宏观金融实践：灾后重建三农工作的有效方法

袁泽强行长访谈录——有序有力有效做好灾后重建金融服务“三农”工作

国务院公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》专门指出，由央行和银行、证券、保险监管机构具体负责灾后重建金融支持和服务工作。按照中央“一手抓抗震救灾，一手抓经济发展”的要求，各级金融部门也要把“一手抓金融支持，一手抓风险防范”摆上重要议事日程，采取有效措施，管好用好灾后重建资金，严防挤占和挪用，确保金融安全，维护社会稳定与和谐。

一，抗震救灾，重建家园，金融责无旁贷。汶川大地震，给西部数省特别是当地农村地区带来巨大损失。灾后重建需要金融支持，需要资金适时有效、充分合理地流入受灾地区，尤其需要适度增加对“三农”的信贷投入，在加大对灾区“三农”信贷资金支持的同时，加强贷款用途和投向的监控管理，防止资金被挤占挪用，必须从一开始就认真做好金融风险防范工作。坚决反对借支援灾区重建之名，随意乱开信贷口子，进行违规放贷或转移资金用途行为的发生。金融部门要抓紧制定灾区重建的信贷支持计划，合理调整信贷资源地区配置，从信贷总量、信贷资金和授信审查等多方面优先支持灾区重建。

灾后重建资金的主要来源一是财政资金的拨付，二是银行发放的贷款，还有慈善机构以及社会各方面的捐赠。而金融支持将成为灾区一个重要资金来源。

二，支农资金风险表现形式。恢复重建资金主要由财政支农资金、信贷支农资金和社会各界捐助资金组成。在财政支农资金投入和项目建设过程中，项目与资金管理“两张皮”的问题比较突出，降低了财政支农资金的实效。

在项目管理上，立项不严格，论证不充分，项目申报计划和实施方案缺乏可行性。在实施中擅自变更、调整项目计划，致使项目建设质量不高，或质次价高。项目竣工验收不及时，或重视不够，准备不足，敷衍了事，麻痹大意。

在资金管理上，项目资金迟迟不到位，配套资金未作安排或安排不足，或重点不突出，“撒胡椒面”，乃至资金截留、滞留、占压，拨付不及时。更有甚者，资金拨付滞后或少付、不付、空转。还有的资金执行政策不严肃、报账手续不齐全或资金报账滞后。

信贷支农资金风险主要表现为资本性风险。金融机构的资本总额中核心资本总量不足，它意味着金融机构对信贷资金和经营风险的平衡调节与防范补偿能力偏低，最终造成支付保证不足。信用风险。一是不良贷款比例高;二是贷款保全制度不健全;三是贷款离散性差，风险集中，难以化解。经营管理风险。一是体制风险，事实上的统一法人体制而又分散经营导致的辖属机构违规越权经营造成资产损失;二是管理性风险，会计信贷管理机制软化，风险观念淡薄，经营管理水平低，信贷“三查”流于形式，重贷轻管，重放轻收，贷款本息回收与呆账贷款的硬约束，人为地造成资产损失。

无论是财政支农资金、信贷支农资金和社会各界捐助资金都必须坚决防范人为风险的发生。人为风险(也称道德风险)主要表现:一是金融犯罪。要防范金融诈骗、内部职工贪污挪用、监守自盗等行为。二是数字游戏。一些基层行(社)为保政绩，不真实反映资产占有形态这一资产质量量化的中心问题，隐瞒风险，使决策层对基层风险程度心中无数，管理和决策缺乏针对性，风险不能及时进行化解。

三，管好用好支农资金，防范信贷风险的建议。“农业稳，天下安”。眼下正值“三夏”生产关键时节，主汛期已经来临，农业生产将面临诸多不确定因素。学校、医院、农民房屋亟待修缮，道路、桥梁、涵洞亟待维修，供水、供电以及病险水库的除险，夏收抢种、秋粮作物的补种，农副产品收购、农资购买等等，重建任务相当艰巨，多难兴邦，需要我们众志成城。各级各类金融部门要坚决贯彻中央决策部署，切实加强领导，继续发扬抗震救灾精神，迎难而上，统筹兼顾，坚持“两手抓”，努力夺取抗震救灾和经济社会发展双胜利。(www.xing528.com)

1.各级人民银行要认真搞好“窗口”指导，发挥好经理国库的重要职能，在财政资金支农运用过程中发挥监督作用。支付结算、国库会计等部门对救灾款项、灾后重建资金要在第一时间拨划到位。对汇划财政金库、救灾抚恤金以及公益捐款不仅优先办理，还要与各商业银行共同开辟金融服务于灾后重建的绿色通道，让政府资金切实发挥乘数效应和溢出效应，以调动更多社会资源积极参与灾后重建，支持灾后重建。

管好用好财政支农资金，应以规范管理为目标，以健全制度为手段，力求将项目管理与资金管理“拧成一股绳”。专款专用，做到计划、预算、决算、报账核算“四对应”。并将财政支农相关政策、程序、资金数额、拨付进度面向社会公示，接受群众监督。坚持监督检查，注重跟踪问效，建立财政支农资金长效机制，坚决杜绝挤占、挪用、套取、虚报冒领财政支农资金行为，真正维护好、实现好、发展好广大灾民的利益。各金融机构在与当地政府、财政部门共同做好控制风险的前提下，切实加大对受灾地区恢复重建工作的支持力度，充分发挥财政支农资金使用效益。

2.各银行业金融机构要以高度的社会责任感，积极改进服务，大力支持灾后重建。要把党中央、国务院的要求和部署贯彻落实到具体工作之中，体现到信贷支持的具体环节之中。要加大对受灾地区电力电网、公路交通、建筑施工、电信通信、供水供气、学校医院等抗震救灾重点行业的信贷扶持力度，在贷款资金上要予以倾斜，适度扩大灾区授信业务审批权限，并在贷款利率上予以优惠。农村信用社要启动“灾后重建小额贷款”，积极满足灾后重建资金需求。一是适当放宽对受灾地区的信贷调控尺度，在原有规模控制的基础上，对确用于抗震救灾和灾后重建的贷款可不计入规模控制范围。二是农村信用社在发放农村灾民生产自救或灾后重建贷款时，应适当放宽授信额度，简化贷款审批程序，执行优惠利率。三是各商业银行上级行应放宽贷款审批权，使地市一级分行可以根据灾后重建需要发放相关贷款。此外，人民银行各分支机构要管好用好人总行下拨的救灾重建再贷款指标，真正做到专款专用，并对整个支农信贷资金进行实时监测，落实贷款“三查”制度，跟踪问效，严防资金风险发生。

农业方面:小额信贷能帮助农户在最短时间内筹措到资金，缓解其流动性短缺。小规模农户可将小额信贷用于购买种子、化肥以及其他生产投入品，比如小的菜农可以用贷款购置菜种，小的养猪户可以用贷款购买仔猪和饲料。对这些生产规模较小的农户来说，小额信贷无疑是雪中送炭。这些农户所需的资金一般都在3000至5000元左右，获得小额信贷支持后，他们可以在短时间内恢复生产。因此，发放贷款的金融机构所面临的贷款风险不会很大。对于那些在农信社或农村商业银行以往有良好信用纪录的农户，信用社和农村商业银行应尽量简化办贷手续，主动上门送贷，以解受灾农户燃眉之急。

财政资金补贴:作为补充，由中央财政及地方财政对利率下调的部分进行财政补贴，以保证顺利放贷，形成有效的“绿色通道”，建立贷款风险补偿机制。建议由政府牵头、财政出资建立灾后重建贷款风险补偿机制，对各金融机构由于发放应急救灾贷款出现的贷款损失给予一定比例补偿，对向受灾严重地区发放的救灾贷款给予部分贴息，对金融机构发放救灾贷款取得的利息收入免征营业税。

保险方面的金融支持:农业是一个易受灾害冲击的弱势产业，历来经济损失主要依靠国家财政救济。相应保险产品可以提高灾民抵御风险的能力，使他们在遭受灾害时可以尽可能地减少损失，抓住时机进行灾后重建。但保险赔付多是在商业领域的自我操作，政府在立法、财税政策支持以及其他政策配套上没有一个完善的制度作后盾。在现有保险赔付机制“短板”面前，只有穿上巨灾保险制度“防震服”，保险业才能勇闯“雷区”，从而使保险作为自然灾害的“减震器”，更多地担负起减轻政府和民众家庭负担的作用，分担化解一部分风险。由于保险公司作为第三方介入，会使银行放贷时更加注重贷款风险，增加贷款的安全性。对信贷风险的“开源节流”将会有效地降低系统性风险。还可利用人民银行小额支付业务的办理和全国“农信银”业务系统的开通，为受灾农户办理方便、快捷的结算服务。在贷款规模受限制的情况下，要想方设法，努力提高直接融资比例，优化融资结构，更好发挥从紧货币政策下资金配置效率，加快灾后重建步伐。

3.推行三种制度，防范支农信贷风险。一是实行两榜公示制度，一榜公布受灾户详细情况，二榜公布信贷支持和款物发放情况，接受群众监督，力求做到公开、公平、公正、透明，进一步完善支农资金监督约束机制。二是对信贷发放和救灾款物采取三联单、一折通制度，要求县乡村各级实现零折扣，坚决不准截留挪用，确保用于救灾的款物全部发放到受灾群众手中。农口部门在确定资金用途时，要事先与财政部门、金融部门联系沟通，明确资金使用重点。对同一项目，只能向某一个部门的某一个专项申请资金支持，不得多头申请，避免多渠道多部门安排资金。三是对支农资金使用中出现的问题实行全过程责任追究制度，实现零上访，零投诉，维护金融安全和社会稳定。通过灾后重建项目或产业平台，“打捆”使用各类支农资金。建立支农资金跟踪问效制度，对信贷支持绩效进行科学考评，防止信贷资产和人为风险发生。要将灾民建房、中小学、医院排危作为信贷支持重点予以落实。信贷资金的发放要做到责任、规划、资金、进度、物资五到位。不断拓宽为农服务的空间和范围。各行、社之间做好信贷支持分工配合工作，对符合条件的有效信贷需求应尽量满足，争取不漏一户。在发放贷款的同时，还需要为灾民提供信息咨询，帮农民分析市场，预测行情，跟踪监测资金运作效果，增强农民抵御市场风险的能力。

(《金融时报》2008年6月26日采用)