地主”的盘剥对象。[9]失去士绅这个“保护人”，“村庄为此是要付出代价的，它的村民在集市和政治中心就很难得到‘优待’”[10]，“保护人退出乡村政治领导层对民国政权尤为不利。在国家政权深入乡村并推行新政之时，它特别需要乡村精英们的密切合作”。[11]
乡村秩序的维护是以乡绅的权威、公正以及乡绅对农民利益的保护为前提的。乡村社会通过礼仪、宗族认可、推举等多种方式授予乡绅以特殊管理权力，乡绅在一般情况下都以捍卫地方利益为己任，并成为事实上的地方领导者。周荣德在评价传统乡村秩序时指出:“多少世纪以来，中国在官僚制度统治之下不受民众监督。于是，士绅在政府和民众之间扮演媒介的角色。在乡村里惟有士绅才能按照城市的新办法办事情。他们会讲官话，会读、会写。他们知道如何接待从市镇和城里来的官吏，如何同这些官吏打交道，农民必须依靠士绅来保护他们不受官吏的侵犯。当一个普通农民遇到麻烦时，他就会向士绅请求帮助。因为官吏与民众之间距离很大，农民对政府没有信心，政府不能赢得人民的合作，只有士绅能充当沟通隔阂的桥梁”。[12]古代中国的乡村秩序就是在乡村利益得到保护而不被国家权力过度介入的条件下维持的。
清末新政后，受政治现代化的压力所驱使，清政府立志改变国家权力在乡村的软弱状态，使国家权力下沉。清末采取的步骤是通过在地方设咨议局，将乡村乡绅纳入官僚体系，成为咨议局议员。这体现了梁启超“欲兴民权，必先张绅权”的主张。在新体制下，地方设学会，地方士绅参与公共事务决策，传统的乡绅治理机制开始向代议制民主转型。1908年清政府颁布了统一的《城镇乡地方自治章程》，1910年颁行《府厅州县地方自治章程》，表面上看，乡民只要按照章程规定在所在地连续居住三年以上，付两元以上的固定税金或公共捐献就可以当选，但是，“各地这一选举活动，实际上均由地方士绅所操纵”[13]。所以，各省乡(镇)的自治机构即乡(镇)董事会、议事会基本上都由有功名身份的地方士绅担任。由于清政府“张绅权”并不发自内心，而是迫于外在压力的举措，所以，绅权进入官僚体系后并没有按照王权的意图顺应中央政府，相反却使国家权力进一步走向分化，直接导致辛亥革命的爆发。清王朝并没有成功地将绅权纳入官僚体系，“张绅权”倒为后来士绅的新流向准备了出路，不少乡村士绅一举成为革命志士，初步的政治现代化并没能成功实现乡村社会转型。
民国继续推行使地方治理机构正规化、组织化的改革措施。民国对乡村的改造经历了几个步骤:第一个步骤是改造清末初设的县以下的“区”制，区是在1908年至1914年之间建立的，在较大的乡、保所在地设立区公所。区设区长，下辖数名属员和一队警察，区有权摊款，并在警察协助下征收，这是民国初年国家政权“下乡”的最大“成就”。1912年《乡(镇)自治法》颁布后，区一级的权力虽曾为乡政府所削弱，但区政权的模式均为当时的军阀所承认。1928年，国民政府统一北方后，决心让区级组织正规化，最初确定区为自治单位，但1931年国民政府《训政纲领》出台强化了对基层政府的控制，到1933年县政府又将区政府变成了县政府的派出机构，减少区公所的数目，增加区公所公务人员，增加区警察队伍，区长人选不再采用民选而是官委，区长不再担任警察队长的职务。1934年国民政府撤消了区公所;第二个步骤是实行“乡(镇)自治”。“乡”、“镇”是乡村最高的政权组织，乡(镇)之下，在北方地区有“闾”(25户)、“邻”(5户)制[14]，由邻举一人入闾办事，闾举一人组成乡、镇办公会。表面上看，南京国民政府准备实行乡(镇)地方自治，但实际上由于战乱频繁，许多乡(镇)人口没有超过250户，日本侵华以后，乡(镇)自治基本上难以实现，而大多采用了军阀阎锡山在山西所推行的“村治”模式。所以，作为最基层的政权组织很自然地就被赋予完成上级政令、征收赋税、摊派款项、向上级提交赋税的权力和责任。
国民政府推行的基层社会变革，终结了乡绅的权威，并使这一阶层最终退出了历史舞台，为乡村社会新的冲突埋下伏笔。[15](www.xing528.com)
一是乡(镇)政权的“内卷化”(involution)现象。这一概念是美国学者杜赞奇提出来的，“内卷化”一词首先是美国生物学家吉尔兹研究在爪哇岛农业发展过程中出现的停滞现象所使用的专业词汇，杜赞奇借用该词来表达当某种社会或文化模式在发展到一定阶段并定型以后，很难继续发展或难以转化为另一种高级模式，只能不断简单再生产和不断重复的现象。国民政府统治下的乡村社会被恶棍、痞子等代理人把持，形成了一种“保护型经纪人”或“赢利型经纪人”的现象，因而国家形象大打折扣，国家在乡村社会开始丧失“合法性”，却难以找到一种建立新合法性的途径。于是，正式组织与非正式组织的同步扩张，甚至非正式组织(主要指乡村的征税系统)的扩张速度超过了其正式组织的扩张速度，作为正式组织的乡(镇)政府不能控制乡村出现的非正式组织。
二是公共利益与公共权力的分离。事实上，乡(镇)政府的基层官员不是通过选举产生，几乎都是通过任免产生，这些乡(镇)长只对上级负责，很难对乡村公共事务负责，乡村贪污、腐败、横征暴敛成为家常便饭。尽管个别正直乡绅也能对乡村政权起到监督作用，但即或官员“东窗事发”，只要用钱打通某些关节，便可以得到赦免。魏宏远等的研究发现，乡村干部的生财之道主要有:挪用公款、侵蚀团款、私卖公家枪支弹药、利用兼任田房买卖监证人的职务进行贪污;借摊派任务之机，层层加码、摄取余额、虚支冒领、虚报工程造价、伪造账簿、巧立名目;利用诉讼受贿、发战争财、“编笆”即绑票、随军警还乡搜刮等12项。[16]
三是有德士绅的缺失，使乡村礼治秩序遭到破坏。由于年年战争以及生存环境的恶化，从晚清以来，北方人口逐渐减少，村屯绝大多数都是人口规模数十户的小村[17]，随着北方乡村家族在这一时期逐渐解体，情况变得更为严重。而在基层社会中推行的保甲体系，“不仅破坏了传统的社区组织，而且也阻碍了人民生活的改善。它已经摧毁了传统政治体系的安全阀。保甲的新结构也不能有效地取代传统的自治组织工作。实行保甲体系唯一的后果是旧体系被简单地宣布为不合法，它不再公开地起作用。这种后果造成了基本行政机构的僵局、无效率，甚至是破坏。”[18]
在国民政府推动的现代化进程中，乡村社会在劣绅统治下形成的公共权威衰落，保甲制度引发的国家控制与反抗，家族在现代化冲击下在北方中国的逐步解体，乡村以“差序格局”为特征，道德伦理规范受到“强势国家”的挑战而不知如何适从，对这些社会病象，国民党并没有加以有效引导和解决。如1932年8月，皖北宿县、灵璧县农民发生武装抗捐抗暴斗争，国民党中央民运会黄君禹经调查后发现:
查宿县灵璧县党部，多为土劣所把持，籍党神圣之名义，以行其贪酷龌龉之私图，使负有换起民众、领导民众之党部，不但不能领导民众，反而与民众远离，甚至为民众所深恶痛绝。试观此次宿灵两地农民反抗烟税，本党党员多为勒逼烟款之委员，为民众反对之对象，吾人固不必在理论上求本党信仰日益坠落，以及不能肩起救国重任之原因，此种赤裸裸的事实表现，已大足使吾人猛省。君禹以为此种贪污土劣侵入本党，侵蚀本党之基础。[19]
社会分裂以及严重的阶级矛盾和阶级斗争的出现，表明了社会资本在现代化进程中的衰落。革命是社会对立与不合作的自然结局，也是国民党执政下的社会资本衰弱的最直接后果。
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